一　準確把握全面實施績效管理的必要性

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　　新時代預算管理改革的必然要求。目前，我國預算管理改革穩(wěn)步推進，部門預算改革、國庫集中支付改革、政府采購改革、政府收支分類改革等基本完成，使得預算管理的科學性、規(guī)范性和合規(guī)性不斷提高，為預算績效管理的全面實施提供了前提條件和堅實基礎(chǔ)。針對傳統(tǒng)預算管理存在的“重分配、輕管理、重支出、輕績效”的問題，績效管理采用科學的體系和方法，突出并強調(diào)預算的績效問題，以績效為導向，優(yōu)化資源配置，提升財政資金使用效益，進一步提高預算管理水平。

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　　建立現(xiàn)代財政制度的必由之路。十九大報告指出，“要加強現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。建立現(xiàn)代財政制度，要在合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，合理界定政府間事權(quán)和支出責任，健全統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，進一步完善省以下財政體制，加強縣級政府提供基本公共服務財力保障能力，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，盡快實現(xiàn)地方事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，為優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安提供制度保障。這些都要求，通過績效管理，明確財政資金的使用邊界，完善財政轉(zhuǎn)移支付政策，實行以績效為核心的中期財政規(guī)劃管理，提升轉(zhuǎn)移支付資金使用效率，促使地方培養(yǎng)穩(wěn)定稅源，關(guān)注民生需求，重視財政收入與支出的長期效益，實現(xiàn)中央和地方財政的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。

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　　推進政府管理創(chuàng)新的必要途徑。預算資金是政府履職的物質(zhì)基礎(chǔ)和體制保障，現(xiàn)代預算制度是政府公共支出的核心，體現(xiàn)政府的主要職能和施政理念。預算績效既是衡量政府績效的主要指標，也是影響政府其他功能績效的關(guān)鍵因素?？梢哉f，預算績效管理是政府績效管理的核心。全面推進預算的績效管理，進一步強調(diào)政府提供公共服務的質(zhì)量和成本，增強政府的責任意識，使政府行為變得更加務實、高效，提高政府的決策、管理和服務水平。

　　二　準確把握全面實施績效管理的現(xiàn)實意義

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　　實現(xiàn)預算績效評價向全面績效管理的歷史跨越。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》首次提出，要建立預算績效評價體系，正式在國家戰(zhàn)略層面提出“預算績效評價”。各級財政部門開始有序探索預算的績效評價工作，績效評價的制度、辦法相應出臺，評價的指標體系、目標、監(jiān)控、結(jié)果應用等逐步完善。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出，推行政府績效管理和行政問責制度。政府績效管理成為政府治理的有效手段，預算績效管理作為政府績效管理的重要組成部分，發(fā)揮了顯著的作用。2015年新《預算法》的實施，從預算原則到預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督，通篇貫穿績效管理，標志著我國預算績效管理理論的基本形成，預算績效管理正式上升到國家治理的層面?！妒糯髨蟾妗氛教岢?，對預算“全面實施績效管理”，是在績效評價、政府績效管理基礎(chǔ)之上到全面實施預算績效管理的一次飛躍，凸顯了黨中央進一步明晰績效責任、推動政府改革和提升國家治理能力的戰(zhàn)略宏圖。

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　　開啟探索建立和實現(xiàn)績效預算的序幕。績效預算是以目標為導向、以成本為衡量、以績效為核心的預算體制，強調(diào)責任和效率，關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果。我國預算模式還是傳統(tǒng)的投入型預算，更多強調(diào)的是投入與保障，目前，我們推行預算的績效管理，是在投入型預算中充分吸納先進的績效管理理念，將績效管理的方法和手段引入到預算管理之中。預算管理發(fā)展一般經(jīng)過由粗到細，再由細到粗，由注重投入到注重產(chǎn)出再到注重績效的過程。此次十九大報告，提出全面實施績效管理，將進一步把預算績效管理推向深入，全方位，全口徑，全覆蓋，全過程，將政府戰(zhàn)略績效管理、組織績效管理、個人績效管理，通過預算串聯(lián)起來，將項目支出績效管理、部門整體支出績效管理、財政政策績效管理有機統(tǒng)一起來，形成全方位績效管理的整體聯(lián)動，為未來在我國實現(xiàn)績效預算奠定了堅實的基礎(chǔ)。

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　　標志著政府績效管理改革的全面發(fā)力。政府績效管理是指公共部門在積極履行公共責任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效益、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟因素與倫理政治因素的基礎(chǔ)上，獲得公共產(chǎn)出最大化的過程。主要通過建立科學合理的政府績效評價機制，對政府及其工作人員履行職能、完成工作任務以及實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標的過程、實績和效果進行綜合考核評價，進一步改進政府工作、降低行政成本、提高政府效能。預算績效管理是為政府績效管理服務的，是政府績效管理的核心所在，此次對政府預算全面實施績效管理，實際上，也意味著政府績效管理改革的全面發(fā)力。

