面對這些問題和困惑，中國財政學(xué)會、青海省財政廳、上海市公共績效評價行業(yè)協(xié)會和海南省財政績效評價行業(yè)協(xié)會日前聯(lián)合舉辦了“績效圓桌論壇(2017·青海)——財政政策績效評價”，對此進行了深入的研討，匯集專家學(xué)者和實踐者的智慧，初步構(gòu)建了財政政策績效評價的研究框架。
財政政策的界定
與會代表普遍認為，要做好財政政策績效評價工作，必須先弄清楚財政政策的概念。
從財政政策涉及的范圍來看，主要包括三個層次：公共政策、財政政策、財政支出政策。具體說來，財政政策是由財政收入政策、財政支出政策、財政管理政策組成，它包括財政政策目標(biāo)和財政政策調(diào)節(jié)手段兩部分。
財政支出政策是財政政策的組成部分，是實現(xiàn)財政政策目標(biāo)的重要手段。財政支出政策是指通過政府預(yù)算支出的增減及財政赤字的增減影響總需求。財政支出政策運用的方式多種多樣，包括財政直接支出政策和間接支出政策。如，政府撥款、政府采購等屬于財政直接支出政策范疇，財政擔(dān)保、財政資助等屬于財政間接支出政策范疇。
與會代表認為，研究和做好財政支出政策績效評價是研究和做好財政政策績效評價的前提和基礎(chǔ)，因此，此次圓桌論壇的主要討論對象是財政支出政策績效評價。
財政支出政策評價的分類
與會代表認為，要做好財政支出政策績效評價工作，必須對財政支出政策進行科學(xué)分類。
依據(jù)財政支出政策形成或產(chǎn)生的是一定的社會價值觀念、社會價值判斷還是一定的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，可分為價值型財政支出政策績效評價和事實型財政支出政策績效評價。
依據(jù)財政支出政策的執(zhí)行主體不同，可分為中央層面財政支出政策績效評價和地方層面財政支出政策績效評價。
依據(jù)財政支出政策在整個公共政策制定、執(zhí)行過程中發(fā)揮作用的重要程度，可分為主導(dǎo)型財政支出政策績效評價和輔助型財政支出政策績效評價。
依據(jù)公共政策制定和執(zhí)行過程中財政資金投入不同，可分為直接財政支出政策績效評價和間接財政支出政策績效評價。
根據(jù)財政支出政策不同環(huán)節(jié)或不同時期開展績效評價，可分為事前財政支出政策績效評價、事中財政支出政策績效評價和事后財政支出政策績效評價。
根據(jù)財政支出政策實施執(zhí)行的連續(xù)性，即財政支出政策是長期實施執(zhí)行還是只在某一個時期或階段實施執(zhí)行，可分為延續(xù)性財政支出政策績效評價和階段性財政支出政策績效評價。
評價的基本原則和思路
一般來說，財政支出政策績效評價的效果往往體現(xiàn)了部門履職的公共價值目標(biāo);同時，又通過項目實施來具體實現(xiàn)財政支出政策的目標(biāo)。因此，財政支出政策績效評價實際上就是要反映公共部門的履職目標(biāo)是否實現(xiàn)，是否合法合理;項目安排是否真正體現(xiàn)了公共政策的意志，是否保證了政策目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，與會代表認為，在開展財政支出政策評價時，要確立與之相適應(yīng)的評價基本原則和思路。
與會代表提出了財政支出政策績效評價的五大基本原則。一是客觀性原則。財政支出政策績效評價必須在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，以問題為導(dǎo)向，以事實為準(zhǔn)繩，運用指標(biāo)和數(shù)據(jù)，對財政政策制定、執(zhí)行和政策目標(biāo)實現(xiàn)情況進行全面客觀評價，不以評價者的個人喜好影響評價結(jié)論的準(zhǔn)確性。二是公開、公平和公正性原則。財政支出政策績效評價應(yīng)在客觀基礎(chǔ)上，堅持面向社會公開評價，讓百姓參與，所有政策受益群體都應(yīng)納入評價范圍，評估結(jié)果不受各種利益集團左右。三是重要性原則。財政支出政策績效評價不是事無巨細，而應(yīng)根據(jù)政策目標(biāo)和社會大眾期待，科學(xué)設(shè)置指標(biāo)體系，圍繞核心目標(biāo)開展評價。