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法治社會/戰(zhàn)略/社會治理/法治化
標題注釋：
國家社會科學基金重大專項項目(16ZZD019)。
法治社會建設(shè)是十八大以來黨中央提出的又一法治建設(shè)重大工程，也是我國全面推進依法治國的新發(fā)展和新目標。法治社會建設(shè)的提出在新中國法治建設(shè)的歷史上尚屬首次，目前處于起步階段，對其如何推進是一個全新的課題，需要作出全局性、長遠性的安排。經(jīng)過對我國法治建設(shè)、社會治理理論與實踐的不斷探索總結(jié)，黨中央提出了一系列法治社會建設(shè)的重大舉措。對于這些重大舉措，目前學術(shù)理論界已有許多研究，但現(xiàn)有研究主要集中于闡釋其內(nèi)涵，極少從宏觀戰(zhàn)略的高度加以認識。本文試對黨中央一系列重大舉措形成的法治社會建設(shè)戰(zhàn)略布局予以探討。
一、我國法治社會建設(shè)的整體戰(zhàn)略布局
習近平同志在2013年2月中共中央政治局第四次集體學習中提出了“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的重要思想。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“三中全會《決定》”)確立了三者“一體建設(shè)”的重大部署。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱“四中全會《決定》”)進而對推進法治社會建設(shè)作出專門安排，提出的主要建設(shè)目標是：弘揚社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。構(gòu)建“人民內(nèi)心擁護和真誠信仰法律”、“靠法律保障人民的權(quán)益”、“人民維護法律的權(quán)威”這樣一種社會狀態(tài)。在我國，法治社會建設(shè)晚于法治政府建設(shè)，前者充分吸收了法治政府建設(shè)的有益經(jīng)驗，發(fā)展了法治政府建設(shè)的理論，也彌補了單一法治政府建設(shè)的不足，是當代中國依法進行社會建設(shè)的客觀需求。
自1997年黨的十五大把依法治國確立為黨領(lǐng)導人民治國理政的基本方略之后，1999年憲法修正案將“實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”載入憲法，2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，率先啟動了法治政府建設(shè)。10年之后，法治社會起步建設(shè)，這是一個比法治政府建設(shè)更為復(fù)雜、涉及面更廣的宏偉工程，在建設(shè)難度上絕不低于法治政府建設(shè)，在某些方面甚至難于法治政府建設(shè)。這主要是因為：政府機構(gòu)和人員相對而言是一個自身封閉的系統(tǒng)，政府系統(tǒng)內(nèi)部的行政違法問題與社會多樣化違法問題比較起來也相對單一，且已有數(shù)百年來積累形成的成熟法治控權(quán)原則、規(guī)則作為規(guī)范。行政科層制的上下級關(guān)系和管理體制也有利于自上而下強力推進依法行政。而法治社會建設(shè)是在全社會展開，社會是一個具有開放性的大系統(tǒng)，有著廣泛、多層、多樣的社會主體，人群關(guān)系紛繁交織，利益訴求多元化，產(chǎn)生的矛盾復(fù)雜交錯，不宜運用單一的上下級管理方式加以管控，因而需要有系統(tǒng)性的謀劃，把握關(guān)鍵著力點，才能順利展開。這就提出了法治社會建設(shè)戰(zhàn)略布局的問題。
戰(zhàn)略作為軍事用語，本意為對戰(zhàn)爭全局的籌劃和指導。經(jīng)過延伸，現(xiàn)一般泛指重大的、帶有全局性、系統(tǒng)性、目的性和指引性的謀劃。為了實現(xiàn)法治社會的建設(shè)目標，十八大以來黨中央對法治社會自身建設(shè)提出了一系列重大舉措，尤其是三中全會《決定》在第十三部分“創(chuàng)新社會治理體制”中提出堅持系統(tǒng)治理，形成加強黨委領(lǐng)導、發(fā)揮政府主導作用、鼓勵和支持社會各方面參與的治理體制，堅持依法治理、加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的治理方法。四中全會《決定》在第五部分“增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)”中全面提出了法治社會建設(shè)的整體內(nèi)容，細化了社會治理體制運行的要求，并強調(diào)要提高社會治理法治化水平。這些舉措突出了社會治理方式、社會治理內(nèi)容和社會治理體制三個方向，把握了法治社會建設(shè)的關(guān)鍵點和基本面，形成法治社會建設(shè)的本體性戰(zhàn)略舉措。
由于法治社會建設(shè)不可能孤立進行，法治社會在自身本體性建設(shè)的同時，必然與其他領(lǐng)域的法治建設(shè)形成不可分割的聯(lián)系，其中主要涉及法治社會與從嚴治黨的關(guān)系、法治社會與法治政府的關(guān)系、法治與德治的關(guān)系。對此，三中全會《決定》和四中全會《決定》同時提出與法治社會密切關(guān)聯(lián)的建設(shè)舉措，包括依法從嚴治黨引領(lǐng)法治社會建設(shè)、法治政府與法治社會一體建設(shè)、法治社會與道德社會融通建設(shè)等重要舉措，它們在外部關(guān)系上與法治社會建設(shè)相互配合、相互支撐，構(gòu)成法治社會建設(shè)的關(guān)聯(lián)性戰(zhàn)略舉措。
上述法治社會的本體性戰(zhàn)略舉措和關(guān)聯(lián)性戰(zhàn)略舉措共同形成我國法治社會建設(shè)的整體布局。以下分別展開論述。
二、法治社會建設(shè)的本體性戰(zhàn)略舉措
(一)社會治理方式：提出“社會治理法治化”的戰(zhàn)略舉措
法治社會必然要求社會治理活動采取法治的方式，而不能是社會自發(fā)的無序治理，如我國曾十分常見的人情化處置、潛規(guī)則操作，也不是我國已長期存在的長官意志和單方行政命令管理。從構(gòu)詞法方面考察，“化”表示“轉(zhuǎn)變或進入到某種性質(zhì)或狀態(tài)”。①因此，法治化一詞應(yīng)當理解為“進入法治狀態(tài)”，簡單地講就是依照法律制度來運行和活動。社會治理法治化作為一種治理方式，要求以法律制度來對社會活動進行規(guī)范和調(diào)整，通過立法、執(zhí)法、守法、司法等一系列法治運行環(huán)節(jié)構(gòu)建和維系公平、有序、穩(wěn)定、規(guī)范的社會狀態(tài)。其內(nèi)容包括國家法律規(guī)范、社會公序良俗(規(guī)范全體社會成員)以及黨內(nèi)法規(guī)(從嚴規(guī)范全體社會成員中應(yīng)起帶頭作用的執(zhí)政黨黨員)的治理。為此，黨中央提出了“提高社會治理法治化水平”的法治社會建設(shè)戰(zhàn)略。這是針對我國傳統(tǒng)社會管理存在的問題對我國以往社會建設(shè)方式的改進和創(chuàng)新。
