一、國有企業(yè)治理的邏輯前提
長期以來，我國國有企業(yè)改革過程中，尤其是在某些產(chǎn)權(quán)改革難以推進(jìn)的領(lǐng)域，一直試圖通過借鑒普通商事企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)來解決國企問題，或作為其中對策措施之一。固然，這在一定階段起到了一定效果，但并沒有根本解決國企問題。其結(jié)果是，不僅異化了《公司法》等商事法律法規(guī)及其普通商事企業(yè)的公司治理，而且還混淆和模糊了國有企業(yè)治理的本質(zhì)特征，無助于國有企業(yè)治理本身。其實(shí)，問題不在于“政企不分”，而在于“政資分開”。解決問題的關(guān)鍵是，進(jìn)一步深化國企改革，合理界定國有企業(yè)市場定位。在市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)，國有企業(yè)不是一般市場競爭領(lǐng)域的主要主體，國有企業(yè)作為國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的一種手段，主要存在于市場機(jī)制無法或難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域，以彌補(bǔ)市場失靈和起到再分配政策等作用。這是國有企業(yè)治理的邏輯前提，也只有在此前提下，研究國有企業(yè)治理才有現(xiàn)實(shí)意義。
二、國有企業(yè)治理模式
公權(quán)力屬性的國有企業(yè)決定了“政企不分”是其主要特征。這是世界上國有企業(yè)的共同特征，不僅傳統(tǒng)社會(huì)主義國家以及發(fā)展中國家如此，即使市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國家也不例外。在西方國家，對于非獨(dú)立法人企業(yè)的國有企業(yè)，所有者、經(jīng)營者和決策者三者合一，不具有一般企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，不設(shè)股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等，比同政府模式管理，政府直接享有企業(yè)最終經(jīng)營管理權(quán)，企業(yè)管理者按照政府雇員管理。對于獨(dú)立法人的國有企業(yè)而言，雖具有一般企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，如股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等，但董事會(huì)、經(jīng)理層等構(gòu)成受到政府嚴(yán)格限制。比如美國國企董事會(huì)常由總統(tǒng)任命，并經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn);國企設(shè)立、變更、解散、經(jīng)營范圍和目標(biāo)、重大投資計(jì)劃、市場準(zhǔn)入、銷售價(jià)格、利潤分配以及國有資本經(jīng)營預(yù)算等需由國會(huì)審批等。比如法國國有企業(yè)董事會(huì)實(shí)行國家、企業(yè)和職工比例構(gòu)成;政府通過任免或提名董事長和總經(jīng)理來實(shí)現(xiàn)對國有企業(yè)的管理;企業(yè)的重大問題常常受到議會(huì)和政府的決定和影響。日本國有企業(yè)員工多以國家公務(wù)員對待，其主要領(lǐng)導(dǎo)也需政府和國會(huì)審批決定。等等。
但這不完全同于有學(xué)者提及的“企業(yè)政治聯(lián)系”。在國際上尤其西方國家，私有企業(yè)為主導(dǎo)，有些私有企業(yè)作為“公司帝國”，利用財(cái)團(tuán)優(yōu)勢影響或左右著選舉及其政治人物等。即便在我國私有企業(yè)，也已出現(xiàn)端倪。這便是所謂的“企業(yè)政治聯(lián)系”。對于私有企業(yè)而言，這具有后生性，并非都是必然的。這并非一定都是壞事，而是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種規(guī)律以及如何進(jìn)行法律規(guī)制的問題。但這并不足以影響到私有企業(yè)及其公司治理的本質(zhì)特征。而國有企業(yè)的“政企不分”則是國家所有權(quán)公權(quán)力屬性決定的，是其本質(zhì)特征，具有天然性，必然決定了國有企業(yè)治理的特殊性，從而有別于私有或公私混有等普通商事企業(yè)的公司治理。
因此，對于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的中國國有企業(yè)而言，應(yīng)當(dāng)立足于國企“政企不分”的本質(zhì)特征，以及中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期的改革路徑依賴等因素，國有企業(yè)治理不能簡單以普通商事企業(yè)衡量，更需要公權(quán)力的制度安排，即良好的國家治理及其民主法治化水平。國有企業(yè)治理追求的是一種以公權(quán)力制度安排為核心的行政型治理模式，而非一般意義上的企業(yè)型治理模式。國有企業(yè)治理的關(guān)鍵在于外部治理，而非內(nèi)部治理。以此價(jià)值判斷，構(gòu)建國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)方可起到事倍功半的效果。[①]
