關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策、政府——市場(chǎng)關(guān)系、反壟斷、互聯(lián)網(wǎng)
中圖分類(lèi)號(hào)：F202 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：
本文以市場(chǎng)失靈作為討論產(chǎn)業(yè)政策的邏輯起點(diǎn)，試圖從政府和市場(chǎng)關(guān)系的視角重新審視產(chǎn)業(yè)政策的必要性。本文認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)是擴(kuò)展和增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)得到普遍采用的今天，由于網(wǎng)絡(luò)外部性所產(chǎn)生的“贏家通吃”現(xiàn)象正在改寫(xiě)傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)，如何界定與網(wǎng)絡(luò)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的壟斷狀況，以及，政府是否可以通過(guò)反壟斷政策的實(shí)施來(lái)維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序?本文將展開(kāi)一些初步的討論。
一、討論產(chǎn)業(yè)政策的邏輯起點(diǎn)
討論產(chǎn)業(yè)政策的邏輯起點(diǎn)是什么?可以設(shè)想一下，假如沒(méi)有市場(chǎng)失靈，我們還需要產(chǎn)業(yè)政策嗎?可能產(chǎn)業(yè)政策就是多余的。因?yàn)榘凑战?jīng)濟(jì)學(xué)教科書(shū)里的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一定理，基于若干非常嚴(yán)格的假設(shè)，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行資源配置所達(dá)到的均衡結(jié)果會(huì)實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的社會(huì)福利水平。當(dāng)然，那些嚴(yán)格假設(shè)未必符合現(xiàn)實(shí)情況，一旦被放松，真實(shí)的市場(chǎng)運(yùn)行可能就無(wú)法達(dá)到最優(yōu)，即會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。譬如，放松行為人之間信息對(duì)稱(chēng)假設(shè)，就會(huì)產(chǎn)生劣質(zhì)品驅(qū)除優(yōu)質(zhì)品的“檸檬市場(chǎng)”現(xiàn)象;再如，如果存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，生產(chǎn)規(guī)模越大越能夠?qū)е律a(chǎn)成本降低，這會(huì)導(dǎo)致大企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)上對(duì)小企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，從而不利于小企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，由此限制競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用，其典型例子就是自然壟斷行業(yè)。
限制競(jìng)爭(zhēng)的因素有很多，這些因素有不少和我們講的產(chǎn)業(yè)政策有關(guān)系。除了信息不對(duì)稱(chēng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，一個(gè)很重要的限制競(jìng)爭(zhēng)的因素是空間障礙。學(xué)者們似乎都不否認(rèn)定，好的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該促進(jìn)本國(guó)具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)論中，林毅夫強(qiáng)調(diào)落后國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要利用比較優(yōu)勢(shì)參與國(guó)際分工;而張維迎則強(qiáng)調(diào)，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)這件事情企業(yè)家就會(huì)做，根本用不著政府運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策去因勢(shì)利導(dǎo)。但是，比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮是不是僅僅靠市場(chǎng)機(jī)制就可以實(shí)現(xiàn)呢?我們知道，一個(gè)國(guó)家只有生產(chǎn)具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品并參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，才能夠在國(guó)際市場(chǎng)上獲取貿(mào)易租金。然而，國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)是在空間里進(jìn)行的，如果說(shuō)產(chǎn)品出口沒(méi)有空間限制，不需要運(yùn)輸成本，張維迎的觀點(diǎn)很可能是對(duì)的。但事實(shí)上，空間競(jìng)爭(zhēng)就需要把運(yùn)輸成本加進(jìn)去。一旦考慮運(yùn)輸成本，所謂的比較優(yōu)勢(shì)就會(huì)被削弱甚至不復(fù)存在，企業(yè)家受制于空間限制，也就無(wú)法充分利用本國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)。已有的研究也證明，交通基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)，對(duì)于一國(guó)參與國(guó)際貿(mào)易的促進(jìn)作用是驚人的，甚至相當(dāng)于加入WTO后貿(mào)易自由化所能夠帶來(lái)的效果。除了物理空間帶來(lái)的運(yùn)輸成本會(huì)影響競(jìng)爭(zhēng)外，空間障礙還有一個(gè)是心理空間造成的。因?yàn)榻灰仔枰湃?，如果交易雙方在空間上離得很近，都是熟人，信任問(wèn)題不是太嚴(yán)重。然而，生產(chǎn)者一旦開(kāi)展遠(yuǎn)距離貿(mào)易，貿(mào)易對(duì)象是缺乏信任的陌生人時(shí)，信任成本就會(huì)影響一國(guó)生產(chǎn)者對(duì)比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，導(dǎo)致即便有競(jìng)爭(zhēng)能力的企業(yè)也沒(méi)有辦法去更遠(yuǎn)的地方參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。只要我們承認(rèn)，運(yùn)輸成本和信任成本這些與空間距離有關(guān)的成本會(huì)妨礙競(jìng)爭(zhēng)，并最終導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制作用的結(jié)果偏離最優(yōu)狀態(tài)，那么，政府采取相應(yīng)的政策措施，如改善交通條件來(lái)降低運(yùn)輸成本、改進(jìn)司法效率來(lái)降低信任成本，就會(huì)給本國(guó)具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)帶來(lái)明顯的發(fā)展機(jī)會(huì)。而在這樣的政策條件下，再由企業(yè)家來(lái)基于比較優(yōu)勢(shì)挑選參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品就更加具有可行性。
