[自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。地方政府應(yīng)在核定的債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)本地區(qū)土地儲(chǔ)備相關(guān)政府性基金收入、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素，合理安排年度用于土地儲(chǔ)備的債券發(fā)行規(guī)模和期限]

　　《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者昨日獲悉，財(cái)政部聯(lián)合四部委日前發(fā)文規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理。其中一個(gè)重要的內(nèi)容是，今年開始，各地不得向銀行舉借土地儲(chǔ)備貸款，新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需要的資金，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分通過發(fā)地方債的形式來解決。

　　財(cái)政部日前下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》(下稱《通知》)指出，自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。地方政府應(yīng)在核定的債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)本地區(qū)土地儲(chǔ)備相關(guān)政府性基金收入、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素，合理安排年度用于土地儲(chǔ)備的債券發(fā)行規(guī)模和期限。

　　規(guī)范地方政府融資

　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長王朝才告訴《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者，按照新預(yù)算的要求，只要是地方政府借錢，就要通過正規(guī)的渠道，通過發(fā)行地方政府債券的方式。新規(guī)主要是解決了地方政府借債的正規(guī)化，避免地方政府隱性債務(wù)的進(jìn)一步擴(kuò)大。新的規(guī)定也就此“斬?cái)唷钡胤秸ㄟ^土地抵押去銀行獲得貸款的另外一只“手”。這與新預(yù)算法的要求是相一致的。

　　《通知》明確，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。

　　《通知》還要求對現(xiàn)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面清理，截止日期為今年年底?！鞍凑帐聵I(yè)單位分類改革的原則，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)將土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一劃為公益一類事業(yè)單位……土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再從事新增土地儲(chǔ)備工作?！?/p>

　　“原來的土地儲(chǔ)備經(jīng)常被經(jīng)營性的公司來管理，也就是把國家的土地資產(chǎn)作為經(jīng)營性資產(chǎn)到市場上去運(yùn)作，導(dǎo)致了資產(chǎn)管理的混亂和國家債務(wù)行為的不規(guī)范?，F(xiàn)在重新規(guī)范土地資源作為國家的資產(chǎn)進(jìn)行管理，相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)也要事業(yè)單位化。”王朝才對本報(bào)記者表示。

　　對于存量土地儲(chǔ)備貸款，《通知》指出，將對2015年前發(fā)放的貸款進(jìn)行清理甄別，認(rèn)定為地方政府債務(wù)，應(yīng)納入預(yù)算管理，承擔(dān)償還責(zé)任，并逐步發(fā)行地方政府債券予以置換。這些債券將會(huì)在核定限額內(nèi)統(tǒng)籌發(fā)行。

　　影響效力有限

　　民生證券研究員、固定收益組負(fù)責(zé)人李奇霖告訴《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者，城投公司作為土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的主體，新政將主要對城投公司造成一定的影響?！霸谶^去，很多偏遠(yuǎn)地區(qū)的城投公司是通過荒地抵押獲取融資去做基建，新規(guī)出臺(tái)之后，這種方式將難以為繼?！?/p>

　　過去，有很多城投公司等經(jīng)營性機(jī)構(gòu)拿沒有開發(fā)的“生地”作抵押，從銀行拿到貸款之后，做土地整理，將整理好的“熟地”進(jìn)行“招拍掛”，以此獲得土地出讓的收入，再把過去的債務(wù)還掉，并通過這種方式來賺錢，這種模式在各地并不是秘密。

　　民生證券研報(bào)認(rèn)為，由于地方土地出讓情況不佳、土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)管理不規(guī)范等原因，土儲(chǔ)項(xiàng)目違規(guī)融資問題一直存在。包括城投公司利用監(jiān)管漏洞將用于儲(chǔ)備項(xiàng)目的信貸資金違規(guī)用于基礎(chǔ)設(shè)施投資、保障房建設(shè)等。

　　此外，土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)和城投公司關(guān)系不清，加重了地方政府債務(wù)問題。為了發(fā)揮土地抵押融資效率的最大化，不少地區(qū)城投公司與土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)的人員配置屬于同一套人馬，職能混淆，土地資產(chǎn)違規(guī)融資頻發(fā)，造成地方政府債務(wù)無序增長。

　　上述研報(bào)稱，《通知》出臺(tái)后將厘清土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)和城投公司之間的關(guān)系，土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)的融資職能將取消，由地方政府專項(xiàng)債覆蓋，土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)和城投公司之間將是“政府購買服務(wù)”的關(guān)系，城投公司作為項(xiàng)目承接主體參與土地前期開發(fā)，相比于過去企業(yè)一廂情愿聲明“以土地未來出讓收入作為償債資金來源”更具法律效力和增信效果。

　　中債資信研究報(bào)告認(rèn)為，《通知》是對國土資源部2012年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》(162號(hào)文)的延續(xù)和執(zhí)行。“162號(hào)文”發(fā)布后，各地已經(jīng)啟動(dòng)城投企業(yè)土儲(chǔ)職能的剝離工作，截至2016年2月23日，大部分公開市場發(fā)債的城投企業(yè)已不再承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能，僅承擔(dān)土地一級(jí)開發(fā)業(yè)務(wù)。

　　不過，新規(guī)對于地方政府融資的約束效力還有待檢驗(yàn)。一位華東地區(qū)城商行人士對《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者表示，即使阻斷土地融資的渠道，地方政府仍有多種方式繞開限制從銀行貸款，包括利用國有資產(chǎn)比如醫(yī)院收入等向銀行抵押獲得融資。在經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下，銀行也大大收縮了對實(shí)體、民營企業(yè)放貸，更愿意貸給地方融資平臺(tái)和有國資背景的公司。