從國有企業(yè)外部治理來看，關(guān)鍵是良好的市場經(jīng)濟(jì)和民主法治環(huán)境。一方面，需要成熟而健康的市場機(jī)制及其市民社會(huì)對國企的監(jiān)督制約;另一方面，需要人大、司法機(jī)關(guān)以及政府等公權(quán)力制度安排對國企的監(jiān)督制約。包括人大對國有企業(yè)設(shè)立、變更、重大事項(xiàng)、國有資本經(jīng)營預(yù)算、行政首長提名或選聘國企負(fù)責(zé)人等的審批、監(jiān)督等。這是國有企業(yè)治理的關(guān)鍵!這在西方國家體現(xiàn)較為明顯。比如美國國有企業(yè)實(shí)行國會(huì)和審計(jì)署等多重監(jiān)督。國會(huì)對國有企業(yè)設(shè)立、董事會(huì)、經(jīng)營范圍、經(jīng)營目標(biāo)、市場準(zhǔn)入、銷售價(jià)格、利潤分配等都要審批監(jiān)管。加拿大聯(lián)邦政府擁有的國有企業(yè)，主要受到議會(huì)、總督、國庫委員會(huì)、主管部長和財(cái)政部等多方公權(quán)力監(jiān)督。德國國有企業(yè)實(shí)行雙重委員會(huì)制度，即管理委員會(huì)和監(jiān)事會(huì)組成。聯(lián)邦政府通過派駐監(jiān)事會(huì)的政府代表控制監(jiān)事會(huì)。除此以外，財(cái)政部行使出資人監(jiān)督職能、審計(jì)署行使審計(jì)監(jiān)督職能等。
從國有企業(yè)內(nèi)部治理來看，借鑒普通商事企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)如股東(大)會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層等方面僅具有相對意義。因?yàn)閲衅髽I(yè)內(nèi)部治理受到政府公權(quán)力影響，是一種低效率的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。即便這種“借鑒”也顯示出國有企業(yè)內(nèi)部治理的特殊性。其中，國有企業(yè)出資人制度尤其值得關(guān)注，有助于改善國有企業(yè)內(nèi)部治理。從我國現(xiàn)實(shí)來看，企業(yè)國有資本出資人既有國資委，也有財(cái)政部門，不僅造成出資人不統(tǒng)一，而且還導(dǎo)致出資人職能與社會(huì)公共管理職能混淆等一系列問題。因此，筆者不同意有學(xué)者提出的觀點(diǎn)，即建議國資部門作為功能類和競爭類國企的出資人代表，專司功能類和競爭類國有資本監(jiān)管職能;財(cái)政部門作為公益類國企的出資人代表，專司公益類國有資本監(jiān)管職能。[②]鑒于此，筆者建議，企業(yè)國有資本出資人職能統(tǒng)一由財(cái)政部門履行，財(cái)政部門再下設(shè)若干國有資本投資運(yùn)營公司行使具體出資人職能;國資委統(tǒng)一對所有國有財(cái)產(chǎn)專門履行社會(huì)公共職能的監(jiān)管職能。[③]
當(dāng)然，對于不同類型的國有企業(yè)，由于國有控股程度或國家控制力不同等因素，其行政型治理模式也存在差異。比如公益類國有企業(yè)外部治理較少受到市場環(huán)境影響，更多受到公權(quán)力制度安排影響;其內(nèi)部治理借鑒普通商事企業(yè)的公司治理也并無多大意義，更多比同政府模式管理。商業(yè)類尤其商業(yè)一類(充分競爭類)國有企業(yè)，由于國有控股程度及其國家控制力不斷降低，其外部治理除了受到公權(quán)力制度安排影響外，還要受到市場環(huán)境的影響;其內(nèi)部治理相對于公益類國企而言更多借鑒普通商事企業(yè)的公司治理。總之，公益類國企、商業(yè)二類(特定功能類)國企、商業(yè)一類(充分競爭類)國企依序受市場環(huán)境影響程度不斷提高，受國家公權(quán)力制度安排影響程度不斷降低。
三、國有企業(yè)治理立法
從立法來看，我國國有企業(yè)一方面依附著諸多行政權(quán)力及其資源，另一方面卻以普通商事企業(yè)的公司治理審視或解決國有企業(yè)治理問題，國有企業(yè)并未嚴(yán)格區(qū)別法律規(guī)制，大多一概適用《公司法》等私法規(guī)范，不僅未能管束國有企業(yè)，而且也使《公司法》等私法規(guī)范異化，結(jié)果必然發(fā)生企業(yè)治理異化，無助于國有企業(yè)問題的解決。即使近幾年頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》也難見成效。因此，在市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)，國有企業(yè)應(yīng)按國家公私產(chǎn)分類區(qū)別法律規(guī)制，并主要以特殊企業(yè)立法等公法規(guī)范調(diào)整國有企業(yè)及其治理既是國際慣例，也是我國未來發(fā)展趨勢。作為國有獨(dú)資或絕對控股的公益類國企和商業(yè)二類(特定功能類)國企應(yīng)當(dāng)作為特殊企業(yè)對待，主要以特殊企業(yè)立法等公法規(guī)范考量國有企業(yè)治理。在國際上，這類國有企業(yè)一般作為特殊企業(yè)實(shí)行“一特一法”或“一類一法”，而非適用于普通商事企業(yè)立法。比如：美國的田納西流域管理局有《美國田納西流域管理局法》(the TVA Act)等專門立法、阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)委員會(huì)有相應(yīng)的“阿巴拉契亞開發(fā)法案”等;又比如日本的《郵政公社法》、《國營鐵路公司法》、《電信電話株式會(huì)社法》等;再比如新加坡為每個(gè)法定機(jī)構(gòu)專門立法等。[④]至于國有相對控股的商業(yè)一類(充分競爭類)國企除了適用公法規(guī)范外，還可以與私有企業(yè)一道適用《公司法》等私法規(guī)范，但這類國有企業(yè)都將面臨著進(jìn)一步市場轉(zhuǎn)型改革的任務(wù)，國有股權(quán)因經(jīng)濟(jì)、政治等因素需要逐步退出一般市場競爭領(lǐng)域，多以國有參股形式進(jìn)入此領(lǐng)域。