　　三　準確把握全面實施績效管理的豐富內(nèi)涵

　　全面實施績效管理，雖然短短八個字，卻內(nèi)涵豐富，總結(jié)一下，可以用“八個全面”概括。

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　　層級覆蓋全面，不留死角。從2004年我國對教育、科技項目開展績效評價試點以來，到2012年財政部出臺《預算績效管理工作規(guī)劃(2012-2015年)》，再到2016年財政部對中央預算部門開展績效評價和績效目標管理，推行全過程預算績效管理。從中央到各省市、地市州、縣區(qū)，各級各部門積極探索和推進預算績效管理工作。此次全面實施績效管理，是將各級政府財政部門、預算部門的積極性充分調(diào)動起來，尤其是績效管理工作相對較為薄弱的地區(qū)和部門，實現(xiàn)中央、省市、地市州、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級聯(lián)動，覆蓋所有財政資金支持的預算部門和預算單位，全部實行績效管理，不留死角，全國一盤棋，橫向到邊，縱向到底。

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　　制度建設(shè)全面，形成體系。全面實施績效管理，需要完備的管理制度體系作為支撐。各級各部門要研究和制定涵蓋績效目標、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應用、績效問責、績效公開的預算績效管理制度體系，探索建立相關(guān)配套規(guī)章辦法，不斷完善分行業(yè)、分類別、多層次的評價指標體系、績效評價標準、績效指標庫、社會第三方參與、專家管理、信息化建設(shè)等各方面的實施細則和管理流程，形成有中國特色的預算績效管理制度體系。

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　　環(huán)節(jié)管理全面，實現(xiàn)全過程。績效管理要結(jié)合財政中長期規(guī)劃，圍繞預算部門中長期事業(yè)發(fā)展計劃，強化事前預算績效目標的審核評估，突出績效導向?qū)嵭锌茖W民主決策，加強事中預算執(zhí)行績效監(jiān)控，全面推進各種類別的績效評價，充分運用評價結(jié)果實施獎懲和問責，逐步推行績效結(jié)果對公眾公開，接受社會監(jiān)督，實現(xiàn)事前、事中、事后的全過程績效管理，形成覆蓋目標、過程、結(jié)果的績效管理機制，抓住現(xiàn)代預算制度“全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力”三個關(guān)鍵要素，將績效貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全程。

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　　對象涵蓋全面，包含所有資金。在管理對象的選擇上，要從實現(xiàn)一般公共預算的績效管理的基礎(chǔ)上，逐步拓展到政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金的績效管理，實現(xiàn)四本預算的全覆蓋，涵蓋所有的財政性資金。

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　　類別拓展全面，探索新領(lǐng)域。在繼續(xù)推進一般性預算項目支出績效管理的基礎(chǔ)上，逐漸向預算部門整體支出、財政收入和支出政策，再到政府財政綜合支出績效管理轉(zhuǎn)移。逐步探索中央和省級轉(zhuǎn)移支付資金、縣級財政綜合收支的全過程績效管理。

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　　方法選擇全面，促進科學實施。在全面實施績效管理過程中，要積極探索新的工作方法，尤其是績效目標和績效評價管理，進一步夯實績效責任?？冃繕颂顖蠛蛯徍艘虻刂埔?，部門自審與財政審核相結(jié)合，事前績效評估與績效目標審核相結(jié)合，探索多種形式開展?？冃гu價要在原有的成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法的基礎(chǔ)上，積極探索以尋求指標標桿值為主線的指標分析法等更多樣的工作方法。

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　　多方全面參與，全社會聯(lián)動。要充分發(fā)揮與人大、政協(xié)、紀檢、審計、社會組織的聯(lián)動機制，共同參與績效管理。要大力培育社會第三方評價機構(gòu)和績效專家隊伍，發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，形成規(guī)范的行業(yè)自律準則。要在全社會積極培育績效文化，讓社會公眾了解績效、參與績效，投身績效，實現(xiàn)政府績效的社會監(jiān)督。

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　　技術(shù)保障全面，確保順利推進。要加快全國統(tǒng)一聯(lián)動的績效管理數(shù)據(jù)和信息平臺建設(shè)，強化績效管理數(shù)據(jù)的整合，提高對績效信息數(shù)據(jù)的處理能力。要加快國家級和省市級的專家?guī)?、中介機構(gòu)庫，實行動態(tài)管理，分建共享。要加快建設(shè)各級政府部門的績效管理隊伍，提高政府工作人員的績效管理素養(yǎng)和能力。

　　(作者：拉薩市財政局副局長，中國財政學會績效管理專家委員會理事，北京市第八批援藏干部)