[中圖分類號] D63 [文獻標(biāo)識碼] A

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出全面依法治國的新理念新思想新戰(zhàn)略，深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府取得重要進展。

　　黨的十八大提出，推進依法行政，確保到2020年實現(xiàn)法治政府基本建成的目標(biāo)。2012年12月4日，當(dāng)選總書記不久的習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布實施30周年大會發(fā)表重要講話，指出國務(wù)院和地方各級政府作為國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，作為國家行政機關(guān)，負(fù)有嚴(yán)格貫徹實施憲法和法律的重要職責(zé)，要規(guī)范政府行為，切實做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

　　黨的十八屆三中全會提出，切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

　　黨的十八屆四中全會做出《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

　　中共中央、國務(wù)院頒布《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》，確立了到2020年基本建成法治政府的奮斗目標(biāo)和行動綱領(lǐng)。

　　2013年以來，法治政府制度建設(shè)取得重要成就。圍繞黨和國家中心工作，有立法權(quán)和法規(guī)規(guī)章制定權(quán)的國家機關(guān)加快推進完善市場經(jīng)濟體制、建設(shè)先進文化、創(chuàng)新社會治理、保障公民權(quán)利和改善民生，維護國家安全、保護生態(tài)環(huán)境和加強政府自身建設(shè)等領(lǐng)域的立法工作，制定《網(wǎng)絡(luò)安全法》等，修改《行政訴訟法》等法律48部、行政法規(guī)42部、地方性法規(guī)2926部、規(guī)章3162部，其中大多數(shù)涉及行政管理的事項。同時，國務(wù)院通過“一攬子”方式先后提請全國人大常委會修訂法律57部、修改行政法規(guī)130部，行政法律制度日益完備。國務(wù)院還堅持完善政府立法體制機制，健全政府立法立項、起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，提高政府立法公眾參與度，加強規(guī)范性文件備案審查，建立行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件清理長效機制，系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的依法行政制度體系逐步構(gòu)建。

　　一、著力推進“放管服”改革

　　法治政府建設(shè)是政府自身的一場深刻革命，主要是側(cè)重于對政府體制、機制和職能權(quán)限的要求。法治政府建設(shè)首先要求正確履行政府職能，劃清公共權(quán)力與市場主體的邊界、范圍，進一步簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動力和經(jīng)濟發(fā)展活力，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

　　2013年3月本屆國務(wù)院成立以來，按照建設(shè)創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府的目標(biāo)要求，持續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，著力推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合，2015年又將優(yōu)化服務(wù)納入其中。國務(wù)院各部門、地方各級政府認(rèn)真貫徹中央“放管服”改革措施，對新動能成長、就業(yè)擴大、結(jié)構(gòu)升級的重要支撐作用逐步顯現(xiàn)。國務(wù)院并多次對已出臺政策措施落實情況開展全面督查，引入第三方評估和社會評價，消除影響政策落地的體制機制障礙。

　　截至2017年9月，國務(wù)院分十批共取消或下放行政審批事項681項，占原有審批事項的四成以上，本屆政府承諾的目標(biāo)提前超額完成;三次修訂政府核準(zhǔn)的投資項目目錄，中央層面核準(zhǔn)的項目數(shù)量累計減少約90%，95%以上的外商投資項目、98%以上的境外投資項目改為網(wǎng)上備案管理;嚴(yán)格規(guī)范新設(shè)行政審批;非行政許可審批徹底終結(jié);減少項目投資和企業(yè)設(shè)立前置核準(zhǔn)或?qū)徟謇硪?guī)范投資項目報建審批事項。分四批取消了295項中央指定地方實施的審批事項，分三批清理規(guī)范了323項審批中介服務(wù)事項、分七批取消434項職業(yè)資格許可認(rèn)定事項。

　　針對投資創(chuàng)業(yè)面臨的難點問題，國務(wù)院大力推進“先照后證”和工商登記制度改革，將注冊資本實繳制改為認(rèn)繳登記制，降低創(chuàng)辦企業(yè)的資金門檻;將企業(yè)年檢制改為年報公示制，推動相關(guān)證照整合等。同時，壓減企業(yè)資質(zhì)資格認(rèn)定事項，加大減稅和普遍性降費力度，取消、停征、減免一大批行政事業(yè)性收費和政府性基金等。

