8月21日，著名經(jīng)濟學(xué)家林毅夫的團隊，北京新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)研究中心與吉林省發(fā)改委聯(lián)合課題組發(fā)布了《吉林省經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級研究報告》(征求意見稿)(下簡稱《吉林報告》)。該報告提出，吉林未來經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，應(yīng)該瞄準五大萬億量級的產(chǎn)業(yè)集群，即大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、大健康產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代輕紡產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代裝備產(chǎn)業(yè)，新能源、新材料、新一代信息技術(shù)為核心。

　　其中，關(guān)于東北“該不該發(fā)展輕紡產(chǎn)業(yè)”，“‘補短’還是‘避短’”，“不解決深層制度只談產(chǎn)業(yè)政策是否可行”等問題引起巨大爭議。8月31日，北大新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)研究中心研究員、吉林課題研究執(zhí)行負責人付才輝接受媒體采訪，回應(yīng)了質(zhì)疑。但關(guān)于東北經(jīng)濟的問題爭議卻并未消弭。

　　從“重工業(yè)搖籃”到2014年經(jīng)濟出現(xiàn)“斷崖式下跌”，東北經(jīng)濟到底怎么了?

　　9月5日，新京報邀請中國經(jīng)濟改革研究基金會理事長、原國務(wù)院振興東北辦副主任宋曉梧、上海財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長田國強、中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長聶輝華為東北經(jīng)濟“把脈開方”，并對部分爭議焦點做出解讀。

　　焦點

　　1 “斷崖式下滑”，東北經(jīng)濟癥結(jié)何在?

　　【林毅夫團隊】“發(fā)展戰(zhàn)略未遵從比較優(yōu)勢”

　　由于歷史上的趕超戰(zhàn)略以及過去東北振興戰(zhàn)略的側(cè)重問題所導(dǎo)致的輕工業(yè)集群和相應(yīng)商業(yè)網(wǎng)絡(luò)的缺失是今后解決東北經(jīng)濟發(fā)展問題的關(guān)鍵。……吉林省經(jīng)濟發(fā)展面臨的根本性問題與東北地區(qū)一樣，即發(fā)展戰(zhàn)略尚未根本上從違背比較優(yōu)勢型發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型到遵循比較優(yōu)勢發(fā)展戰(zhàn)略，這妨礙了對其經(jīng)濟增長潛力的充分挖掘。——《吉林報告》

　　宋曉梧：國企改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位

　　東北十年的快速發(fā)展得益于國內(nèi)外經(jīng)濟大環(huán)境，正逢中國經(jīng)濟高速增長，需要東北的能源、原材料、裝備制造業(yè)。

　　在經(jīng)濟高速增長階段，“一白遮百丑”掩蓋了東北國有企業(yè)改革不到位、結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位等問題。2004年，國務(wù)院專門成立領(lǐng)導(dǎo)小組解決廠辦大集體的問題，減輕國企負擔。我當時作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，到一些地方抓試點，有地方領(lǐng)導(dǎo)說，當前經(jīng)濟形勢不錯，很多大集體職工都外出打工，歷史欠賬問題不急，何必把睡著的孩子拍醒給糖吃。

　　這幾年，中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟增長速度下滑。在經(jīng)濟下行階段時，因為能源、原材料、裝備制造行業(yè)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中占比較大，所以東北地區(qū)經(jīng)濟下滑在全國尤其嚴重。更深層次的困境是機制體制問題、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題。

　　田國強：陷入路徑依賴，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡

　　東北經(jīng)濟出現(xiàn)“斷崖式下滑”，一個不可忽視的背景是，在政府的大力扶持下，東北此前曾高速增長。這個經(jīng)濟增長與上屆政府尤其是世界經(jīng)濟金融危機之后政府高度介入經(jīng)濟活動、支持國有企業(yè)擴張有關(guān)，東北經(jīng)濟的一個特征就是政府介入深、國企比重大。