社會治理是指處理各類社會事務(wù)、規(guī)范社會生活的整體社會建設(shè)活動。自人類社會誕生之日起，社會成員之間就存在紛繁復(fù)雜的社會事務(wù)。社會治理是針對社會事務(wù)的處理，但這里的社會事務(wù)并不是泛指社會中發(fā)生的所有事項，而是指直接關(guān)系社會成員基本生活和公共秩序的事務(wù)。社會治理涉及的社會事務(wù)內(nèi)容豐富、范圍廣泛，其主要領(lǐng)域包括社會公共服務(wù)、社會矛盾預(yù)防和化解、社會公共安全保障、社會組織的培育和管理等。隨著社會治理事務(wù)不斷發(fā)展和集中，已逐步形成一個相對穩(wěn)定、范圍確定的治理領(lǐng)域，各類社會事務(wù)都具有直接關(guān)系廣大公民社會生活安定的共性，社會治理法治化就是要通過相應(yīng)的法律制度來對社會治理活動加以全面規(guī)范。目前，我國在社會治理領(lǐng)域已有一些法律規(guī)范，但多散見于行政法、刑法、民法、社會法等各種部門法的法律規(guī)范之中。由于社會治理內(nèi)容的復(fù)雜性和治理方法的多元性，社會治理法律規(guī)范并不能簡單歸為某一傳統(tǒng)的部門法。從實踐看，它實際上是多個部門法中的相關(guān)內(nèi)容在各自發(fā)揮作用。這些不同的法律規(guī)范目前尚未實現(xiàn)有機整合，也未構(gòu)成統(tǒng)一的社會治理法律規(guī)范體系，因而不能很好地適應(yīng)法治社會建設(shè)的要求。我國社會主義法律體系按照調(diào)整對象的不同基本劃分為七個部門法：憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。伴隨著我國經(jīng)濟、社會的發(fā)展變革，黨和國家提出了全面落實經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局。這一布局與現(xiàn)有部門法的劃分并非一一對應(yīng)的關(guān)系，其中包括社會建設(shè)在內(nèi)的任何一項建設(shè)，都需要七個部門法的相關(guān)內(nèi)容形成合力加以調(diào)整。為此，從理論上將這些不同的法律規(guī)范加以提煉，并在制度構(gòu)造上整合形成有機統(tǒng)一的社會治理法體系，有利于完整、系統(tǒng)地認識社會治理法，有利于集中、全面地指導和規(guī)范社會治理活動，保障依法開展系統(tǒng)化的社會治理，適應(yīng)法治社會建設(shè)的需要。
社會治理法是有關(guān)社會治理活動的各種法律規(guī)范之總和。它調(diào)整執(zhí)政黨、國家機關(guān)、社會組織以及公民等主體在社會治理活動中形成的各種社會關(guān)系，確立并實現(xiàn)各方在社會治理活動中的權(quán)利義務(wù)，保障社會治理活動規(guī)范、有序開展，最終達成社會和諧的根本目標。在基本內(nèi)容上，社會治理法至少應(yīng)當包括治理主體、治理機制和治理事務(wù)三個方面：(1)社會治理法首先應(yīng)規(guī)定社會治理的主體，由此形成社會治理主體法律規(guī)范。社會治理主體法律規(guī)范主要規(guī)定社會治理活動中的各種治理主體及其法律地位和職權(quán)職責、權(quán)利義務(wù)等，具體可分為執(zhí)政黨作為社會治理主體的法律地位、政府作為社會治理主體的法律地位、社會公眾作為社會治理主體的法律地位。(2)社會治理法應(yīng)規(guī)定社會治理的各種方式、方法，即社會治理機制法律規(guī)范。社會治理機制法律規(guī)范主要包括政府對社會的法律治理機制、社會自治的法律治理機制以及政府和社會合作共治的法律治理機制。(3)根據(jù)社會治理法所要規(guī)范的不同領(lǐng)域的社會事務(wù)，其基本內(nèi)容還包括社會治理事務(wù)的法律規(guī)范，具體又可分為公共服務(wù)保障法律制度(包括公共教育服務(wù)法、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)法、就業(yè)公共服務(wù)法、社會保障服務(wù)法等)，社會矛盾預(yù)防化解法律制度(包括人民調(diào)解法、行政調(diào)解和行政裁決法、司法調(diào)解法、行政復(fù)議法、仲裁法、信訪法等)，公共安全保障法律制度(包括食品藥品安全保障法、生產(chǎn)安全保障法、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)法、社會治安法、網(wǎng)絡(luò)信息安全法、國家安全法等)以及社會組織管理等其他社會事務(wù)治理的法律制度?？梢姡谖覈?，社會治理法是一個內(nèi)容豐富、結(jié)構(gòu)龐大的法律規(guī)范體系。
(二)社會治理內(nèi)容：提出法治社會全方位建設(shè)的戰(zhàn)略舉措
在傳統(tǒng)觀念上，法治社會主要是指全體社會成員遵法守法。社會普遍守法固然是法治社會的重要特征，但僅要求社會成員守法則是片面的，法治社會還必須是社會成員合法權(quán)益獲得有效法治保障的社會。十八大以來，黨中央提出了包括社會守法在內(nèi)的“四位一體”整體法治社會建設(shè)內(nèi)容，包括“推動全社會樹立法治意識”、“推進多層次多領(lǐng)域依法治理”、“建設(shè)完備的法律服務(wù)體系”和“健全依法維權(quán)和化解糾紛機制”，從而完整揭示了法治社會建設(shè)的豐富內(nèi)涵，是全方位推進法治社會建設(shè)的戰(zhàn)略舉措。這四項內(nèi)容相互聯(lián)系，構(gòu)成不同的重要建設(shè)環(huán)節(jié)。
1.推動全社會樹立法治意識
全社會樹立法治意識是法治社會建設(shè)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，包括增強法治觀念和自覺遵法守法兩個方面。
增強法治觀念是使法治意識滲入社會成員心靈并發(fā)揮潛在約束作用的精神保障。意識是行為的先導，樹立法治意識是促使全民守法的基礎(chǔ)，建設(shè)法治社會需要全社會信仰法律。在一國的法律治理中，法的實施通常會運用壓制性資源和引導性資源來加以保障。壓制性資源表現(xiàn)為系統(tǒng)化的強制、懲戒規(guī)范以及警察、法庭和監(jiān)獄等外在暴力力量。引導性資源是法內(nèi)含的理想目標、價值追求、守序倫理、利益公平分配等法治觀念所形成的內(nèi)在感召力和凝聚力。②法治觀念是自覺自愿守法的內(nèi)在基礎(chǔ)，能實現(xiàn)法的平穩(wěn)和諧實施，也是法實施的最高境界。法治觀念的根本內(nèi)容應(yīng)當是一國(社會)核心價值體系和核心價值觀。每一個社會都有其賴以維系的核心價值體系和核心價值觀。當代我國社會主義核心價值體系的基本內(nèi)容包括中國特色社會主義共同理想、以愛國主義為核心的民族精神、以改革創(chuàng)新為核心的時代精神、社會主義榮辱觀等。有學者指出：“社會主義核心價值觀是我國社會成員所有價值觀念中本質(zhì)的、具有決定作用的價值內(nèi)核，反映了我國社會成員基本的、長期穩(wěn)定的價值取向與精神追求。它的成型和系統(tǒng)化，必將成為社會成員共同遵循和維護的行為規(guī)則，潛入社會成員的思想和心靈深處”。③社會核心價值觀是對一國公民具有內(nèi)在精神凝聚力的規(guī)范體系，是一國法律中的精神引導力量，對法律得到普遍遵守具有重要的維系作用，是全社會積極守法的內(nèi)在基礎(chǔ)。
守法要求全體社會成員在社會生活中自覺遵守法律規(guī)范，遇事找法用法、解決問題靠法。法的有效遵守與社會成員的法治觀念成正比，社會公眾的法治觀念愈強，自律水平愈高，法的實施便愈有保障。但社會公眾的守法意識不是自生自長的，也不是一朝一夕所能形成的，而是需要國家長期通過多種形式的普法宣傳教育加以積極培育，這包括：完善領(lǐng)導干部和國家公務(wù)人員學法、用法制度，將法治教育納入國民教育體系，實行“誰執(zhí)法誰普法”的責任制度，建立執(zhí)法人員、司法人員和律師以案釋法制度，健全媒體公益普法制度，等等。以此促成全體社會成員法習慣、法感情的積淀，形成信仰法律、尊重法律權(quán)威的觀念，形成依法辦事的思維，養(yǎng)成自覺守法的生活方式，而不是僅僅因為畏懼法的強制性和懲罰性被迫服從法律。
2.推進多層次多領(lǐng)域依法治理
社會依法治理是法治社會建設(shè)的重要特征和核心環(huán)節(jié)。隨著我國經(jīng)濟、社會的發(fā)展，市場主體獲得了相對自主的地位，社會組織發(fā)育迅速，原有的社會格局發(fā)生了深刻變化。社會事務(wù)日益增多，社會利益更為多元，社會矛盾也呈現(xiàn)出復(fù)雜化和多樣化的狀態(tài)，許多新情況、新問題不斷涌現(xiàn)。為此，社會治理需要系統(tǒng)性地開展，動員各方力量、針對各類社會事務(wù)，創(chuàng)新各種機制，運用不同方式，在多層次、多領(lǐng)域展開依法治理。這包括深化部門、行業(yè)和基層組織的依法治理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章等社會規(guī)范的積極作用，建立健全社會組織參與社會事務(wù)、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的機制和制度化渠道，發(fā)揮社會組織對其成員的引導、約束和保護作用等。
3.為社會成員提供公共法律服務(wù)