　　國務(wù)院2016年6月1日印發(fā)《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》。同時，切實解決企業(yè)“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題，加快推進“三證合一”登記制度改革，實現(xiàn)由一個部門核發(fā)加載統(tǒng)一社會信用代碼的營業(yè)執(zhí)照(“一照一碼”)。在此基礎(chǔ)上，再整合社會保險登記證和統(tǒng)計登記證，實現(xiàn)“五證合一”。2015年12月22日國務(wù)院批復(fù)上海市開展“證照分離”改革試點總體方案。國務(wù)院并要求實行多證合一，擴大證照分離改革試點。

　　黨的十八屆三中全會提出，實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域。國務(wù)院決定從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區(qū)試行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，積累經(jīng)驗、逐步完善，從2018年起正式實行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進入。

　　二、依法全面履行政府職能

　　2013年以來，按照建設(shè)法治政府的目標(biāo)要求，各級政府依法全面履行政府職能，同時，堅持依憲施政，依法行政，政府工作全面納入法治軌道。

　　依法履行政府職能，要求行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得做出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定，堅決糾正亂作為。2015年3月中辦、國辦印發(fā)《指導(dǎo)意見》，明確了推行地方政府工作部門權(quán)力清單制度的主要任務(wù)、基本要求和時間表。經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，2015年12月28日國辦印發(fā)了《國務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點方案》。

　　全面履行政府職能，要求更好發(fā)揮政府作用。國務(wù)院及其部門和地方各級政府切實履行宏觀調(diào)控和公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職能，在克服懶政、怠政，懲處失職、瀆職上持續(xù)努力，防止不作為，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲查處了重點違法案件。

　　針對目前各種檢查多、隨意性大、企業(yè)疲于應(yīng)付，還有不少尋租行為以及該監(jiān)管的還沒有管或沒有管住、管好等問題，國務(wù)院要求制定科學(xué)有效的市場監(jiān)管規(guī)則、流程和標(biāo)準(zhǔn)，向社會公示，使市場主體明曉界限、守法經(jīng)營，并縮小監(jiān)管者自由裁量權(quán)。同時，依法開展監(jiān)管，維護和保障市場公平競爭秩序。國務(wù)院出臺《促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，明確了具體改革措施;頒布《企業(yè)信息公示暫行條例》《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要》，著力發(fā)揮企業(yè)信用體系對企業(yè)行為的約束作用，提高全社會的誠信意識和信用水平。

　　除了采用行政許可法規(guī)定的核查材料、抽檢、實地檢查、受理舉報或定期檢驗以及責(zé)令限期改正、督促履行義務(wù)、督促自檢和撤銷許可等監(jiān)管方式外，有些地方和部門創(chuàng)立告知承諾、舉報獎勵等監(jiān)管方式;國務(wù)院要求對取消下放的審批事項，要明確相應(yīng)的監(jiān)管措施，如告知性備案、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用、制定行業(yè)從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、完善信用管理體系、隨機抽查及加大問責(zé)、追責(zé)以及對新業(yè)態(tài)探索實行包容性審慎監(jiān)管方式等。

　　國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，要求大力推廣隨機抽查，規(guī)范監(jiān)管行為，強化市場主體自律和社會監(jiān)督，提高監(jiān)管效能，激發(fā)市場活力。國務(wù)院《關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》，要求轉(zhuǎn)變市場監(jiān)管理念，明確監(jiān)管職責(zé)，創(chuàng)新監(jiān)管方式。國務(wù)院《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》，要求探索實行“技術(shù)+制度”監(jiān)管模式，實現(xiàn)部門間、上下層級間信息共享、互聯(lián)互通。

　　三、健全行政權(quán)依法運行機制

　　2013年以來，國務(wù)院和地方各級政府努力探索建立行政權(quán)依法運行機制，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。

　　國務(wù)院和地方各級政府在建立健全依法決策機制方面進行努力，不僅制定各自的工作規(guī)則，明確對涉及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等重要行政事項，由政府全體會議或常務(wù)會議討論決定;重大行政決策方案依法報上級政府批準(zhǔn)或提請人大及其常委會審議決定的，政府按程序報批或提請審議決定;部門就本部門權(quán)限事項進行決策，但對部門工作中的方針、政策、計劃和重大行政措施，向政府請示或報告，由政府決定。

　　國務(wù)院起草《重大行政決策程序暫行條例》，有的地方政府也制定行政決策方面的規(guī)定或辦法，力圖明確重大行政決策的范圍，將公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制、行政決策評估機制和重大決策終身責(zé)任追究及責(zé)任倒查機制，努力做到行政決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確，決策質(zhì)量有所提高，違法決策、不當(dāng)決策、拖延決策明顯減少，行政決策公信力和執(zhí)行力提升。