和產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題是技術(shù)革新。根據(jù)產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)理論，技術(shù)革新總是會(huì)帶來(lái)新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，其影響大體上基于兩個(gè)渠道：其一是創(chuàng)造出新的符合本國(guó)比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品，而這些新產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品可以更好地滿(mǎn)足消費(fèi)者需求;其二是創(chuàng)造出新的要素稟賦從而改變本國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致本國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大調(diào)整。無(wú)論基于上述哪個(gè)渠道，技術(shù)革新都是一國(guó)企業(yè)參與國(guó)際產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的重要條件。然而，正如阿羅(1962)的經(jīng)典理論觀點(diǎn)所揭示的：技術(shù)革新恰恰是具有多重會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈因素的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，像技術(shù)溢出產(chǎn)生的正外部性、研發(fā)投資的不可分割性，等等。這些因素提醒我們，政府對(duì)技術(shù)研發(fā)活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼等政策工具，將鼓勵(lì)本國(guó)的技術(shù)研發(fā)投資和提高技術(shù)知識(shí)的生產(chǎn)效率。除了研發(fā)環(huán)節(jié)，在技術(shù)的采用和擴(kuò)散方面，同樣會(huì)由于新企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)不夠、市場(chǎng)高風(fēng)險(xiǎn)等因素，導(dǎo)致缺乏足夠多企業(yè)在新技術(shù)的不同應(yīng)用方向上進(jìn)行探索。這也需要政府采取新產(chǎn)品用戶(hù)補(bǔ)貼、政府提供風(fēng)險(xiǎn)投資基金等政策來(lái)促進(jìn)技術(shù)應(yīng)用環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)，從而推動(dòng)本國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
這些問(wèn)題意味著，由于現(xiàn)實(shí)世界存在市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，即大量限制競(jìng)爭(zhēng)的因素通常會(huì)導(dǎo)致最終資源配置結(jié)果偏離最優(yōu)狀態(tài)。在現(xiàn)實(shí)約束條件之下，一旦資源配置結(jié)果無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)，這時(shí)所對(duì)應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相比于理想狀況也會(huì)發(fā)生偏差，本國(guó)具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)沒(méi)有得到充分發(fā)展，那么，政府能對(duì)此做點(diǎn)什么?產(chǎn)業(yè)政策是不是可以幫助我們克服前面所討論到的各種限制競(jìng)爭(zhēng)的因素，讓真實(shí)世界的資源配置結(jié)果盡可能逼近理想狀態(tài)呢?顯然，市場(chǎng)失靈為產(chǎn)業(yè)政策的合理性提供了理論依據(jù)，無(wú)疑是討論產(chǎn)業(yè)政策的邏輯起點(diǎn)。從市場(chǎng)失靈出發(fā)，我們可以設(shè)法找出一國(guó)產(chǎn)業(yè)體系偏離最優(yōu)結(jié)構(gòu)的原因所在，再利用相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策工具來(lái)緩解或克服這些原因，從而達(dá)到完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)。
也有學(xué)者提出，發(fā)展中國(guó)家的趕超戰(zhàn)略可能才是討論產(chǎn)業(yè)政策的邏輯起點(diǎn)。嚴(yán)格說(shuō)，這一觀點(diǎn)和前面所講的“市場(chǎng)失靈是產(chǎn)業(yè)政策的邏輯起點(diǎn)”并不矛盾。發(fā)展中國(guó)家為什么要采取趕超戰(zhàn)略，譬如像羅森斯坦-羅丹提出的“大推進(jìn)”戰(zhàn)略、再如社會(huì)主義的工業(yè)化戰(zhàn)略?這些理論背后的一個(gè)潛在邏輯，就是因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)中存在大量市場(chǎng)失靈因素，因此，僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)結(jié)果。而政府創(chuàng)造條件讓市場(chǎng)更好地起作用，或者直接參與資源配置將得到比單純運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制更快、更有效率的發(fā)展。姑且不論這些主張趕超戰(zhàn)略的理論本身是否存在缺陷，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)失靈的確是它們理論闡述的共同前提。
二、對(duì)政府——市場(chǎng)關(guān)系的再審視
如果從市場(chǎng)失靈出發(fā)來(lái)討論作為政府職能的產(chǎn)業(yè)政策的合理性和必要性，就又會(huì)遇到另一個(gè)繞不過(guò)去的問(wèn)題：為什么產(chǎn)業(yè)政策在許多發(fā)展中國(guó)家并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，甚至出現(xiàn)相反的結(jié)果，譬如產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、政府鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)中企業(yè)普遍缺乏效率，等等。換言之，為什么發(fā)展中國(guó)家普遍出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)政策失靈現(xiàn)象?