為社會成員提供公共法律服務(wù)是法治社會建設(shè)的又一核心環(huán)節(jié)。法治社會建設(shè)，一方面要求廣大社會成員具有較強的法治意識，普遍遵守法律秩序;另一方面則要求建立完備的法律服務(wù)體系，使廣大社會成員的各種合法權(quán)益得到有效法律保障。這是十八大以來黨中央提出的法治社會建設(shè)的新內(nèi)涵，是對以往只對公民提出守法要求的突破和拓展。它明確了法治社會建設(shè)的本質(zhì)是保障人民權(quán)益的社會法治，是為廣大人民群眾謀取福利、提供保障的法律制度建設(shè)。④法治社會所要求的公共法律服務(wù)覆蓋城鄉(xiāng)，內(nèi)容豐富，范圍廣泛，包括公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障等各種社會民生領(lǐng)域的法律服務(wù)。公共法律服務(wù)是指由政府提供的一般性法律服務(wù)，旨在保障公民的基本權(quán)利，維護公民的合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義。⑤公共法律服務(wù)關(guān)乎民眾權(quán)益保障，法律服務(wù)的提供是否充分和全面，將直接影響社會公眾的權(quán)益保障問題，關(guān)系到法治社會建設(shè)的成敗。公共法律服務(wù)體系應(yīng)從建立健全公共服務(wù)領(lǐng)域立法體系、樹立以保障民生為內(nèi)核的執(zhí)法體系、落實公共法律服務(wù)救濟體系等方面著手建構(gòu)。⑥這需要完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系，發(fā)展律師、公證等法律服務(wù)業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域法律服務(wù)資源等一系列工作來落實。
4.健全依法維權(quán)和化解糾紛機制
維護社會成員受侵害的權(quán)益、化解糾紛是法治社會建設(shè)的最后保障環(huán)節(jié)。糾紛在社會生活中不可避免，隨著我國經(jīng)濟、社會的發(fā)展和改革的深入以及社會階層和利益訴求的多元化，各種社會矛盾不斷凸顯。為了保障社會和諧，建立健全的社會矛盾預(yù)防、化解機制是法治社會建設(shè)的重要內(nèi)容。“在社會轉(zhuǎn)型、矛盾多發(fā)的現(xiàn)實語境下，須走出訴訟中心主義模式的窠臼，理想的糾紛化解架構(gòu)當是訴訟與非訴訟相銜接的多元化糾紛化解體系。”⑦這要求形成調(diào)解、仲裁、復(fù)議和訴訟等多種相互配合的機制。為此，要建立健全的社會矛盾預(yù)警機制、利益表達機制，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，及時有效地把各種社會矛盾化解在萌芽狀態(tài)，并完善仲裁制度、行政復(fù)議制度和行政訴訟制度等。除化解社會矛盾外，社會秩序和公共安全是社會生活正常進行的基本保障，也是法治社會建設(shè)的重要內(nèi)容。我國目前正處于社會體制轉(zhuǎn)型期，受收入差距擴大、人口大規(guī)模流動、社會矛盾復(fù)雜多樣、自然災(zāi)害頻發(fā)以及國際犯罪活動等因素的影響，社會公共安全問題逐漸凸顯。因此，必須健全公共安全體系，深入推進社會治安綜合治理，切實保障國家安全和人民的生命財產(chǎn)安全，依法強化食品藥品安全、生產(chǎn)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、生態(tài)環(huán)境保護等重點問題的治理。
(三)社會治理體制：提出各方社會主體協(xié)同共治的戰(zhàn)略舉措
社會治理是一項十分復(fù)雜的社會活動，涉及的社會領(lǐng)域和社會事務(wù)廣泛，實施治理的主體眾多。三中全會《決定》提出“加強黨委領(lǐng)導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。這一戰(zhàn)略舉措根據(jù)不同社會治理主體及其治理職能和方法，構(gòu)建了“黨委領(lǐng)導、政府主導、社會協(xié)同和公民參與”的多方主體協(xié)同共治的基本體制。
社會協(xié)同共治體制的提出有一定的理論積淀和實踐探索的過程，漸次經(jīng)歷了從社會管理到社會治理、從社會治理到法治保障的理論升華過程。1993年《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》首次將“社會管理”作為一項新的政府職能提出，要求“加強政府的社會管理職能”。黨的十六大報告進一步提出“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能”。此時“社會管理”還只限于政府的職能，其含義無明顯的變化。2004年黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》要求“推進社會管理體制創(chuàng)新”，“建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，使社會管理不再局限于政府職能，社會管理的主體由單一政府主體擴大為黨委、政府、社會和公眾的多元主體。2012年黨的十八大報告提出“加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，首次強調(diào)了社會管理的法治保障要求。2013年黨的十八屆三中全會《決定》將“社會管理”一詞改為“社會治理”，由此將社會管理作為單一的政府職能改進為全社會共同治理，提出“創(chuàng)新社會治理體制”，“加強黨委領(lǐng)導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。十八屆五中全會進一步提出“完善黨委領(lǐng)導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。這要求形成全社會協(xié)同的治理體制并加強法治保障，使之制度化。
社會協(xié)同共治是指來自政府、市場、社會等不同領(lǐng)域的各種主體，在相互尊重各自意愿和利益的基礎(chǔ)上，通過某種可持續(xù)的機制來解決公共問題或者提供公共服務(wù)。⑧社會協(xié)同共治是社會治理領(lǐng)域的一次范式變革。新中國成立以來，在相當長時期內(nèi)，我國社會管理的主體單一，政府統(tǒng)攬社會管理，社會組織在社會管理中的作用十分有限。改革開放初期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展剛步入正軌，社會事務(wù)簡單、社會利益均衡、社會矛盾較少，一元化的治理主體尚能滿足社會管理需要。隨著社會、經(jīng)濟的不斷發(fā)展和改革的不斷深入，社會事務(wù)日益增多，社會利益更為多元，社會矛盾也顯現(xiàn)出復(fù)雜化和多樣化的形態(tài)，許多新情況、新問題不斷顯現(xiàn)。單靠政府一方的力量日益顯得捉襟見肘，難以應(yīng)付繁雜的社會事務(wù)，更遑論達到良好的治理效果。這表明以往政府對社會單一管理的傳統(tǒng)模式已不適應(yīng)社會的發(fā)展，亟待向社會共治模式轉(zhuǎn)型。
構(gòu)建由公民、企業(yè)、社會組織和政府等多方主體共同參與的治理系統(tǒng)是協(xié)同共治的核心問題。⑨“在現(xiàn)代治理體系中，政府治理離不開社會的有效參與和配合，而社會治理也需要政府來提供基本的制度框架，政府與社會呈現(xiàn)出越來越多的良性互動與合作。”⑩在社會共治模式下，政府不再獨攬治權(quán)，治理主體由一元轉(zhuǎn)為多元，除政府外，其他公共機構(gòu)、社會組織、公民個人不再是社會治理的客體，而是成為治理主體，承擔重要的治理責任。我國的社會事務(wù)協(xié)同共治是指由黨委、政府、社會和公眾等多元主體共同開展社會治理活動并形成地位不同、各自發(fā)揮職能和作用的治理體制。(11)
1.執(zhí)政黨在社會治理中的領(lǐng)導地位