一方面，有利于降低評價成本;另一方面，也有利于提高評價效率。四是可比性原則。財政支出政策績效評價需要針對政策實施前后的效果和政策目標(biāo)達成度進行前后比較分析，以顯示政策實施的真正績效。指標(biāo)和數(shù)據(jù)采集成為前后效果比較的重要方式。五是結(jié)果導(dǎo)向原則。財政支出政策績效評價的根本目標(biāo)是為了完善政策，讓好的政策更好地執(zhí)行，讓百姓受益;讓有問題的政策退出，避免政策的負效應(yīng)。政策評價的結(jié)果只有得到應(yīng)用，才能真正推動政策制定的科學(xué)化和政策執(zhí)行的有效性。
在具體實施財政支出政策績效評價的過程中，與會代表認為，首先，要確定評估對象。應(yīng)根據(jù)工作部署和需要，結(jié)合工作計劃和工作重點，選擇社會關(guān)注度高、影響大、資金投入多的支出政策開展評價，包括政策的前評價、執(zhí)行評價和后評價。其次，要遴選評價的第三方評估機構(gòu)和專家。應(yīng)根據(jù)評價的需要和政策特征，通過合法途徑選擇專業(yè)機構(gòu)對相關(guān)政策進行評價;同時選擇相關(guān)專家對第三方評價進行質(zhì)控和報告驗收。最后，要規(guī)范第三方評價的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前無論是財政支出政策績效評價，還是項目支出和部門整體支出政策績效評價都缺乏相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和控制體系，代表們呼吁行業(yè)協(xié)會應(yīng)該出臺此類規(guī)范。
財政支出政策績效評價的目標(biāo)
與會代表認為，財政支出政策績效評價服務(wù)于財政管理，立足于合理優(yōu)化配置財政資源、滿足財政預(yù)算管理需求，通過評價財政支出政策決策的公正性、規(guī)范性和政策執(zhí)行的有效性，檢驗政策資金分配、使用的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性，反思政策本身的必要性和合理性，對政策修訂完善、清理整合、組織實施和資金分配使用提出優(yōu)化建議，為有關(guān)部門提供重要決策參考依據(jù)。
評價目標(biāo)可以歸納為三個方面：
一是通過梳理財政支出政策的出臺背景、政策依據(jù)、決策過程和政策目標(biāo)，對政策決策程序的規(guī)范性、政策內(nèi)容的完整性、政策目標(biāo)的合理性進行分析，發(fā)現(xiàn)政策決策中存在的問題，對優(yōu)化政策決策程序、調(diào)整完善政策內(nèi)容和政策目標(biāo)提出客觀建議。
二是通過回顧財政支出政策執(zhí)行過程，對政策管理要素展開分析，就政策管理規(guī)范性和執(zhí)行有效性進行判斷，總結(jié)政策執(zhí)行過程中的經(jīng)驗做法，發(fā)現(xiàn)在相關(guān)配套政策制定、組織實施與資金管理中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地提出改進政策執(zhí)行和項目管理的建議。
三是通過考察政策資金分配、使用的實際情況，反映預(yù)期政策績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，對財政政策資金分配的公平性和合理性，政策資金使用的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀分析，結(jié)合政策受益者滿意度調(diào)查，就政策實施是否總體有效或階段性有效做出總體判斷，從而為政策終結(jié)或延續(xù)提供決策參考依據(jù)。
財政支出政策績效評價的基本方法
與會代表認為，財政支出政策績效評價既要遵循財政支出績效評價的一般方法，又要兼顧公共政策評估的特點，可從評價、取證和分析三個方面進行歸納。
具體說來，財政支出政策績效評價主要采用指標(biāo)法、因素法、比較法、成本效益法、最低成本法和公眾評判法等。財政支出政策績效評價方法的選用應(yīng)堅持簡便有效的原則，根據(jù)評價對象的具體情況，綜合選用多種評價方法，對財政支出政策進行客觀評價。