要討論清楚這個(gè)問(wèn)題，我們首先需要厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，特別有必要重新審視：兩者之間到底是替代關(guān)系還是互補(bǔ)關(guān)系?習(xí)慣上，我們似乎容易把政府和市場(chǎng)的關(guān)系理解為替代關(guān)系，并由此執(zhí)著于討論兩者的替代邊界在哪里。這個(gè)問(wèn)題可以追溯到到科斯(1937)，他特別比較了兩種機(jī)制：一種就是市場(chǎng)機(jī)制或價(jià)格機(jī)制，另一種就是科層式的權(quán)威命令機(jī)制。兩種機(jī)制的使用都是有成本的，當(dāng)某種機(jī)制的交易成本更高時(shí)，就用另一種機(jī)制去替代協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)?？扑拐J(rèn)為，交易成本的差別就會(huì)形成企業(yè)和市場(chǎng)的邊界。盡管他談的并不是政府和市場(chǎng)的邊界，但因?yàn)檎瑯邮且粋€(gè)科層組織，不妨把政府理解為和企業(yè)類(lèi)似、但比企業(yè)規(guī)模更大的利用權(quán)威命令機(jī)制協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的科層組織。如果企業(yè)和市場(chǎng)之間存在邊界、是替代關(guān)系，同樣不難理解，政府和市場(chǎng)之間也有邊界、也是替代關(guān)系。
這種替代觀點(diǎn)很可能導(dǎo)致學(xué)理上把政府和市場(chǎng)對(duì)立起來(lái)。在市場(chǎng)交易成本比較低的范圍或者領(lǐng)域，其實(shí)就不需要政府和企業(yè)，因?yàn)闄?quán)威命令機(jī)制的成本會(huì)更高;一旦價(jià)格機(jī)制交易成本高了之后，則經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的協(xié)調(diào)又轉(zhuǎn)到命令機(jī)制一邊，也就不需要市場(chǎng)機(jī)制。這種區(qū)分有時(shí)是對(duì)的，的確有些交易由市場(chǎng)來(lái)協(xié)調(diào)，比企業(yè)或者政府來(lái)協(xié)調(diào)交易成本更低。譬如特別簡(jiǎn)單的即時(shí)現(xiàn)貨交易即無(wú)需政府。但是，現(xiàn)代市場(chǎng)體系非常復(fù)雜，更多時(shí)候的交易超越了現(xiàn)貨交易情形，完全由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)交易成本會(huì)非常高。這是不是意味著可以由政府通過(guò)命令機(jī)制來(lái)替代市場(chǎng)機(jī)制呢?答案似乎并不這么簡(jiǎn)單。
同樣是經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿羅(1972)問(wèn)了一個(gè)問(wèn)題：為什么有了價(jià)格機(jī)制還需要組織?組織到底跟價(jià)格機(jī)制有什么不一樣?如果說(shuō)在市場(chǎng)上，行為人會(huì)因?yàn)橛邢蘩硇远鵁o(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)，為什么用組織替代市場(chǎng)，就會(huì)比市場(chǎng)做的更好呢，畢竟組織也是由人組成的。我們并不能認(rèn)為政府比市場(chǎng)，或者組織比市場(chǎng)有更高的理性。要回答阿羅的問(wèn)題，首先需要理解這兩種機(jī)制各自有什么優(yōu)勢(shì)。
關(guān)于市場(chǎng)和政府兩種機(jī)制各自有什么優(yōu)勢(shì)，這是組織經(jīng)濟(jì)學(xué)或者合約經(jīng)濟(jì)學(xué)要試圖回答的問(wèn)題。簡(jiǎn)而言之，不同的協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)信息的要求是不一樣的，或者說(shuō)信息的傳遞方式要求不一樣，由此其作用機(jī)制也是不一樣的。為什么市場(chǎng)體系在整個(gè)資源配置機(jī)制當(dāng)中的作用這么重要?因?yàn)檫@取決于人類(lèi)知識(shí)的分散分布方式，哈耶克(1945)認(rèn)為，人類(lèi)知識(shí)從來(lái)不可能以一個(gè)整全的方式存在于某一個(gè)地方。如果可能，那么，政府掌握了這個(gè)知識(shí)就可以運(yùn)用計(jì)劃工具實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置結(jié)果。為什么政府做不到這一點(diǎn)，而一定要由掌握個(gè)體知識(shí)的個(gè)人，各自運(yùn)用這些知識(shí)在市場(chǎng)上進(jìn)行生產(chǎn)和交換才能實(shí)現(xiàn)更好的結(jié)果?正如亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中所舉的面包師的例子，為什么從私人利益出發(fā)的行為主體所從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生對(duì)整個(gè)社會(huì)有利的結(jié)果?其根本的秘密是，市場(chǎng)機(jī)制的最大優(yōu)勢(shì)就在于它能夠把基于私利的個(gè)人所分散擁有的信息整合到社會(huì)的生產(chǎn)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。