執(zhí)政黨在社會治理中對政府、社會組織和全體公民具有領(lǐng)導地位。執(zhí)政黨要以政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導、組織領(lǐng)導和加強監(jiān)督等方式，組織、動員、協(xié)調(diào)和督促政府及全社會發(fā)揮各自的作用，共同開展社會治理活動。政治領(lǐng)導和思想領(lǐng)導主要包括：執(zhí)政黨的組織即中央機關(guān)和部門、地方黨委要制定社會治理的方針、政策或進行宏觀政治決策，將馬克思主義普遍原理同中國實際結(jié)合起來，提出現(xiàn)階段符合我國國情的社會治理任務(wù)、目標和戰(zhàn)略，并通過思想政治工作、宣傳教育等方式，動員、組織、帶領(lǐng)人民群眾共同奮斗，完成黨提出的各項社會治理任務(wù)。同時，為了實現(xiàn)政治領(lǐng)導和思想領(lǐng)導，執(zhí)政黨要通過組織領(lǐng)導來提供保證。這包括在國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位、城市社區(qū)和農(nóng)村基層建立黨的組織，根據(jù)黨管干部和黨管人才的原則，培養(yǎng)、選拔、推薦或任命擔任社會治理領(lǐng)導工作的干部和專門人才，發(fā)揮各級黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和廣大黨員的先鋒模范作用，通過各級黨組織和全體黨員的工作，保證黨對社會治理方針、政策的實施。此外，加強監(jiān)督也是執(zhí)政黨的重要領(lǐng)導方式和內(nèi)容，黨要通過紀律檢查機構(gòu)對貫徹落實黨的方針、政策、紀律和執(zhí)行國家法律、法規(guī)等情況實施日?；?qū)ｉT性監(jiān)督，對領(lǐng)導班子、黨員干部和黨員開展檢查、考核，對違法違紀者進行制裁和教育等。
2.政府在社會治理中的主導地位
提供公共服務(wù)、加強社會管理是當代政府的一項重要職責。政府掌握重要的公共權(quán)力和充裕的公共資源，因而在社會治理中具有主導作用。同時，由過去政府包攬所有社會事務(wù)的傳統(tǒng)管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣f(xié)同共治這一新的社會治理模式后，政府還負有吸收全社會力量參與社會治理的組織和引導職責。因此，必然形成政府在社會治理過程中對其他主體的主導關(guān)系。這種主導關(guān)系主要表現(xiàn)為：(1)政府對社會公眾的服務(wù)關(guān)系。公共服務(wù)是社會治理的主要內(nèi)容。我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立改變了傳統(tǒng)的“全能型”政府管理，突出了政府的服務(wù)職能。這要求政府積極為社會成員提供良好的基本公共服務(wù)，并努力實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障等，形成政府與社會公眾之間特定的服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系。這種關(guān)系是政府履行職責、社會公眾由此受益的“提供服務(wù)與享有服務(wù)，予以保障或保護與獲得保障或保護，授予利益與獲得利益”的關(guān)系模式。(12)社會治理法要對這種服務(wù)關(guān)系進行調(diào)整，使政府的服務(wù)職責、履行方式以及社會公眾的受益結(jié)果法律制度化，形成雙方的法定權(quán)利義務(wù)關(guān)系。(2)政府對其他社會治理主體的引導關(guān)系。政府對其他社會治理主體的引導關(guān)系，是政府在社會治理過程中與社會組織和公民之間產(chǎn)生的又一種特定社會關(guān)系。在傳統(tǒng)的單一政府管理社會模式下，社會公眾只是受管理的對象，治理理論的興起和社會治理模式的變革提升了社會公眾的地位，要求發(fā)揮社會組織和公民的參與作用。政府對公眾參與須給予必要的組織和引導，由此形成雙方的引導關(guān)系。這種引導關(guān)系不是行政命令或強制式的“硬性”支配，而主要是通過教育、示范、倡導、指導、獎勵、扶持等“柔性”手段來促成。社會治理法對這種社會關(guān)系加以調(diào)整，通常要規(guī)定政府對社會有實施正確引導的職責，而社會公眾對是否遵從、響應(yīng)則享有自由選擇的權(quán)利，或者遵從、響應(yīng)后有權(quán)獲得政府給予的獎勵和政策扶持等利益。(3)政府對社會的管理關(guān)系。社會治理離不開必要的管理，政府一方面要調(diào)動全社會的積極性參與社會治理活動，另一方面也必須就具體的社會事務(wù)對社會成員實施必要的管理，如在社會治安、互聯(lián)網(wǎng)管理等社會事務(wù)上，政府仍須運用行政命令、行政許可、行政處罰、行政強制等方式，對特定對象實施管理，以維護必要的社會公共秩序，由此形成政府與其他社會主體的管理關(guān)系。管理關(guān)系不同于服務(wù)關(guān)系和引導關(guān)系，其基本特征體現(xiàn)為雙方地位的不對等，是政府作為管理者對社會成員自上而下的單方?jīng)Q定與服從關(guān)系，凸顯了政府的管理權(quán)力以及社會公眾的服從義務(wù)。對此，社會治理法要規(guī)定政府的規(guī)則制定權(quán)、決定命令權(quán)、處罰權(quán)、強制權(quán)、檢查監(jiān)督權(quán)等管理權(quán)力，規(guī)定社會公眾的配合義務(wù)、服從義務(wù)和法律責任。當然，管理關(guān)系的確立并不表明政府管理權(quán)力的擁有和行使不受約束，法律在規(guī)定管理關(guān)系時還需規(guī)定政府管理權(quán)力的限度、行使范圍、行使方式和程序、社會公眾的監(jiān)督權(quán)利以及救濟途徑，從而構(gòu)成完整的社會管理權(quán)利與義務(wù)體系。
3.社會組織及公民的合作參與地位
政府與社會的協(xié)同共治是社會治理不同于傳統(tǒng)社會管理的重要表征。社會治理使社會組織和廣大公民以各種形式參與社會事務(wù)的管理，與政府的管理活動形成積極配合和良性互動，共同發(fā)揮治理作用。社會組織和廣大公民與政府的合作參與關(guān)系主要體現(xiàn)為：(1)配合與協(xié)作關(guān)系。社會組織和廣大公民對政府的配合與協(xié)作是社會公眾對政府管理實施的協(xié)助治理活動，體現(xiàn)的是一種雙方平等合作關(guān)系。配合與協(xié)作的主要方式有：社會組織或公民通過行政合同等方式接受政府委托開展一定范圍的社會服務(wù)或社會事務(wù)管理;村委會、居委會等基層自治組織協(xié)助基層政府處理本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安;配合行政機關(guān)開展社會治理的調(diào)查、檢查以及舉報、阻止違法行為等。(2)決策、決定的參與關(guān)系。社會公眾參與社會治理的行政決策，即政府作出有關(guān)社會治理的決策或決定時，廣泛聽取社會組織和廣大公民的意見、建議，確保決策、決定充分吸收民智，體現(xiàn)社會公眾的意愿和利益訴求，保證決策內(nèi)容的科學性、合理性和過程的正當性。社會公眾參與社會治理的行政決策，必將形成與政府之間的參與關(guān)系，社會治理法要規(guī)定社會公眾的參與權(quán)及其行使途徑、依法有序參與的義務(wù)，并規(guī)定政府保障社會公眾參與權(quán)的相關(guān)職責。(3)監(jiān)督關(guān)系。對政府的社會治理工作實施監(jiān)督，也是社會公眾參與社會治理的一種重要方式。社會公眾可以通過批評、建議、檢舉、信訪、控告等各種方式對政府的決策、決定及其實施等工作開展監(jiān)督，督促政府合法、正確地履行社會治理職責。在此過程中，會形成社會公眾與政府的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，社會治理法也要對這一社會關(guān)系加以規(guī)范，明確規(guī)定社會公眾的各種監(jiān)督權(quán)利和政府接受監(jiān)督的義務(wù)，并建立健全批評建議、舉報、信訪、申訴控告以及行政復(fù)議和行政訴訟等制度來保障這一權(quán)利義務(wù)關(guān)系的實現(xiàn)。
4.社會組織及公民在社會治理中的自治地位