財政支出政策績效評價相關(guān)信息的采集和取證，要綜合運用政策背景調(diào)研、政策文本解讀、評價指標(biāo)取數(shù)、社會調(diào)查、現(xiàn)場勘查和專家咨詢等方法，全面收集財政支出政策決策、執(zhí)行和效果的相關(guān)信息，以及政策利害關(guān)系人、政策基層執(zhí)行人和社會公眾的意見建議。
財政支出政策績效評價具有多重目標(biāo)和多元取證方式。評價過程會產(chǎn)生大量績效信息，有些信息以貨幣計量，有些不能貨幣計量;有些客觀數(shù)據(jù)是量化的，也有些信息是無法量化的。因此，財政支出政策績效評價應(yīng)堅持“價值標(biāo)準(zhǔn)”和“事實標(biāo)準(zhǔn)”并重的原則，采取定量與定性相結(jié)合的分析方法，以定量分析為主，定性分析為輔。
定性分析方法主要包括兩個方面：一是政策回應(yīng)性分析，主要借助問卷調(diào)查和社會訪談等公眾評判法進行政策滿意度的綜合測量和分析。二是政策公平性分析,主要從政策的程序正義、政策資源分配的公平性、政策受益的公平性這三個角度來進行分析。
財政支出政策績效定量分析可以根據(jù)具體情況，選擇過程對比分析、目標(biāo)比較分析、成本分析、定量模型分析四類不同的方法。
財政支出政策績效評價的主要內(nèi)容及指標(biāo)體系
與會代表認為，財政支出政策是公共政策的一個子集，同時，財政支出績效評價又有其服務(wù)于財政資金績效管理的特定要求。因此，財政支出政策績效評價是以預(yù)算管理為主線、專業(yè)性更強的一種公共政策評價。體現(xiàn)在評價內(nèi)容上，要涵蓋公共政策評估與財政支出績效評價兩個層面，包括政策制定、政策執(zhí)行與實施、政策執(zhí)行后的效果及價值。其中，政策的效果是評價的核心，而其決策過程和執(zhí)行是取得預(yù)期效果的重要保證。這三個方面又可進一步細分為：政策設(shè)立的必要性、設(shè)計的合理性及可行性、政策任務(wù)的分解、落實及監(jiān)督、政策目標(biāo)實現(xiàn)程度、成本有效性、受益群體滿意度等。財政資金作為財政政策目標(biāo)實現(xiàn)的重要支撐，其投入和使用管理貫穿于政策的制定與執(zhí)行整個過程，資金使用的績效是政策效果的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容。
由于財政支出政策績效評價兼具公共政策評估和財政支出績效評價雙重內(nèi)涵，其指標(biāo)體系的設(shè)計也要體現(xiàn)這兩類評價的內(nèi)容和目的?？傮w思路是，可依據(jù)政策制定的政府層級進行政策分類，依據(jù)不同層級政策在政策制定與執(zhí)行中的職能定位，分類設(shè)計政策制定與政策執(zhí)行指標(biāo)。同時，依據(jù)政策內(nèi)容所屬領(lǐng)域明確其主管部門，對應(yīng)至相應(yīng)的履職活動分類，依據(jù)履職活動結(jié)合政策目標(biāo)設(shè)計政策效果指標(biāo)，通過政策效果對政府部門職能的呼應(yīng)，從而更立體地反映政策績效實現(xiàn)程度。
指標(biāo)體系由政策制定、政策執(zhí)行、政策效果三個內(nèi)容組成，但在不同分類下，其框架內(nèi)容選擇及指標(biāo)設(shè)計也不相同。如，前評價重點關(guān)注政策制定的相關(guān)內(nèi)容，后評價除了重點考察政策目標(biāo)實現(xiàn)以及政策效果，還要對政策制定和執(zhí)行做全面評價，這樣一來，其指標(biāo)設(shè)計自然不同。在政策開展中，不同層級政府、不同政策主體扮演的角色、關(guān)注的重點不同，設(shè)計具體的政策制定、執(zhí)行維度的績效評價指標(biāo)也會不同;政策效果則需結(jié)合政策目標(biāo)，根據(jù)政策內(nèi)容的不同選擇相應(yīng)的社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益進行個性化設(shè)計。