按照威廉姆森(1985)的觀點(diǎn)，組織的本質(zhì)是一種不同于市場(chǎng)交易的簽約形式，組織的優(yōu)勢(shì)在于背后所蘊(yùn)含的不同激勵(lì)機(jī)制。政府組織和企業(yè)一樣，它的信息是上下傳遞，最重要的作用機(jī)制是依靠強(qiáng)制力、甚至依靠暴力的運(yùn)用——即上級(jí)對(duì)下級(jí)的命令下級(jí)必須執(zhí)行，否則要被懲罰。嚴(yán)格意義上說(shuō)，相比于市場(chǎng)作為一個(gè)平等交易的平臺(tái)，政府的最大優(yōu)勢(shì)是，它是全社會(huì)唯一合法的暴力使用者。這也意味著，在整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，那些涉及到必須使用暴力或強(qiáng)制力的領(lǐng)域方才離不開(kāi)政府的作用。為什么經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要強(qiáng)制力?當(dāng)經(jīng)濟(jì)行為人達(dá)成了契約，如果事前雙方愿意執(zhí)行，但事后又有某一方不愿意執(zhí)行，就需要政府介入。而上升為國(guó)家法律的社會(huì)契約，其執(zhí)行更加離不開(kāi)政府的強(qiáng)制力。政府可以合法使用暴力這一點(diǎn)并不是在任何方面都具有優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的許多方面，暴力不是一種好的解決問(wèn)題的機(jī)制，譬如運(yùn)用暴力來(lái)進(jìn)行產(chǎn)品定價(jià)通常不會(huì)更有效。但是在有些方面，強(qiáng)制機(jī)制的確能達(dá)到更好的效果，譬如，為了提供公共品而進(jìn)行籌資的行為——征稅;再如，對(duì)于侵犯他人權(quán)利的行為進(jìn)行救濟(jì)與懲罰，這些就需要借助暴力或暴力的潛在威脅。
由此，學(xué)者們?cè)絹?lái)越認(rèn)為政府和市場(chǎng)之間是一種互補(bǔ)關(guān)系，這種互補(bǔ)關(guān)系并不能給雙方界定一個(gè)非常清晰的邊界——一邊歸市場(chǎng)、一邊歸政府，而更加強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮市場(chǎng)和政府各自的優(yōu)勢(shì)，從而共同來(lái)協(xié)調(diào)好一項(xiàng)交易活動(dòng)。因此，它們之間的關(guān)系并不是涇渭分明的，而更像七巧板一樣交錯(cuò)在一起。
試舉一例以進(jìn)一步說(shuō)明：上世紀(jì)70年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們發(fā)現(xiàn)，交易成本的一個(gè)重要原因是信息不對(duì)稱(chēng)。當(dāng)信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制交易成本畸高時(shí)，應(yīng)該由政府替代市場(chǎng)來(lái)配置資源嗎?實(shí)際上有一些國(guó)家一度試圖這么做，比如說(shuō)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府取代市場(chǎng)，還有一些后發(fā)國(guó)家——包括日本和韓國(guó)，通過(guò)各種政策手段對(duì)金融部門(mén)嚴(yán)加管控，把金融資源配置到它認(rèn)為更應(yīng)該使用這些資源的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)。但是，這些國(guó)家的金融資源似乎出現(xiàn)了更加嚴(yán)重的誤配。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家廣泛存在國(guó)有企業(yè)的軟預(yù)算約束問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)欺騙政府，強(qiáng)調(diào)本企業(yè)或本企業(yè)所生產(chǎn)產(chǎn)品的重要性，由此試圖獲得更多資源投入，甚至在虧損或者遇到困難時(shí)要求政府追加投資。這充分說(shuō)明，當(dāng)政府取代市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，在信息不對(duì)稱(chēng)的情形下它同樣可能無(wú)效率，同樣會(huì)出現(xiàn)政府失靈。然而，和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府的做法并不一樣，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的金融市場(chǎng)，因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)導(dǎo)致交易成本很高時(shí)，并不必然由政府來(lái)替代市場(chǎng)，而是由政府利用合法的強(qiáng)制力，要求市場(chǎng)交易主體實(shí)施強(qiáng)制性信息披露來(lái)恢復(fù)市場(chǎng)機(jī)制的作用。這表明，讓政府承擔(dān)其具有優(yōu)勢(shì)的職能，設(shè)法緩解限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的那些因素，以此恢復(fù)或強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)兩者在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)交換活動(dòng)上的互補(bǔ)效應(yīng)，才會(huì)使資源配置結(jié)果更加逼近理想狀態(tài)。