社會自治是社會組織及公民自身之間形成的自我管理。社會治理的目標是建立良善和諧的社會狀態(tài)。這一方面需要政府加強對社會的管理，另一方面也需要在社會基層發(fā)揮社會組織及廣大公民自我管理的積極作用，從而分擔治理任務(wù)、提升治理效能，實現(xiàn)政府與社會的良性互動。社會組織和公民的自治管理將形成社會組織與其內(nèi)部成員、公民個體相互之間的自治管理關(guān)系。這類關(guān)系也是多樣化的。從宏觀上梳理，可將其分為以下基本類型：(1)社會組織及其內(nèi)部成員之間的基層民主管理關(guān)系。社會組織及公民的自治管理關(guān)系首先表現(xiàn)為基層民主管理關(guān)系。民主管理是在平等基礎(chǔ)上通過討論協(xié)商、投票表決等民主形式?jīng)Q定有關(guān)事項。從社會組織及其內(nèi)部成員之間的相互關(guān)系看，這種基層民主管理關(guān)系具體體現(xiàn)為社會組織的內(nèi)部成員通過民主選舉的方式產(chǎn)生社會組織的領(lǐng)導管理機構(gòu)、對社會組織內(nèi)部重大事項實行民主決策和民主監(jiān)督等。(2)社會組織對其成員的內(nèi)部管理關(guān)系。社會組織的領(lǐng)導管理機構(gòu)在通過民主程序形成章程、規(guī)約或有關(guān)決策后，即要據(jù)此對內(nèi)部成員進行規(guī)范管理，如組織內(nèi)部成員遵守組織章程和組織決定，實施相應(yīng)的獎勵、教育勸導及懲戒機制，從而形成社會組織對其成員的縱向內(nèi)部管理關(guān)系。社會組織對其成員的這種內(nèi)部管理關(guān)系是對政府社會管理關(guān)系的補充和銜接。(3)社會組織對公民的服務(wù)關(guān)系。經(jīng)濟、社會的發(fā)展和轉(zhuǎn)型帶來了社會成員多元化的需求，由政府單方直接包攬公共產(chǎn)品的傳統(tǒng)模式已不能滿足這種需要。因此，將部分政府“管不了、管不好”的公共服務(wù)職能交由合適的社會組織來承擔成為必然的選擇。由一定的社會組織來提供社會公共服務(wù)將形成社會組織與公民之間的服務(wù)關(guān)系，這種服務(wù)關(guān)系又分為有償服務(wù)關(guān)系與公益服務(wù)關(guān)系。有償服務(wù)主要通過市場形式提供豐富多樣的公共產(chǎn)品，體現(xiàn)的是一種等價有償?shù)拿袷玛P(guān)系;而公益服務(wù)則是無償?shù)?，其中包括政府通過購買社會組織的公共服務(wù)來實現(xiàn)對社會的行政服務(wù)職能，體現(xiàn)的是政府公共服務(wù)的社會化，也包括社會公益組織基于社會援助宗旨為一定社會群體提供無償公共服務(wù)。(4)公民之間的互助關(guān)系。社會成員之間的互助是匈牙利經(jīng)濟學家卡爾·波朗尼提出的互惠、再分配和市場交換三種“社會整合模式”之一。這里的“互惠”就是一種廣義的互助關(guān)系。(13)在社會治理中，公民之間的互助也是一種公民之間相互提供社會服務(wù)的治理方式，如民間的志愿者服務(wù)、社區(qū)鄰里的安全巡查、緊急危難情況的互助救援等。在這些互助活動過程中形成的關(guān)系就是社會治理中公民之間的互助關(guān)系?；ブP(guān)系主要是平等主體之間基于公共道德的相互關(guān)愛，但在法律上應(yīng)通過行政獎勵、行政指導等方式來激勵和支持，因而也應(yīng)當納入社會治理法的調(diào)整范圍。(5)社會組織及公民之間的監(jiān)督關(guān)系。社會治理必須建立有效的監(jiān)督機制。這是對管理關(guān)系、服務(wù)關(guān)系等其他社會治理關(guān)系正常運行的重要保障。社會組織以及公民之間為了形成社會治理的有序狀態(tài)，應(yīng)當開展自我管理中的相互督促，形成相互之間的監(jiān)督關(guān)系，如行業(yè)組織之間就公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)標準進行同行監(jiān)督，公民之間對違法亂紀行為進行舉報，公民對社會組織的工作提出批評、建議等。
社會治理中不同主體之間形成的相互關(guān)系構(gòu)成三個維度的治理體制形態(tài)：(1)從治理活動的性質(zhì)觀察，存在兩大治理關(guān)系：即執(zhí)政黨和政府代表一國政權(quán)與社會組織及公民之間形成的國家權(quán)力治理關(guān)系，社會組織和公民自身之間形成的社會權(quán)利治理關(guān)系。(2)從治理活動的機制觀察，在上述兩大類治理關(guān)系中，無論是國家與社會之間還是社會組織與其成員之間，都存在不對等的縱向關(guān)系和平等的橫向關(guān)系。(3)從治理活動的功能觀察，社會治理關(guān)系包括管理關(guān)系、服務(wù)關(guān)系、協(xié)作關(guān)系和監(jiān)督關(guān)系。
三、法治社會建設(shè)的關(guān)聯(lián)性戰(zhàn)略舉措
法治社會建設(shè)的關(guān)聯(lián)性戰(zhàn)略涉及法治社會與依法從嚴治黨、法治社會與法治政府建設(shè)、法治與道德建設(shè)的關(guān)系。執(zhí)政黨依法執(zhí)政、帶頭守法，政府依法行政，全社會提升道德水平與法治社會建設(shè)密切關(guān)聯(lián)。它們具有不同層面的協(xié)同性和互動性，因而也是法治社會建設(shè)中具有戰(zhàn)略意義的配套部署。
(一)依法從嚴治黨引領(lǐng)法治社會建設(shè)戰(zhàn)略
黨中央在提出法治社會建設(shè)的同時還提出了依法從嚴治黨的重大舉措，這與法治社會建設(shè)有重要關(guān)聯(lián)。四中全會《決定》提出加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，強調(diào)“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”，要求“運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)”;要求“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”;要求在推進基層治理法治化的過程中發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，增強基層干部法治觀念、法治為民的意識等。由此確立了依法從嚴治黨戰(zhàn)略舉措的基本內(nèi)容。這些舉措與法治社會建設(shè)關(guān)系緊密，能夠引領(lǐng)和推進社會法治建設(shè)。具體包括：(1)將黨內(nèi)法規(guī)體系確立為我國社會主義法律體系的重要組成部分，使之成為建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)是極其重要的法治資源，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范通常嚴于國家法律規(guī)范，執(zhí)政黨可以通過黨內(nèi)法規(guī)來強化對黨員遵守國家法律、法規(guī)的要求，約束在社會生活中發(fā)揮領(lǐng)導和骨干作用的黨組織、黨員干部和廣大黨員必須帶頭依法辦事，否則要從嚴同時追究黨紀責任和法律責任。(2)要求黨員領(lǐng)導干部和廣大黨員帶頭遵守憲法法律，提高法治思維和依法辦事的能力。法治社會建設(shè)要求全體社會成員都尊法守法，而執(zhí)政黨的黨員領(lǐng)導干部和全體黨員是社會成員的組成部分，并在其中處于骨干地位。擔任各種領(lǐng)導、管理崗位的黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，廣大黨員是普通公民中的先進分子。提高黨員干部運用法治思維和法治方式的能力，有助于保證依法處理社會事務(wù)和化解社會矛盾。全體黨員帶頭模范地遵守憲法法律，一方面能形成全社會尊法、守法、用法的中堅力量，另一方面則能對普通公民發(fā)揮示范、帶頭作用。(3)要求基層黨組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，增強基層干部法治觀念，提高依法辦事能力。執(zhí)政黨的基層組織植根于社會各個層面，與廣大人民群眾有密切的聯(lián)系，在服務(wù)群眾、幫助群眾、教育群眾、組織群眾、引領(lǐng)群眾方面具有重要的作用。
(二)法治政府與法治社會一體建設(shè)戰(zhàn)略