四、加強(qiáng)國企黨建與國有企業(yè)治理的關(guān)系
如何理解加強(qiáng)國企黨建與國有企業(yè)治理的關(guān)系?加強(qiáng)國企黨建工作是否影響國企治理?唯有立足于我國現(xiàn)實(shí)國情下的國家頂層設(shè)計(jì)改革的大背景下，方能準(zhǔn)確理解和處理兩者之間的關(guān)系，從而使我國國企行政型治理模式多了一些中國元素。具體包括如下兩點(diǎn)：
1、社會(huì)轉(zhuǎn)型期國企改革的需要。在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)歷了30多年的改革，相對容易的改革領(lǐng)域已經(jīng)改革完畢或改革差不多了，當(dāng)前改革已經(jīng)進(jìn)入了攻堅(jiān)期和深水區(qū)，面臨著諸多利益藩籬。因此，基于中國國情和歷史慣性，為了深化改革，打破既得利益障礙，以盡可能小的成本與代價(jià)實(shí)現(xiàn)社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，就需要強(qiáng)有力的政治權(quán)威主導(dǎo)改革，相應(yīng)的法治回應(yīng)就不能簡單地以理想化的法治標(biāo)準(zhǔn)衡量。[⑤]同樣，國有企業(yè)改革也不例外。為了啃國企改革領(lǐng)域的硬骨頭，打破既得利益障礙，也需要強(qiáng)有力的國企改革領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威主導(dǎo)改革。因此，基于中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的改革任務(wù)，進(jìn)一步加強(qiáng)國企黨建工作就顯得很有必要，從而把黨的十八大關(guān)于深化國企改革的意圖和決策貫徹到國企改革中，把握國企改革方向，保持國企改革政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)國企改革的既定目標(biāo)。
2、國企行政型治理的需要。前已述及，國有企業(yè)治理主要是一種行政型治理模式。雖說國企行政型治理模式并非必然體現(xiàn)出企業(yè)黨建特征，但基于社會(huì)轉(zhuǎn)型期國企改革以及中國的政黨政治特色，國企行政型治理模式必然體現(xiàn)出國企黨建工作。同時(shí)，借此將加強(qiáng)國企黨建與企業(yè)文化建設(shè)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，從中凸顯企業(yè)文化精神，也便于國際接軌。
在此背景下，現(xiàn)階段如何妥善處理好企業(yè)黨委會(huì)與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的關(guān)系就顯得非常重要。筆者認(rèn)為，在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在國企董事長或總經(jīng)理是中共黨員的情況下，國企黨委書記兼任國企董事長或總經(jīng)理、黨委會(huì)與董事會(huì)成員交叉以及黨委會(huì)與董事會(huì)在企業(yè)許多重大事項(xiàng)中合并會(huì)議等是較好的選擇，可以較好地處理企業(yè)黨委與行政的關(guān)系，減少或避免內(nèi)耗，提高企業(yè)效率。
五、余論
國企行政型治理模式受制于我國政治、經(jīng)濟(jì)以及國企改革路徑依賴等諸多因素，無論市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境還是公權(quán)力制度安排背后的民主法治環(huán)境均有待完善，尚需與我國國企改革以及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域的改革協(xié)同推進(jìn)。在此階段，既要考慮到國企本身的特殊性，也要考慮到我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期改革路徑的特殊性，就不能簡單地用一般市場經(jīng)濟(jì)法則衡量國有企業(yè)。
[①] 李昌庚：《國有企業(yè)治理拷辨》，《經(jīng)濟(jì)法研究》第9卷，北京大學(xué)出版社2011年，第260頁。
[②] 張林山等：《國資國企分類監(jiān)管政策研究》，中國言實(shí)出版社2015年版，第25-26頁;溫源：《國企如何動(dòng)“手術(shù)”》，《光明日報(bào)》2015年1月8日等。
[③] 參見李昌庚：《企業(yè)國有資本出資人：國際經(jīng)驗(yàn)與中國選擇》，《法學(xué)論壇》2014年第2期。
[④] 法定機(jī)構(gòu)是新加坡政府設(shè)立的特殊國有企業(yè)。
[⑤] 詳細(xì)論述參見李昌庚：《中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期的路徑選擇及其法治回應(yīng)》，《青海社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。