政府和市場(chǎng)之間存在互補(bǔ)關(guān)系，但是，這一互補(bǔ)關(guān)系不是單向的，因?yàn)檎矔?huì)面臨信息不對(duì)稱(chēng)等各種限制條件，尤其是在發(fā)展中國(guó)家。當(dāng)我們討論政府在整個(gè)資源配置中的作用如何重要，并認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家可以通過(guò)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，同樣不能脫離現(xiàn)實(shí)的約束條件。譬如，發(fā)展中國(guó)家通常有兩個(gè)特征：一是它們一般不具備完善的要素市場(chǎng)，要素市場(chǎng)的價(jià)格信息往往是失真的，無(wú)法反映要素的稀缺程度，并且要素價(jià)格的變化也無(wú)法反映要素稟賦的變化。在真實(shí)價(jià)格信息缺失的情形下，就很難把握這些國(guó)家動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)的變化。而且，價(jià)格信號(hào)的失真，其原因經(jīng)常是政府試圖借助價(jià)格工具達(dá)到自身目的而人為進(jìn)行的扭曲。第二個(gè)特征是，發(fā)展中國(guó)家通常不具有有效的公共治理機(jī)制，換言之，這些國(guó)家通常沒(méi)有建立法治，法律無(wú)法對(duì)政府的權(quán)力運(yùn)用加以限制。譬如，林毅夫教授強(qiáng)調(diào)，其主張的“有為政府”是完全要服從法律的，但是他并沒(méi)有給出如何在公共治理質(zhì)量較低的發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)的機(jī)制，這就給有為政府的真實(shí)作為是否會(huì)服從法律蒙上了陰影。所以，當(dāng)我們討論政府和市場(chǎng)的關(guān)系時(shí)，尤其是針對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，我們不但要考慮如何讓政府發(fā)揮互補(bǔ)作用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，同樣要思考如何讓政府退出它對(duì)市場(chǎng)的不恰當(dāng)替代，以及政府作為一種公共治理機(jī)制自身如何法治化等問(wèn)題。只有市場(chǎng)和政府兩種機(jī)制自身處于相對(duì)有效的狀態(tài)，它們才能形成最大可能的互補(bǔ)合力來(lái)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的目標(biāo)。
三、政府和市場(chǎng)互補(bǔ)視角下的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)
何謂產(chǎn)業(yè)政策?小宮隆太郎(1984)在《日本的產(chǎn)業(yè)政策》一書(shū)中是這樣定義的：“政府為改變產(chǎn)業(yè)間的資源分配和各種產(chǎn)業(yè)中私營(yíng)企業(yè)的某種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而采取的政策”。具體而言，就是干預(yù)一國(guó)的產(chǎn)業(yè)(部門(mén))間的資源分配或產(chǎn)業(yè)(部門(mén))內(nèi)的產(chǎn)業(yè)組織的政策。小宮隆太郎根據(jù)日本的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐進(jìn)行了分類(lèi)：從產(chǎn)業(yè)政策的對(duì)象來(lái)看，可以分為產(chǎn)業(yè)(間)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)(內(nèi))組織政策;從產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施機(jī)制來(lái)看，可以分為間接誘導(dǎo)政策、直接限制政策和信息傳遞政策。
上世紀(jì)八十年代初，當(dāng)中國(guó)準(zhǔn)備進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向的改革時(shí)，對(duì)于目標(biāo)性經(jīng)濟(jì)體制提出了一個(gè)基本框架，叫“政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”。對(duì)于政府如何調(diào)節(jié)市場(chǎng)，當(dāng)時(shí)政策界和學(xué)術(shù)界便借鑒了日本的產(chǎn)業(yè)政策作為中介工具。然而，正如吳敬璉教授所指出的，當(dāng)時(shí)中國(guó)借鑒的是日本在五、六十年代實(shí)施的早期產(chǎn)業(yè)政策，這種產(chǎn)業(yè)政策被稱(chēng)為縱向的、選擇性產(chǎn)業(yè)政策。其實(shí)，日本的官產(chǎn)學(xué)研界在七十年代已經(jīng)對(duì)這種產(chǎn)業(yè)政策的效果進(jìn)行了反思，認(rèn)為它對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒(méi)有產(chǎn)生積極作用，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)要實(shí)施橫向的、功能性產(chǎn)業(yè)政策。為什么不同的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在截然不同的效果呢?