法治政府與法治社會一體建設(shè)是針對兩者的密切關(guān)系而提出的戰(zhàn)略舉措。2004年國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》在法治政府建設(shè)的目標中要求“完善政府的社會管理和公共服務(wù)職能”，“重視有關(guān)社會管理、公共服務(wù)方面的立法”，“積極營造全社會尊法守法、依法維權(quán)的良好環(huán)境”，“逐步形成與建設(shè)法治政府相適應(yīng)的良好社會氛圍”。這在建設(shè)法治政府的同時已關(guān)聯(lián)到法治社會建設(shè)。2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》將“切實增強公民依法維護權(quán)利、自覺履行義務(wù)的意識，努力推進法治社會建設(shè)”明確作為加強法治政府建設(shè)的任務(wù)。十八大以來，黨中央進一步將法治社會建設(shè)與法治國家、法治政府建設(shè)并行提出，確立了三者一體建設(shè)的布局。
對于法治國家、法治政府和法治社會的內(nèi)涵及相互關(guān)系，學術(shù)界有不同的認識。姜明安教授認為，法治國家包括整個國家權(quán)力的法治化;法治政府僅指國家行政權(quán)行使的法治化;法治社會僅指政黨和其他社會共同體行使社會公權(quán)力的法治化。(14)李林教授認為，法治國家建設(shè)是法治政府建設(shè)和法治社會建設(shè)的一個大前提、大環(huán)境，重點要解決的是國家的基本制度以及憲法和法律的頂層設(shè)計以及法治方面相關(guān)的方針政策的制定和執(zhí)行問題。法治政府更為具體，廣義的政府包括立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)。法治社會中包括公民、其他社會組織、政黨團體等。(15)江必新教授指出，在法治國家、法治政府、法治社會三個概念并提時，法治國家是一個種概念，法治政府、法治社會是法治國家之下的兩個屬概念。這里的國家不只是國家機器、國家政權(quán)意義上的國家，而是一個國度性概念。這里的政府是廣義上的政府，即國家政權(quán)，包括所有的公權(quán)力機關(guān)，法治國家里邊涉及與政府(國家政權(quán))相對應(yīng)的社會的法治化即法治社會。(16)這些見解都有其合理之處。
筆者贊同法治國家是一個總體性種概念的認識。首先，我國在頂層設(shè)計上是以法治作為治國方略，總目標是建設(shè)社會主義法治國家，因而法治國家是一個整體性大概念，即是法治政府建設(shè)和法治社會建設(shè)的大前提。同時，在國際社會層面，我國作為一個法治國家也是一個整體性概念，在國際關(guān)系上表明它是“法治世界”的一個重要成員，對于維護世界和平，促進人類進步及共同發(fā)展，建設(shè)并維護國際法律秩序具有重要的作用和責任。而這一概念是法治政府、法治社會所不能取代的。但此處的法治政府應(yīng)當是狹義的政府即國家行政機關(guān)。因為法治政府的概念自2004年由國務(wù)院提出以來，在我國已經(jīng)是一個約定俗成的概念，法治政府的建設(shè)已經(jīng)進行了10余年，有其獨特的內(nèi)涵和基本要求。這主要是指行政法治或依法行政，不能涵蓋其他國家機關(guān)。三者“一體化建設(shè)”應(yīng)當理解為：法治國家建設(shè)是我國法治建設(shè)的總體工程，法治政府和法治社會建設(shè)是其中的兩項重點子工程，分別從政府和社會兩個主要層面突出其在法治國家建設(shè)中的重要性。但這并不表明法治政府建設(shè)和法治社會建設(shè)就是法治國家建設(shè)的全部，在法治國家建設(shè)中，還應(yīng)包括法治政黨建設(shè)、法治軍隊建設(shè)等內(nèi)容。
法治政府建設(shè)的主要內(nèi)容是政府權(quán)力的來源、行使及對其監(jiān)督均應(yīng)納入法治軌道，其基本要求是合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一;目標是建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的政府。法治社會是與法治政府相對應(yīng)的領(lǐng)域。在我國，郭道暉教授較早關(guān)注并闡釋了法治社會的概念，并認為法治社會是指全部社會生活的民主化、法治化，包括社會基層群眾的民主自治，各社會組織、行業(yè)的自律，企事業(yè)單位和社區(qū)的民主管理，社會意識、社會行為、社會習慣都滲透民主法治精神，形成一種受社會權(quán)力制約、由社會道德規(guī)范和社會共同體的組織規(guī)范所保障的法治文明。(17)十八大以來，隨著“法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”命題的提出，更多的學者開始探討法治社會的內(nèi)涵。江必新教授等認為法治社會包含制度面、心理面和秩序面三大層面。制度面指社會生活各方面均有完備、融貫和科學的規(guī)則系統(tǒng)，心理面指社會群體和成員對規(guī)則之治的認同并自覺服從與踐行，秩序面指由上述二者作為內(nèi)在支撐的社會自主運行以及社會各類組織、成員與國家各職能部門形成自治與統(tǒng)治的分工協(xié)作。(18)這是對法治社會較深入的揭示。
由于法治國家是具有宏觀頂層設(shè)計意義與國際意義的整體概念，而法治政府與法治社會則是法治國家之下的兩個主要構(gòu)成，在這里，筆者主要討論法治政府與法治社會一體建設(shè)的關(guān)系。法治政府建設(shè)和法治社會建設(shè)一體建設(shè)是一種協(xié)同建設(shè)的戰(zhàn)略布局。一體建設(shè)之“一體”，是指“關(guān)系密切如同一個整體”，指一個有機的或完整的整體，(19)因而一體建設(shè)是要求作為一個整體來一并建設(shè)。從總體上講，包括一方面在時間上要同步建設(shè)，不能一方已單獨建設(shè)，另一方仍延遲不行;另一方面則是在建設(shè)內(nèi)容的空間上相互交融、良性互動和密切銜接，使二者相得益彰、協(xié)同配套。
法治政府和法治社會一體建設(shè)的相互作用關(guān)系大致包括以下幾個方面：(1)法治政府建設(shè)是法治社會建設(shè)的保障。這是因為，政府是社會的管理者，法治政府建設(shè)對法治社會建成起關(guān)鍵性、決定性作用，是法治社會的指導者和推動者，也是法治社會公平、正義的保障。同時，政府是社會的表率，法治政府建設(shè)可以引導與推進法治社會建設(shè)。(2)法治社會建設(shè)是法治政府建設(shè)的目標。政府是社會的手段，政府由社會產(chǎn)生并為社會而存在，《全面推進依法行政實施綱要》確定的法治政府建設(shè)目標中就有大量的法治社會建設(shè)內(nèi)容。(3)法治社會建設(shè)是法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)。法治政府的生存需要法治社會的土壤，法治社會建設(shè)可以為法治政府建設(shè)提供適宜的社會環(huán)境。同時，法治社會建設(shè)的一個重要內(nèi)容是社會能參與協(xié)同治理和共同治理，參與協(xié)同治理、共同治理則為政府轉(zhuǎn)變職能、改革體制、完善相關(guān)立法等提供了必要的基礎(chǔ)。(4)法治社會建設(shè)能促進法治政府建設(shè)。法治社會建設(shè)是一個社會自治規(guī)則不斷發(fā)展完善、社會自治主體不斷成熟的過程，社會公眾參與治理社會事務(wù)，社會自治規(guī)則就成為制約國家權(quán)力的武器。“法治社會的建設(shè)有助于從系統(tǒng)和環(huán)境的角度影響權(quán)力行使者的思維和態(tài)度，并透過公民與社會組織及其自治形成有效監(jiān)督與制約力量，對公權(quán)力依法運行形成倒逼，從而克服公權(quán)失范的法治建設(shè)困局。”(20)法治社會建設(shè)作為一種多元動力機制可以促使加快法治政府建設(shè)。
