緣 起

　　下圍村地處廣州市增城區(qū)石灘鎮(zhèn)東南部，與東莞市的石龍鎮(zhèn)和石碣鎮(zhèn)隔江相望，村域面積約4平方公里，共有9個(gè)合作社，約600戶，戶籍人口2169人，外來人口約1000人。由于區(qū)位條件優(yōu)越，成為原增城市改革開放的前沿之一，是經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的所在地。20世紀(jì)90年代初的大開發(fā)、大建設(shè)熱潮，帶動(dòng)了下圍村的發(fā)展，占據(jù)了天時(shí)地利的下圍村，想不發(fā)展都難，然而事與愿違，彼時(shí)的下圍村，村務(wù)財(cái)務(wù)管理混亂，干群關(guān)系矛盾緊張，在長(zhǎng)達(dá)20年的時(shí)間里發(fā)生了一系列集體越級(jí)上訪和群體性事件，一批村干部因違紀(jì)違法受到法律制裁。下圍村以往的“亂”，主要表現(xiàn)在：一是“村官自治”代替“村民自治”。權(quán)力掌握在少數(shù)人手中，群眾訴求得不到解決，干部難以受到有效監(jiān)督，引發(fā)了一系列群體性事件，集體越級(jí)上訪更是常事。二是村內(nèi)派系紛爭(zhēng)嚴(yán)重。村民之間、干群之間沒有基本信任，討論大小事情都易引發(fā)謾罵、打架，每到換屆選舉都要大量警力維持秩序。三是基層自治制度難以落實(shí)。村干部缺乏法律意識(shí)，村民缺乏程序意識(shí)，遇事先想派系，長(zhǎng)期“有會(huì)難開、有事難議、議而難決、決而難行”。四是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重受阻。村集體2萬多平方米的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目閑置達(dá)20年，違章建筑、小五金、小化工遍地開花，散亂的養(yǎng)豬場(chǎng)幾百家。

　　2014年起，下圍村開啟了轉(zhuǎn)變之旅，從原來的“問題村”一躍成為廣州市的“文明示范村”，2015年3月更被評(píng)為“全國民主法治示范村”。這一轉(zhuǎn)變一方面源于2014年換屆選舉后，新一屆村“兩委”班子確立了“還權(quán)于民、依法治村”的理念，建設(shè)村民議事廳，健全村民代表議事制度，實(shí)行“民主商議、一事一議”，為村民行使民主權(quán)利創(chuàng)造了條件。另一方面與增城區(qū)貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)精神密切相關(guān)。區(qū)委區(qū)政府提出，“大家的事情大家辦，有爭(zhēng)議、有矛盾的事情按照大多數(shù)人的意志辦，事事商量、件件表決，應(yīng)該成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部化解基層矛盾的有效方法”，并選擇下圍村作為試點(diǎn)，探索推行“民主商議、一事一議”。

　　內(nèi) 涵

　　“民主商議、一事一議”基層群眾自治新模式的核心理念是：還權(quán)于民、依法治村。即對(duì)村務(wù)、財(cái)務(wù)事項(xiàng)的決定，經(jīng)村“兩委”聯(lián)席會(huì)議研究，形成議題和方案，再按程序提交村民代表會(huì)議進(jìn)行民主商議，一事一議、民主表決，著力打造公開透明、民主公正的議事決策平臺(tái)，變“村官自治”為村民自治。其主要做法有以下幾方面。

　　建立議事廳，增進(jìn)嚴(yán)肅性。村民議事廳的建立是下圍村推行民主議事制度改革的標(biāo)志。下圍村村民議事廳總面積約300平方米，議事廳設(shè)置了大型電子顯示屏，直播會(huì)場(chǎng)發(fā)言、討論、表決等實(shí)況，張貼了《石灘鎮(zhèn)下圍村村民代表議事制度》，列出了具體的議事清單。議事廳內(nèi)按照參會(huì)人員議事權(quán)限，劃分為主持、代表、列席、旁聽、監(jiān)督及發(fā)言六大功能區(qū)，參會(huì)人員佩戴相應(yīng)會(huì)議牌對(duì)號(hào)入座。這些做法明確了參會(huì)人員的權(quán)利義務(wù)，結(jié)束了原來的會(huì)場(chǎng)亂象，促使參會(huì)人員認(rèn)真履職。

　　完善制度，規(guī)范議事。一是會(huì)議授權(quán)制度。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村組法》)的規(guī)定，通過村民會(huì)議授權(quán)，將集體經(jīng)濟(jì)所得收益使用，土地承包經(jīng)營方案，集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案等授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定。