在本文前面對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系重新審視之后，我們?cè)賮?lái)討論政府的產(chǎn)業(yè)政策是否具有合理性和必要性，就不難得到相應(yīng)的判斷基準(zhǔn)。顯然，從互補(bǔ)而不是替補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的角度來(lái)看，合理的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該能夠更好地彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，使得本國(guó)的資源配置結(jié)果和理想狀態(tài)不是偏得越來(lái)越遠(yuǎn)，而是靠得越來(lái)越近。這一點(diǎn)就是判斷產(chǎn)業(yè)政策好與壞的基準(zhǔn)。
由此，我們認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)必須定位于“擴(kuò)展和增強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制”，而不是去替代市場(chǎng)機(jī)制。那么，如何才能達(dá)到擴(kuò)展和增強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制的效果?我們分以下情形來(lái)加以討論：
(1)信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。譬如，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，不同行為主體之間缺乏信息交流，導(dǎo)致行動(dòng)不協(xié)調(diào)時(shí)怎么辦?發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)早期有一個(gè)理論叫做“大推進(jìn)”，它強(qiáng)調(diào)，如果政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策發(fā)出信號(hào)，來(lái)同步協(xié)調(diào)不同經(jīng)濟(jì)主體的行為，在一個(gè)較低水平的發(fā)展階段，用這種產(chǎn)業(yè)政策就可能取得比完全由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)更好的結(jié)果，因?yàn)檎谄渲衅鹆诵畔f(xié)調(diào)作用。還有一種情形是，發(fā)展中國(guó)家往往鼓勵(lì)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)，但是，投資人很難有足夠多信息來(lái)判斷創(chuàng)業(yè)者的信用水平，如果政府能夠通過(guò)資助或補(bǔ)貼手段，先期進(jìn)行篩選，幫助被選上的企業(yè)增加信用信息，就有可能誘導(dǎo)市場(chǎng)資金進(jìn)一步跟進(jìn)。
(2)規(guī)模經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。通常來(lái)說(shuō)，新興產(chǎn)業(yè)在發(fā)展的初期因?yàn)槭袌?chǎng)需求不足，導(dǎo)致不能夠很快實(shí)現(xiàn)最優(yōu)產(chǎn)量并大幅降低生產(chǎn)成本，在這種情形下，政府通過(guò)直接采購(gòu)或間接補(bǔ)貼來(lái)擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，被認(rèn)為能夠幫助企業(yè)盡快達(dá)到規(guī)模生產(chǎn)，從而提高生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)的更快發(fā)展。然而，最近幾年，中國(guó)所謂的新能源汽車(chē)補(bǔ)貼出現(xiàn)了大量騙補(bǔ)現(xiàn)象，政府資金并未真正用來(lái)刺激需求。這也暴露出補(bǔ)貼作為一種產(chǎn)業(yè)政策，其實(shí)施機(jī)制還需要進(jìn)一步研究，到底是補(bǔ)供給方還是補(bǔ)需求方?如果補(bǔ)供方，獲得補(bǔ)貼的企業(yè)其成本比其他沒(méi)有補(bǔ)貼的企業(yè)更低，反而帶來(lái)不公平競(jìng)爭(zhēng)，而且也容易引起作假和腐敗;而如果補(bǔ)需方，則既刺激了需求，又由購(gòu)買(mǎi)者根據(jù)產(chǎn)品性能和質(zhì)量來(lái)決定向哪家企業(yè)購(gòu)買(mǎi)，就能夠促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，最后通過(guò)價(jià)格機(jī)制選出優(yōu)勝者。
(3)競(jìng)爭(zhēng)受限問(wèn)題。本文前面討論過(guò)空間障礙帶來(lái)的運(yùn)輸成本和信任成本會(huì)限制企業(yè)在空間上的競(jìng)爭(zhēng)，從而不利于本國(guó)具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)參與國(guó)際貿(mào)易。顯然，政府采取改善交通基礎(chǔ)設(shè)施和完善法治等措施，就能緩解空間障礙對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制而促進(jìn)比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。競(jìng)爭(zhēng)受限的另一種情形就是壟斷。當(dāng)占據(jù)較大市場(chǎng)份額的企業(yè)利用其市場(chǎng)勢(shì)力打壓潛在市場(chǎng)進(jìn)入者，或者采取壟斷定價(jià)或歧視性定價(jià)等壟斷行為時(shí)，不但會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)，而且會(huì)轉(zhuǎn)移消費(fèi)者剩余。為了擴(kuò)展或增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府就必須采取反壟斷措施，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)秩序，這是一種非常重要的產(chǎn)業(yè)組織政策(在歐洲國(guó)家又被稱(chēng)為“競(jìng)爭(zhēng)政策”)。
四、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的反壟斷政策是重要的產(chǎn)業(yè)組織政策