法治社會與法治政府一體建設(shè)有著深厚的理論根基。從社會關(guān)系理論上講，社會性的本質(zhì)就是交互性，“是人們交互作用的產(chǎn)物”。(21)組成社會單元的各方主體(包括組織和個人)在社會生活中形成千絲萬縷、相互交織的社會關(guān)系，不可能是各自封閉孤立的存在，政府與其他社會成員具有密不可分的社會聯(lián)系。因此，法治政府建設(shè)的內(nèi)容和過程必然受社會的影響，反之亦然。從系統(tǒng)論上講，在一國之內(nèi)，政府和社會是不可分割的兩大要素，共同組成一個具有相互聯(lián)系的大系統(tǒng)。政府源于社會、依存社會，政府同時引領(lǐng)社會、服務(wù)社會、保障社會。一國法治建設(shè)要根據(jù)兩者的相互關(guān)系實施系統(tǒng)治理，法治成效需要法治政府和法治社會兩大建設(shè)的合力而形成。從唯物辯證法哲學原理上講，相互對應(yīng)的基本范疇之間都存在著作用與反作用的關(guān)系，政府與社會、法治政府與法治社會之間亦然。法治政府建設(shè)的成效能促進法治社會建設(shè)，法治社會建設(shè)的結(jié)果能倒逼法治政府建設(shè)，二者具有相互作用。
具體而言，法治政府與法治社會一體建設(shè)可從以下不同層面、通過各種途徑全面展開：(1)完善行政立法保障社會依法治理。法治政府建設(shè)要求完善行政立法，加強對重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的立法。由于民生、公共安全等社會領(lǐng)域正是行政立法的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，因此加強社會領(lǐng)域的行政立法既是法治政府的建設(shè)內(nèi)容，也有力地推進了法治社會建設(shè)。(2)依法科學民主決策促進社會和諧。推進行政決策科學化、民主化、法治化是加快法治政府建設(shè)的重要任務(wù)。它要求作出重大行政決策遵循公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等法定程序。這將大大提升重大行政決策的科學性和可接受性，減少行政決策帶來的社會不穩(wěn)定風險，控制社會不公平現(xiàn)象和社會矛盾發(fā)生的源頭，從而促成穩(wěn)定和諧的法治社會狀態(tài)。(3)推行普法責任制培育社會法治意識。普法責任制是法治政府建設(shè)的新舉措，而普法責任制要求行政執(zhí)法機關(guān)實施“誰執(zhí)法誰普法”。在這種機制中，政府既是法律的執(zhí)行者，又是法律的普及者。社會法治意識的培育離不開法律知識的普及，普法責任制的建立能夠進一步提高普法實效，推動全社會法治意識的培育，助力法治社會建設(shè)。(4)健全行政復(fù)議和調(diào)解制度有效化解社會矛盾。健全行政復(fù)議和調(diào)解制度是法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求。行政復(fù)議是政府的重要職能，法治政府的建立要求健全和完善行政復(fù)議的糾紛解決功能，充分將群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化和法治化的軌道。這在促進政府職能依法合規(guī)行使的同時避免了矛盾的進一步擴散，降低了社會內(nèi)耗，加速了法治社會的建設(shè)進程。行政調(diào)解制度內(nèi)含的柔性、協(xié)商因子是打造現(xiàn)代法治政府不可或缺的要素。行政調(diào)解在爭議解決中的貫徹運用有效修復(fù)了社會成員之間受損的社會關(guān)系，在根源上消解了社會矛盾再次爆發(fā)的可能性，有利于維護社會長遠的和諧穩(wěn)定，推動法治社會建設(shè)。(5)提升社會法治水平促進依法行政。法治社會建設(shè)的一個重要宗旨在于提高社會成員的法治素養(yǎng)，搭建社會成員之間依法理性交往的橋梁。社會成員法治意識與法治能力整體提升所形塑的社會整體規(guī)范行事的氛圍，必將形成一種自上而下的強勁底層合力，倒逼法治政府的建設(shè)。(6)培育社會組織自治能力推動政府職能轉(zhuǎn)變。培育社會組織自治能力是形塑法治社會的題中之意，轉(zhuǎn)變和完善政府職能則是建設(shè)法治政府的必然要求。法治社會建設(shè)要求在法治軌道上充分發(fā)揮社會自治的作用，支持包括行業(yè)組織、社會團體等在內(nèi)的各類社會主體在自我約束基礎(chǔ)上的自助、互助發(fā)展。法治社會積極培育社會主體的自治能力，充分發(fā)揮社會主體在社會治理中的作用，原來由政府提供的一些公共服務(wù)將被其他社會主體分擔，政府的部分社會管理職能也將轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣晕夜芾?。這將促使政府簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，進一步深化行政審批制度改革，從而促進法治政府的建設(shè)。
(三)法治社會與道德社會融通建設(shè)戰(zhàn)略
法治社會與道德社會融通建設(shè)是基于法治與道德的緊密聯(lián)系而提出的戰(zhàn)略舉措。四中全會《決定》提出：“國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用。必須堅持一手抓法治、一手抓德治”。要求“既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，以法治體現(xiàn)道德理念、強化法律對道德建設(shè)的促進作用，以道德滋養(yǎng)法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰”。尤其是習近平同志在中共中央政治局第37次集體學習時強調(diào)：“要把依法治國基本方略、依法執(zhí)政基本方式落實好，把法治中國建設(shè)好，必須堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，使法治和德治在國家治理中相互補充、相互促進、相得益彰，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這實際上是將法治和德治相結(jié)合提升到落實依法治國基本方略、落實依法執(zhí)政基本方式和建設(shè)好法治中國的高度，使之貫穿于政治生活、經(jīng)濟生活、社會生活以及家庭生活等各個領(lǐng)域。
法律與道德均是現(xiàn)代社會規(guī)范的重要組成部分。相對于道德、宗教等其他規(guī)范類型，法律具有普遍的公平適用性、行為規(guī)范最低限度性、制度穩(wěn)定和程序操作性、公共權(quán)威性以及國家強制力保障等重要特點。這使得法律之治即法治成為現(xiàn)代社會最基本和必須的治理方式。但法律制度并不是完美無瑕的。美國法學家博登海默曾指出：“盡管法律是一種必不可少的具有高度裨益的社會生活制度，它像人類創(chuàng)建的大多數(shù)制度一樣也存在某些弊端。如果我們對這些弊端不引起足夠的重視或者視而不見，那么我們就會發(fā)展為嚴重的操作困難”。(22)對于法律的局限性，有學者將其概括為遲滯性、不周延性、外部性和形式性等幾個方面。(23)同時，法律也不是萬能的，無法涵蓋所有社會領(lǐng)域，在對社會關(guān)系的調(diào)整上始終存在一定的空白。此外，法律也不是單一僵硬的條文，真正的良法必須承載和弘揚人類優(yōu)秀、進步的道德倫理及價值目標。因此，需要用道德規(guī)范來彌補法律規(guī)范的局限性，支撐法律規(guī)范的良好品質(zhì)，促使人們對法律規(guī)范的自愿遵從。“從發(fā)生學的角度而言，道德和法是一體的，即同屬于規(guī)范文化，并且道德是法的母體，盡管二者之間不斷出現(xiàn)‘分離’與‘反分離’，但在社會功用上始終‘纏綿’在一起;從價值取向而言，道德與法都在追求正義、和諧、自由、平等、秩序等，共同構(gòu)建人類的有機秩序。法律是一種制度的秩序，道德是一種心靈的秩序。”(24)同時，道德和法律之間還存在相互轉(zhuǎn)化和支撐的作用機制：既可以將道德要求上升為法律規(guī)范，以法律手段促使社會成員崇尚、弘揚和維護道德;又可以通過在法律中引入道德內(nèi)容增加其良法品性，提升社會成員對法律的認同，使其自愿守法;還可以在法律調(diào)整的空白和薄弱領(lǐng)域及時制定和加強道德建設(shè)，填補治理盲區(qū)。培育和發(fā)展社會主義道德是中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的重要組成部分，在法治社會建設(shè)中并行融通開展道德社會建設(shè)是極其重要的戰(zhàn)略舉措。