　　二是會(huì)前醞釀機(jī)制。村民的意見建議，經(jīng)村“兩委”聯(lián)席會(huì)議討論形成初步議題后，“兩委”成員、村民代表負(fù)責(zé)落實(shí)聯(lián)系戶制度，通過入戶走訪、手機(jī)短信、微信群等方式收集群眾的意見建議并修改完善，保證議題的廣泛性和代表性。

　　三是民主集中制度。凡是應(yīng)當(dāng)由村民代表會(huì)議集體討論表決的事項(xiàng)都必須通過召開村民代表會(huì)議的方式討論決定。其中，按照《村組法》的規(guī)定，下圍村村民代表會(huì)議由村民代表和村委會(huì)成員組成，不是村民代表的村黨支部委員和合作社主任應(yīng)當(dāng)列席村民代表會(huì)議，享有議事權(quán)，但沒有表決權(quán);村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員列席會(huì)議，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督;根據(jù)議事內(nèi)容，邀請(qǐng)非戶籍人員、駐村企事業(yè)單位、社會(huì)組織代表等利益方及專家學(xué)者列席會(huì)議;建立旁聽制度，允許村民通過申請(qǐng)到會(huì)旁聽。

　　四是限時(shí)發(fā)言制度。村民代表會(huì)議討論決定問題時(shí)，與會(huì)代表及列席人員都可以申請(qǐng)5分鐘的發(fā)言時(shí)間和3分鐘的補(bǔ)充發(fā)言時(shí)間。既可以讓參會(huì)人員充分表達(dá)意見，更使其易于接受表決結(jié)果。

　　五是公開和確認(rèn)制度。依據(jù)《村組法》關(guān)于村民代表會(huì)議的規(guī)定，并將決議有效的下限由“參會(huì)代表總數(shù)的過半數(shù)以上”提高到“參會(huì)代表總數(shù)的三分之二以上”，表決結(jié)果當(dāng)場(chǎng)宣布并及時(shí)公開，村“兩委”負(fù)責(zé)組織落實(shí)，“兩委”成員和全體村民必須執(zhí)行。

　　六是紀(jì)律處罰制度。對(duì)違反會(huì)議紀(jì)律的與會(huì)人員實(shí)行紅黃牌警告制度。累計(jì)2次黃牌警告或1次紅牌警告者，村民代表暫停1次表決權(quán)和議事權(quán)，列席人員暫停1次議事權(quán)。

　　實(shí)踐推進(jìn)，破解難題。2014年換屆后，面對(duì)重重矛盾，村“兩委”集體研究，決定以處理2萬多平方米閑置項(xiàng)目為突破口，精心組織實(shí)施了第一次協(xié)商議事，整體收回和重新出租給發(fā)展商建設(shè)商貿(mào)中心，每年為村集體經(jīng)濟(jì)增加50多萬元的收入，解決了困擾村民20多年的老大難問題，引起強(qiáng)烈反響。此后，下圍村又以新的議事模式，盤活了一批閑置土地，引進(jìn)了多個(gè)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，取締300多家“散、小、亂”養(yǎng)豬場(chǎng)，為發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)騰籠換鳥。3年多來，下圍村通過民主協(xié)商議事解決了村民普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，村民獲得了實(shí)實(shí)在在的好處。

　　在協(xié)商議事中做到“四個(gè)堅(jiān)持”。

　　堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。一是始終堅(jiān)持黨組織在基層民主治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，村黨支部在上級(jí)黨委指導(dǎo)下，對(duì)議事規(guī)則和議事活動(dòng)把方向、定原則，黨員積極做好群眾工作，引導(dǎo)村民代表理性參會(huì)。二是村“兩委”成員及黨員認(rèn)真落實(shí)聯(lián)系戶制度，廣泛聽取意見建議，充分醞釀會(huì)議議題。三是村“兩委”負(fù)責(zé)召集村民代表會(huì)議，村黨支部書記負(fù)責(zé)主持會(huì)議，黨員干部引導(dǎo)村民代表辯證地分析理解議題，真實(shí)反映村民心聲。

　　堅(jiān)持法治理念。一是嚴(yán)格按照《村組法》等法律法規(guī)制定議事規(guī)則，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓群眾監(jiān)督權(quán)力。聘請(qǐng)駐村法律顧問，村民代表會(huì)議召開時(shí)，邀請(qǐng)駐村法律顧問和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員對(duì)議題合法性進(jìn)行前置審查。二是民主集中、限時(shí)發(fā)言、公開確認(rèn)、紀(jì)律處罰等制度約束貫穿村民議事全過程。三是決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的合法劃分，防止了村干部的個(gè)人意志代替村“兩委”集體意志，防止了群眾形式上自治而實(shí)際上無權(quán)。