十九世紀(jì)后期在美國(guó)發(fā)生了今天被稱(chēng)為“進(jìn)步運(yùn)動(dòng)”的歷史變革，這一運(yùn)動(dòng)一直持續(xù)到二十世紀(jì)20年代，其中一個(gè)代表性事件是美國(guó)于1890年通過(guò)了“謝爾曼法”，即反壟斷法。十九世紀(jì)中期，美國(guó)還是一個(gè)以創(chuàng)業(yè)型小企業(yè)為主的自由競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但是，激烈的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致大量中小企業(yè)倒閉，許多小企業(yè)主為了規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)，紛紛利用信托機(jī)制結(jié)成產(chǎn)業(yè)托拉斯，打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，形成壟斷勢(shì)力。這一趨勢(shì)導(dǎo)致美國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速走向集中，形成了少數(shù)大企業(yè)壟斷經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，扼殺競(jìng)爭(zhēng)的局面。謝爾曼法的通過(guò)不蒂是美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)這一趨勢(shì)的反動(dòng)。根據(jù)謝爾曼法，美國(guó)政府于1911年拆分了當(dāng)時(shí)的巨無(wú)霸“標(biāo)準(zhǔn)石油公司”，這一鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷政策的持續(xù)實(shí)施，極大地提升了美國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)活力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在美國(guó)進(jìn)步運(yùn)動(dòng)末期，壟斷帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失只占經(jīng)濟(jì)總量的不到1%。
但是，二戰(zhàn)結(jié)束以后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)中的壟斷力量又開(kāi)始一步步加強(qiáng)，到上世紀(jì)七十年代，壟斷帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失已經(jīng)達(dá)到經(jīng)濟(jì)總量的3-5個(gè)百分點(diǎn)。到1985年，因?yàn)樾畔⑼ㄐ偶夹g(shù)催生了微軟等一大批高技術(shù)經(jīng)濟(jì)巨頭，由于它們涉嫌采取各種壟斷行為，壟斷損失估計(jì)進(jìn)一步達(dá)到20%以上。1998年，美國(guó)政府司法部對(duì)于微軟提起反壟斷調(diào)查，到2001年底達(dá)成過(guò)渡協(xié)議;2004年，歐盟法院對(duì)微軟基于反壟斷調(diào)查結(jié)果采取了處罰措施。應(yīng)該說(shuō)，這些反壟斷措施對(duì)于維護(hù)信息通信產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，確保新一代的蘋(píng)果操作系統(tǒng)等新產(chǎn)品能夠發(fā)展起來(lái)，是起了重要作用的。盡管如此，今天的微軟、谷歌和臉書(shū)等互聯(lián)網(wǎng)巨子還是被廣泛詬病存在各種壟斷行為。譬如，有研究認(rèn)為，占據(jù)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)搜索市場(chǎng)67%的谷歌，其提供的搜索方法讓消費(fèi)者找到自己所需要信息的幾率降低了1/3。
在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展下，中國(guó)當(dāng)下同樣可能存在嚴(yán)重壟斷現(xiàn)象。目前，中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)巨頭公司百度、阿里巴巴和騰迅在各自的領(lǐng)域都擁有他人難以撼動(dòng)的勢(shì)力：百度公司占搜索市場(chǎng)70%的總收入;阿里巴巴公司占據(jù)了中國(guó)網(wǎng)上交易額80%，網(wǎng)絡(luò)入口流量的80%;騰訊公司的微信月活躍用戶(hù)為5億個(gè)，QQ月活躍用戶(hù)則超過(guò)8億個(gè)。在如此之高的市場(chǎng)占有份額之下，如果政府的反壟斷部門(mén)不保持高度警惕態(tài)度并及時(shí)展開(kāi)反壟斷調(diào)查，很難保證這些公司一定不會(huì)發(fā)生壟斷行為。
互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)由于其兩大特征——網(wǎng)絡(luò)外部性和自然壟斷，相比于其他產(chǎn)業(yè)尤其容易形成市場(chǎng)壟斷力量。譬如，阿里巴巴公司利用其掌控信息流量的優(yōu)勢(shì)，大量收購(gòu)其他公司，收購(gòu)行為從互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域延伸到物流、金融、旅游、文化傳媒領(lǐng)域，顯然，互聯(lián)網(wǎng)確實(shí)存在一家獨(dú)大和通吃現(xiàn)象。當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域被某些企業(yè)所壟斷之后，它們實(shí)際壟斷的是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中最重要的要素——信息。數(shù)據(jù)濫用、流量分配就都應(yīng)成為反壟斷調(diào)查不可忽視的問(wèn)題。2015年，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)投票把寬帶互聯(lián)網(wǎng)界定為公共設(shè)施，承認(rèn)互聯(lián)網(wǎng)的中立性，認(rèn)為政府有責(zé)任努力確保人們對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的平等利用，而不能由私人所壟斷。這對(duì)于中國(guó)下一步互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的反壟斷實(shí)踐提供了重要參照。
互聯(lián)網(wǎng)預(yù)約出租汽車(chē)行業(yè)是最近幾年基于移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)而快速發(fā)展起來(lái)的一個(gè)新興市場(chǎng)。它因利用便捷的互聯(lián)網(wǎng)叫車(chē)技術(shù)方便了城市居民出行、緩解了傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)存在的供給不足、服務(wù)質(zhì)量不高等問(wèn)題而受到消費(fèi)者的肯定。然而，2016年年底，該行業(yè)兩家最大的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商滴滴公司和優(yōu)步中國(guó)進(jìn)行了合并，根據(jù)公開(kāi)報(bào)道的數(shù)據(jù)，合并之后滴滴公司占網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)規(guī)模超過(guò)了90%，由此引起了人們對(duì)該領(lǐng)域可能出現(xiàn)壟斷局面的嚴(yán)重關(guān)注，也引起了商務(wù)部反壟斷部門(mén)的關(guān)注。