法治社會與道德社會融通建設(shè)可以從政治領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域、社會領(lǐng)域以及家庭生活領(lǐng)域全面展開，形成法治與德治相結(jié)合相融通的建設(shè)機制：(1)在政治領(lǐng)域，要把一些良好的政治道德要求上升為國家法律和黨內(nèi)法規(guī)，以法的明確性、規(guī)范性和可操作性來推動政治道德建設(shè)。黨的十八大以來制定的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨問責條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》以及《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》等均已將黨員干部政治道德的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)，并從黨內(nèi)政治紀律方面來強化遵守和有效實施。在國家公務(wù)人員方面，也應(yīng)當及時制定強化政治道德要求的“國家公務(wù)員公務(wù)道德準則”，以法律制度促進和保障國家公務(wù)人員的公務(wù)道德建設(shè)。(2)在經(jīng)濟領(lǐng)域，法治與德治相結(jié)合相融通的重要目的在于構(gòu)建和形成與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的信用制度體系。“在市場經(jīng)濟中，信任是所有交易的前提。”(25)如果沒有人們相互之間普遍的信任，那么經(jīng)濟生活本身將不可避免地走向瓦解。在經(jīng)濟領(lǐng)域，幾乎沒有一種關(guān)系是完全建立在對他人有確切了解的基礎(chǔ)上，因此信任是“社會中最重要的綜合力量之一”，(26)是社會資本的核心。(27)在法律上，誠信原則被認為是民法的帝王條款。因此，要抓緊建立包括經(jīng)濟領(lǐng)域在內(nèi)的覆蓋全社會的誠信系統(tǒng)，創(chuàng)設(shè)完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制。(3)在社會領(lǐng)域，一方面，要以法治手段解決社會領(lǐng)域公德萎縮、公德約束乏力等突出的道德問題，對于一些過去僅對普通公民的社會公德要求，如節(jié)約能源資源、禁止奢侈浪費、尊老愛幼、救助危難人群、禁止校園欺凌等，因其影響公共秩序、公共利益和他人利益的程度較大，應(yīng)及時納入法律規(guī)范之中，以法律制度來強化這些社會公德的實際踐行。另一方面，以德治來支撐和推進社會領(lǐng)域的法治建設(shè)，提煉、歸納和制定符合我國社會發(fā)展需要的社會公德規(guī)范，通過道德教化來引導社會成員內(nèi)心尊法守法，將之作為推動我國社會治理法治化的一項基礎(chǔ)性工作。(4)在家庭生活領(lǐng)域，一方面以法律制度確立家庭生活的人身和財產(chǎn)等家庭婚姻法律秩序，另一方面應(yīng)提煉和總結(jié)法律不能涵蓋的家庭美德規(guī)范體系，制定相關(guān)家庭美德守則，并通過社區(qū)、社會組織、家庭的自我管理來推行實施。此外，商業(yè)行會、軍隊、學校、中介組織、新聞媒體等有行業(yè)特點的領(lǐng)域，都應(yīng)在各自法律有調(diào)整空缺的空間制定體現(xiàn)社會主義核心價值觀、培育和加強職業(yè)道德和個體品德的公約或守則。
四、結(jié)語
法治社會的本體性建設(shè)戰(zhàn)略和關(guān)聯(lián)性建設(shè)戰(zhàn)略共同構(gòu)成我國法治社會建設(shè)的總體戰(zhàn)略布局，需要黨和政府以及全社會共同奮斗加以落實。為此，我國應(yīng)及時制定出臺一部專門的《法治社會建設(shè)實施綱要》，作為具體貫徹實施法治社會建設(shè)戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件，確立法治社會建設(shè)的總體要求、指導思想、總體目標、基本原則和衡量標準，規(guī)定建設(shè)內(nèi)容、任務(wù)分工、切實可行的具體建設(shè)措施，明確建設(shè)步驟、時間以及組織保障和落實機制，并與《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020)》、《公民道德建設(shè)實施綱要》等形成銜接配套，以全面指引社會各領(lǐng)域、各層面加快推進這項宏偉法治工程的建設(shè)。
作者簡介：
方世榮，中南財經(jīng)政法大學文瀾特聘教授，法治發(fā)展與司法改革研究中心首席專家，博士生導師。
注釋：
①參見中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語詞典》，外語教學與研究出版社2002年版，第835頁。
?、趨⒁姺绞罉s：《論公法領(lǐng)域中“軟法”實施的資源保障》，《法商研究》2013年第3期。
③劉錚、劉新庚：《社會主義核心價值觀實現(xiàn)路徑探索》，《求索》2011年第9期。
④參見喻中：《法治社會建設(shè)在現(xiàn)階段的任務(wù)》，《新視野》2014年第4期。
⑤參見劉炳君：《當代中國公共法律服務(wù)體系建設(shè)論綱》，《法學論壇》2016年第1期。
?、迏⒁娛Y銀華：《政府角色型塑與公共法律服務(wù)體系構(gòu)建——從“統(tǒng)治行政”到“服務(wù)行政”》，《法學評論》2016年第3期。
?、咄鯇W輝：《多元化糾紛化解機制研究——基于過程與階段視角的分析》，《行政法學研究》2012年第1期。
?、鄥⒁妱玻骸对隽抗仓蔚暮贾輰嵺`》，社會科學文獻出版社2014年版，第5頁。
?、釁⒁妳菨h東：《國家治理現(xiàn)代化的三個維度：共治、善治與法治》，《法制與社會發(fā)展》2014年第5期。
⑩汪錦軍：《合作治理的構(gòu)建：政府與社會良性互動的生成機制》，《政治學研究》2015年第4期。
(11)參見徐漢明：《論現(xiàn)代社會治理法的法律地位》，《社會科學家》2015年第9期。
(12)袁曙宏、方世榮、黎軍：《行政法律關(guān)系研究》，中國法制出版社1999年版，第134頁。
(13)參見施琳：《經(jīng)濟人類學》，中央民族大學出版社2002年版，第26頁。
(14)參見姜明安：《論法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)的相互關(guān)系》，《法學雜志》2013年第6期。
(15)轉(zhuǎn)引自杜曉：《“法治國家法治政府法治社會”論述引關(guān)注：權(quán)威解析三個“法治”為何要“一體建設(shè)”》，《法制日報》2013年3月1日。
(16)參見江必新：《法治社會的制度邏輯與理性構(gòu)建》，中國法制出版社2014年版，第54頁。
(17)參見郭道暉：《法的時代精神》，湖南出版社1997年版，第538頁。
(18)參見江必新、王紅霞：《法治社會建設(shè)論綱》，《中國社會科學》2014年第1期。
(19)參見中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語詞典》，外語教學與研究出版社2002年版，第2252頁。
(20)江必新、王紅霞：《法治社會建設(shè)論綱》，《中國社會科學》2014年第1期。
(21)中央編譯局編：《馬克思恩格斯選集》(第4卷)，人民出版社1972年版，第320頁。
(22)[美]博登海默：《法理學——法哲學及其方法》，鄧正來、姬敬武譯，華夏出版社1987年版，第388頁。
(23)參見秦國榮：《法治社會中法律的局限性及其矯正》，《法學》2005年第3期。
(24)李建華：《現(xiàn)代德治論》，北京大學出版社2015年版，第89頁。
(25)張維迎：《信息、信任與法律》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2006年版，第2頁。
(26)G.Simmel,The Philosophy of Money,Routledge,1978,pp.178-179.
(27)參見張維迎：《信息、信任與法律》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2006年版，第3頁。