　　堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主。一是公開透明。村民代表會(huì)議實(shí)行會(huì)前、會(huì)中及會(huì)后執(zhí)行監(jiān)督的全過程公開，村“兩委”要將會(huì)議議題及相關(guān)方案細(xì)則提前公示3天。二是依靠群眾。村“兩委”干部和村民代表面對(duì)面聽取村民訴求，村民還可以通過“微信問政平臺(tái)”對(duì)協(xié)商事項(xiàng)發(fā)表意見，由69名村民代表組成的議事會(huì)議成為真正的決策機(jī)構(gòu)。三是開放協(xié)商。村民代表會(huì)議涵蓋村中各類利益主體，普通村民和村里的外來人員可以到會(huì)旁聽，鎮(zhèn)駐村團(tuán)隊(duì)也以觀察員身份列席會(huì)議。

　　堅(jiān)持問題導(dǎo)向。一是破解議事難。針對(duì)以往開會(huì)難的狀況，實(shí)行違反會(huì)議紀(jì)律紅黃牌警告制度，實(shí)行議事廳功能分區(qū)和布局，嚴(yán)肅會(huì)議紀(jì)律，提高議事效率，避免議而不決。二是破解落實(shí)難。會(huì)前充分醞釀、會(huì)中民主協(xié)商，會(huì)后及時(shí)公開公示，村“兩委”牽頭保證執(zhí)行，最大范圍凝聚共識(shí)，在村民中形成了無條件執(zhí)行會(huì)議決議的自覺。三是破解監(jiān)督難。村里決定重要事項(xiàng)都通過議事平臺(tái)公開商議，村民都有權(quán)利參與討論。村民代表會(huì)議議定事項(xiàng)的執(zhí)行情況及時(shí)公示公開，村民隨時(shí)監(jiān)督。

　　成 效

　　增進(jìn)了干群關(guān)系。以前群眾對(duì)干部不信任，干部對(duì)群眾不滿意。推行“民主商議、一事一議”新模式后，所有的村務(wù)財(cái)務(wù)都擺上了議事平臺(tái)，眾人的事情眾人商量，干部坦誠面對(duì)群眾，群眾對(duì)村務(wù)財(cái)務(wù)一目了然，相互信任、共同擔(dān)當(dāng)?shù)母扇宏P(guān)系逐步形成。當(dāng)年的“上訪村”，現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)了“零上訪”，村“兩委”班子團(tuán)結(jié)、村務(wù)運(yùn)作正常。

　　提升了公序良俗。以前村莊“臟亂差”現(xiàn)象普遍，治安問題多，群眾抱怨、干部無奈。推行“民主商議、一事一議”新模式后，下圍村以創(chuàng)建文明示范村為契機(jī)，干群共建幸福家園，修建了13萬平方米的公園、廣場(chǎng)，增加了6萬多平方米綠化面積，清理了臭水塘、臭水涌，安裝了治安視頻系統(tǒng)和有線廣播系統(tǒng)，建立了環(huán)衛(wèi)保潔網(wǎng)格化目標(biāo)管理責(zé)任制，組建了村民自治巡查管理隊(duì)伍、黨員志愿者服務(wù)隊(duì)、平安志愿者服務(wù)隊(duì)、大學(xué)生志愿者服務(wù)隊(duì)，村容村貌煥然一新。2014年8月成功創(chuàng)建為第9批廣州市文明示范村，2015年3月成功創(chuàng)建為全國民主法治示范村。

　　推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。截至2017年7月底，下圍村共召開村民代表會(huì)議33次，對(duì)71個(gè)議題進(jìn)行了民主商議，表決通過事項(xiàng)70項(xiàng)，否決事項(xiàng)1項(xiàng)。目前，有62項(xiàng)表決通過的事項(xiàng)得到落實(shí)辦理，其余事項(xiàng)也在順利落實(shí)中，無一受到村民阻撓和質(zhì)疑。2016年全村集體經(jīng)濟(jì)收入也從2013年的390萬元迅速提升到1400.66萬元，增長(zhǎng)近2.6倍，增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過周邊的上塘、沙頭等村。此外，還建立了老年人生活福利金制度，凡年滿60周歲以上的村民，每月可領(lǐng)取150元老年人生活福利金。