網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的一家獨(dú)大現(xiàn)象是否會(huì)導(dǎo)致壟斷，或者說(shuō)，是否會(huì)嚴(yán)重影響到新企業(yè)的進(jìn)入和競(jìng)爭(zhēng)的展開(kāi)呢?目前學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)并不統(tǒng)一。我們認(rèn)為：第一，盡管越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為不能簡(jiǎn)單地依據(jù)市場(chǎng)占有率來(lái)進(jìn)行是否存在壟斷的判斷，更重要的是要判斷企業(yè)是否存在壟斷行為，比如壟斷定價(jià)。但是，這并不意味著市場(chǎng)占有率這個(gè)指標(biāo)在反壟斷部門(mén)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為進(jìn)行審查時(shí)完全不重要。因?yàn)槿绻粋€(gè)企業(yè)的市場(chǎng)占有率過(guò)高，導(dǎo)致剩余部分市場(chǎng)的規(guī)模無(wú)法讓其他企業(yè)達(dá)到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)最低規(guī)模，就會(huì)產(chǎn)生限制和排斥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的效果。在這種情況下，即便高市場(chǎng)占有率企業(yè)采取了壟斷定價(jià)行為，人們也將因?yàn)槭袌?chǎng)上沒(méi)有其他企業(yè)的合理定價(jià)基準(zhǔn)而難以做出判斷。所以，反壟斷部門(mén)對(duì)滴滴公司和優(yōu)步中國(guó)合并案進(jìn)行調(diào)查是必要的。第二，即便調(diào)查結(jié)果最終允許兩家合并，下一步的反壟斷監(jiān)管也特別需要注意三個(gè)問(wèn)題：一是如何防止其利用市場(chǎng)勢(shì)力進(jìn)行歧視性定價(jià)，譬如，針對(duì)對(duì)特定群體，或特定情形(像下雨天和上下班高峰時(shí)段)下的所有消費(fèi)者，由于他們?nèi)狈π枨髢r(jià)格彈性而對(duì)之進(jìn)行壟斷高定價(jià);二是要防止他們放棄普遍服務(wù)的原則。如對(duì)于某些價(jià)格彈性比較高的人群和地區(qū)，不去提供應(yīng)有的服務(wù);三是如何防止平臺(tái)公司對(duì)司機(jī)的過(guò)度控制，因?yàn)樗緳C(jī)接單的信息完全來(lái)自其推送，司機(jī)處于缺乏談判能力地位，從而導(dǎo)致公司和司機(jī)之間的收入分配不公。
當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展需要依靠互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新所帶來(lái)的巨大機(jī)遇。過(guò)去20年，中國(guó)在信息通信基礎(chǔ)設(shè)施上進(jìn)行了巨額固定資產(chǎn)投資，如果能夠利用好新一輪移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)的應(yīng)用與擴(kuò)散機(jī)會(huì)，我們完全有理由相信，信息紅利將給中國(guó)經(jīng)濟(jì)注入新動(dòng)力。但是，信息通信技術(shù)的發(fā)展的確也帶來(lái)了新挑戰(zhàn)，這一挑戰(zhàn)就是市場(chǎng)力量重新出現(xiàn)了集中現(xiàn)象，這不但不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的維持，而且會(huì)帶來(lái)收入分配不公等其他社會(huì)問(wèn)題。目前，中國(guó)政府強(qiáng)調(diào)進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，我們認(rèn)為，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域展開(kāi)這一改革的一個(gè)重要內(nèi)容，就是要加強(qiáng)反壟斷審查，堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)組織政策。針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的市場(chǎng)集中現(xiàn)象，如何界定和實(shí)施反壟斷，無(wú)論是對(duì)于經(jīng)濟(jì)學(xué)還是法學(xué)，這都是需要深入研究、頗具挑戰(zhàn)的學(xué)理問(wèn)題。
結(jié)束語(yǔ)
正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家溫加斯特所言，一個(gè)強(qiáng)大政府是保持市場(chǎng)機(jī)制有效最重要的條件，如果沒(méi)有政府幫助緩解和克服導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的各種因素，市場(chǎng)機(jī)制的作用將受到嚴(yán)重限制;而一個(gè)強(qiáng)大的政府往往又是問(wèn)題本身——因?yàn)樗牟蛔鳛楹蛠y作為。本文從政府和市場(chǎng)的互補(bǔ)關(guān)系角度，重新審視了產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理性與必要性，我們尤其強(qiáng)調(diào)指出，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展的今天，實(shí)施反壟斷的產(chǎn)業(yè)組織政策，這不但關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)下一階段的發(fā)展動(dòng)力，同樣關(guān)系到中國(guó)未來(lái)能否建立競(jìng)爭(zhēng)型的市場(chǎng)秩序。
然而，必須要正視的問(wèn)題是，中國(guó)的反壟斷法頒布已經(jīng)八年，它依然像沒(méi)有爪子的老虎，尚未在中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮應(yīng)有的作用;同樣要正視的問(wèn)題是，目前也存在各級(jí)政府大量采用干預(yù)市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)象，它們不但挑選市場(chǎng)的贏家，還挑選輸家。這兩方面存在的問(wèn)題表明，中國(guó)要建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還有很多改革工作需要推進(jìn)，而如何形成合理的產(chǎn)業(yè)政策體系，無(wú)疑是這一工作的重要組成部分。
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