財政政策績效評價報告定位及評價結(jié)果應(yīng)用
與會代表認為，財政政策支出績效評價報告體現(xiàn)評價的目的和目標(biāo)，是以評價為手段，以指標(biāo)為工具，通過政策的績效分析，發(fā)現(xiàn)政策制定和執(zhí)行過程中的問題，厘清各參與主體在其中的公共責(zé)任，進而為政策完善、修訂、整合或退出提出改進建議。因此，評價報告是結(jié)果應(yīng)用的依據(jù)。
在與會代表們看來，只有加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用，才能強化績效評價工作的效果。目前，績效評價結(jié)果的應(yīng)用方式主要有完善財政政策、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、科學(xué)安排預(yù)算、信息公開、實施績效問責(zé)等方面。由于財政支出政策績效評價的重點內(nèi)容之一是政策本身，因此，最終的評價結(jié)論要落實到每一條政策的存廢、修改或完善，而不僅僅是政策相關(guān)的項目實施及預(yù)算管理，這是財政政策支出績效評價與一般項目支出績效評價在結(jié)果應(yīng)用上的重要區(qū)別。
存在的困惑和面臨的挑戰(zhàn)
與會代表認為，盡管財政支出政策績效評價得到了越來越多的重視，但在開展財政支出政策績效評價的過程中仍存在一些困惑，面臨一些挑戰(zhàn)：
一是財政支出政策績效評價制度缺乏。規(guī)范和完善的制度，不僅可以使得財政支出政策績效評價工作更加規(guī)范并具有權(quán)威性，而且可以明確評價目標(biāo)、評價主體職責(zé)、規(guī)范評價實施步驟、標(biāo)準(zhǔn)、方法以及評價結(jié)果的應(yīng)用等，使得評價工作更加系統(tǒng)、科學(xué)和規(guī)范，避免在評價過程中出現(xiàn)職責(zé)不清、主觀性強等人為因素，限制和影響財政支出政策績效評價工作的正常順利進行。
二是財政支出政策本身的績效目標(biāo)不清。目前，一些財政支出政策，如，“三年行動計劃”或“五年規(guī)劃”，明確了要做多少事情，需要多少資金，什么時間、多少部門去做，怎么組織協(xié)調(diào)等，但績效目標(biāo)都比較原則籠統(tǒng)，缺少可量化的目標(biāo)或指標(biāo)，更難分解到具體年度、具體部門的具體行動計劃，給開展績效評價帶來了困難。
三是財政支出政策的外部性和可持續(xù)影響較難評價。政策實施本身具有外部性和可持續(xù)性，即政策效益的外延、輻射性和政策效果的可持續(xù)影響等，但這些效益效果往往很難量化，也很難用目前的數(shù)據(jù)去分析今后的實際效益情況。
四是財政支出政策的公平性評價主觀性較強。公平性是政策績效評價的重點內(nèi)容。政策公平性主要依據(jù)財政資金配置、政策效益呈現(xiàn)的相對公平合理狀態(tài)來判斷，屬于價值判斷范疇，難以通過事實標(biāo)準(zhǔn)判斷的方式進行評價,導(dǎo)致了政策公平性評價在一定程度上不可避免地存在主觀性。
五是財政政策受到其他政策的影響大，財政支出政策績效評價面臨其他政策的制約和影響。
六是財政支出政策績效評價結(jié)果應(yīng)用較為局限。結(jié)果應(yīng)用不只是在政策本身的修改完善、財政管理制度調(diào)整等方面，更多地會觸及到機構(gòu)改革和透明法治政府建設(shè)等方面。但在目前情況下，大多評價結(jié)果應(yīng)用只是對財政政策進行完善，其他方面還涉及不到，結(jié)果應(yīng)用較為局限。
為此，與會代表呼吁，中央層面能盡快出臺指導(dǎo)性文件，省市層面能出臺符合實際情況的操作指南或手冊，指導(dǎo)各地有效開展財政支出政策績效評價工作。與會代表希望，持續(xù)關(guān)注各地開展財政支出政策績效評價的進度、實施主體、實施步驟、組織協(xié)調(diào)、評價指標(biāo)體系、評價標(biāo)準(zhǔn)、評價方法、數(shù)據(jù)報送機制、大數(shù)據(jù)分析等建設(shè)情況和應(yīng)用情況，為財政支出政策績效評價提供更多的智力支持。