　　起到了示范作用。通過推行“民主商議、一事一議”新模式，下圍村實(shí)現(xiàn)了華麗轉(zhuǎn)身，不久前中央電視臺(tái)播出的系列紀(jì)錄片《將改革進(jìn)行到底》報(bào)道了下圍村的事跡。近年來，下圍村接待來自全國各地的學(xué)習(xí)考察單位220多家。2015年4月，增城區(qū)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村民議事廳建設(shè)的指導(dǎo)意見》，在全區(qū)推廣下圍村的“民主商議、一事一議”新模式，截至2017年上半年，全區(qū)已建成村(居)民議事廳341個(gè)。2015年底，廣州市以下圍村為模板，指導(dǎo)各村(居)制定、完善村民代表會(huì)議制度、社區(qū)議事會(huì)制度。截至2017年上半年，全市成立實(shí)體議事廳789個(gè)，其中村民議事廳403個(gè)，累計(jì)開展協(xié)商議事8891次，議事事項(xiàng)12547個(gè)，形成決議11460個(gè)，已落實(shí)的決議10751個(gè)，辦結(jié)率達(dá)93.8%。

　　啟 示

　　切實(shí)發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用。村民自治的關(guān)鍵是黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層民主建設(shè)，要實(shí)現(xiàn)真正的農(nóng)村基層群眾自治，就必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下將基層群眾自治納入法治軌道，推進(jìn)民主自治的優(yōu)化和發(fā)展。黨組織是農(nóng)村基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，其作用不能僅限于選舉環(huán)節(jié)，必須負(fù)責(zé)統(tǒng)籌運(yùn)作全局，帶領(lǐng)群眾依法制定規(guī)則、規(guī)范有序議事、及時(shí)有效監(jiān)督。黨的領(lǐng)導(dǎo)要貫穿于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和日常治理的全過程，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和共產(chǎn)黨員先鋒模范作用。

　　著力維護(hù)村民的自治主體地位。從下圍村的“治亂”轉(zhuǎn)變歷程看，在議事制度改革之前，下圍村的決策權(quán)和管理權(quán)都在村干部手中，群眾自治有名無實(shí)。改革之后，村“兩委”確立了“還權(quán)于民、依法治村”的理念，嚴(yán)格執(zhí)行民主議事制度，兌現(xiàn)了“眾人的事情眾人商量”的承諾，而多元利益主體的參與，開放式的協(xié)商，合理的執(zhí)行、監(jiān)督等制度保障，以及每月一次的村民代表會(huì)議，維護(hù)了村民“當(dāng)家作主”的主體地位，這些是基層群眾自治得以真正實(shí)現(xiàn)的重要保障。

　　程序民主與實(shí)體民主缺一不可。實(shí)體民主與程序民主是辯證統(tǒng)一的兩個(gè)維度，沒有程序的民主，就沒有實(shí)質(zhì)的民主?，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村基層群眾自治的制度設(shè)計(jì)，是原則性和宏觀性的，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的日新月異，亟須操作性強(qiáng)的配套措施來“落地”。同時(shí)，由于相當(dāng)數(shù)量的基層干部和群眾依法辦事的意識(shí)還未完全樹立，也導(dǎo)致了群眾自治制度難以落實(shí)。下圍村的一個(gè)重要啟示就是加強(qiáng)程序民主建設(shè)，針對(duì)問題出發(fā)，緊貼農(nóng)村實(shí)際，依據(jù)法律法規(guī)，設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單明了且易操作的運(yùn)行機(jī)制，有效解決了農(nóng)村基層有會(huì)不想開、有會(huì)不愿開、有會(huì)難開成、決議難執(zhí)行等問題。

　　注重提升基層群眾的法治意識(shí)。下圍村通過設(shè)計(jì)完善村民代表會(huì)議制度，設(shè)立村民議事大廳，逐步培育了村民代表正確行使民主權(quán)利、平等協(xié)商、尊重規(guī)則的意識(shí)和依法依規(guī)落實(shí)會(huì)議決定的習(xí)慣。從中可以看到，這些簡(jiǎn)單的機(jī)制設(shè)計(jì)、儀式規(guī)范，促進(jìn)了參會(huì)人員法治意識(shí)的覺醒，增強(qiáng)了村民代表及相關(guān)人員的責(zé)任感，提高了協(xié)商議事的質(zhì)量和效果。同樣道理，在農(nóng)村基層落實(shí)黨的政策過程中，也需要運(yùn)用這種群眾容易理解、簡(jiǎn)單易行的方式，不斷提升群眾的法治意識(shí)和規(guī)則意識(shí)。