　　我國大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)都由行政機關(guān)執(zhí)行，很多改革任務(wù)也是借助行政執(zhí)法方式實現(xiàn)的。建設(shè)法治政府需要創(chuàng)新行政執(zhí)法體制，各級政府根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，在合理配置執(zhí)法力量、切實解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和不執(zhí)法、亂執(zhí)法等問題上進行了努力探索。

　　2013年以來，市縣兩級政府的執(zhí)法隊伍種類有所減少，在食藥安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等重點領(lǐng)域內(nèi)已經(jīng)或正在推進綜合執(zhí)法;市縣兩級政府行政執(zhí)法管理有所加強，城管執(zhí)法體制逐步理順，執(zhí)法服務(wù)水平有所提升，行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報的機制逐步建立。

　　國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府加強程序制度建設(shè)，細(xì)化執(zhí)法流程，明確執(zhí)法環(huán)節(jié)和步驟，重點規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執(zhí)法行為;建立執(zhí)法全過程記錄制度;嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度;加強行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享;建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，健全行政執(zhí)法調(diào)查規(guī)則，規(guī)范取證活動，提高了執(zhí)法效率和規(guī)范化水平。

　　為保證正確行使權(quán)力，防止濫用權(quán)力，各級政府強化對行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督、層級監(jiān)督、審計監(jiān)督等，建立行政應(yīng)訴制度，自覺接受人大及其常委會、司法機關(guān)、社會及輿論監(jiān)督等，形成并健全科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，監(jiān)督合力和實效有所提升。各級政府全面推進政府信息公開，推行行政執(zhí)法公示制度，推進政務(wù)公開信息化，加強了互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺建設(shè)。

　　四、推動法治政府建設(shè)理論創(chuàng)新

　　黨的十八大以來，深入推進依法行政，不斷總結(jié)法治建設(shè)的理論和實踐，堅持繼承和創(chuàng)新的統(tǒng)一。符合中國實際、具有中國特色、體現(xiàn)社會發(fā)展規(guī)律的社會主義法治理論的創(chuàng)新成果，為法治政府建設(shè)提供了科學(xué)指導(dǎo)和基本遵循。

　　隨著經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，要更好凝聚改革共識、確保改革不斷推進，就必須注重發(fā)揮法治的作用。行政機關(guān)作為法定行政執(zhí)法機關(guān)，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，實現(xiàn)維護公共利益、人民權(quán)益和社會秩序的平衡。

　　依法行政是指行政主體行使行政職權(quán)由法律規(guī)定并依據(jù)法律進行，它主要是對行政機關(guān)行政行為的規(guī)范。依法行政的本質(zhì)是各級政府及其部門行使的權(quán)力的來源要有憲法或法律依據(jù)，同時，還要求行政機關(guān)在法定范圍內(nèi)實施行政行為，積極履行職責(zé)，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究，侵權(quán)要賠償，失職要問責(zé)。

　　法治政府建設(shè)是全面推進依法行政要實現(xiàn)的目標(biāo)。要堅持依法行政與依法治國、依法執(zhí)政共同推進，堅持法治政府與法治國家、法治社會一體建設(shè)。建設(shè)法治政府，需要強化制度的執(zhí)行力，有效保障各級政府正確行使權(quán)力、履行職能、承擔(dān)責(zé)任。各級行政機關(guān)必須依法履行職責(zé)，決不允許任何組織或者個人有超越法律的特權(quán)。

　　在我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)的大背景下，行政執(zhí)法工作面臨更為錯綜復(fù)雜的局面，要求深化行政執(zhí)法體制改革，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

　　法治政府建設(shè)中必須強化對權(quán)力的制約和監(jiān)督。要加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，特別是推進國家監(jiān)察體制改革，增強監(jiān)督合力和實效。要把履行推進法治政府建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況，納入政績考核指標(biāo)體系，對不履行或不正確履行的嚴(yán)格問責(zé)。

　　推進法治政府建設(shè)，必須妥善處理轉(zhuǎn)變政府職能與依法行政的關(guān)系，既要加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，在改革中完善法治，又要堅持法治原則，在法治軌道上推進行政體制改革。

　　責(zé)任編輯：謝 慶

　　[作者簡介] 任進，國家行政學(xué)院法學(xué)教研部教授、博士生導(dǎo)師。