　　觀察近些年來各省份經(jīng)濟增長數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)凡是國有經(jīng)濟比重越大、民營經(jīng)濟越不發(fā)達的省份往往經(jīng)濟增速越靠后，反之亦然。

　　上述現(xiàn)狀導(dǎo)致東北經(jīng)濟陷入了路徑依賴，未能在高速增長中主動進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，難以從要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向效率驅(qū)動乃至創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型，依然高度依賴傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)(主要是資源能源型、重化工型產(chǎn)業(yè))、高度依賴國有經(jīng)濟、高度依賴政策支持，市場制度環(huán)境沒有什么大改善，能夠激發(fā)民營經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)良土壤沒有培植起來。由此導(dǎo)致，東北經(jīng)濟傳統(tǒng)的體制結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，難以適應(yīng)中央的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變——充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用。

　　概言之，東北經(jīng)濟最大的問題還是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡，而經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的背后又是體制結(jié)構(gòu)失衡和治理結(jié)構(gòu)失衡。

　　聶輝華：問題根源在計劃經(jīng)濟、大國企思維嚴重

　　東北經(jīng)濟形勢突然變差的直接原因，與這幾年的宏觀經(jīng)濟和政治環(huán)境有關(guān)，但最主要是兩點：

　　第一，東北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)比較單一，很容易受經(jīng)濟周期沖擊。我們團隊做了一些研究，發(fā)現(xiàn)東北地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為第二產(chǎn)業(yè)比重高于全國均值，在第二產(chǎn)業(yè)中重工業(yè)比重又偏高。

　　例如，2014年全國重工業(yè)占第二產(chǎn)業(yè)比值平均為70%，而黑龍江和遼寧省的這一比值高達約80%，并且集中在鋼鐵、煤炭、石油等當前產(chǎn)能嚴重過剩的“黑色產(chǎn)業(yè)”。

　　從企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)上看，東北地區(qū)央企和國企比重高、規(guī)模大，民營企業(yè)多依附于它們。這種單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)決定了，一旦資源型行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，東北經(jīng)濟首當其沖，而且短期內(nèi)難以緩解。

　　第二，東北地區(qū)周邊國際形勢出現(xiàn)動蕩，影響了東北經(jīng)濟發(fā)展的國際環(huán)境。朝鮮問題危及周邊國家安全，與俄羅斯的邊境貿(mào)易沒有大的突破，東北缺少出?？?，因此很多南方企業(yè)或外資不太愿意來東北地區(qū)投資。

　　以上是直接原因，但我認為東北經(jīng)濟這幾年出現(xiàn)的問題根源還是在歷史：主要是營商環(huán)境不好，表現(xiàn)為計劃經(jīng)濟和大國企思維嚴重，官僚主義和腐敗現(xiàn)象較多。

　　很多人抱怨過東北營商環(huán)境差，政府竭澤而漁。這就形成了惡性循環(huán)：經(jīng)濟形勢不好，地方政府過度攫取，企業(yè)缺乏活力，經(jīng)濟形勢更不好。

　　2 東北的比較優(yōu)勢在何處?

　　【林毅夫團隊】“勞動密集型產(chǎn)業(yè)”

　　吉林省目前的經(jīng)濟體量與新西蘭旗鼓相當?shù)司杖胨街慌c非洲加蓬相當，遠離世界前沿。……吉林省2016年末有2700萬人口，其中16-59歲的適齡勞動人口占68.65%，農(nóng)村人口占44.03%。因此，吉林省過去以及現(xiàn)階段主導(dǎo)型的比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)應(yīng)該是勞動力密集型產(chǎn)業(yè)。——《吉林報告》

　　宋曉梧：不是增加行業(yè)數(shù)量而是提高效益

　　東北地區(qū)的比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)有裝備制造業(yè)、能源、原材料以及糧食產(chǎn)業(yè)。在新一輪的東北振興中，根據(jù)市場需求不是重點增加這些行業(yè)數(shù)量，而是提高效益。比如，有些地方雖然能源枯竭，但是可以延長產(chǎn)業(yè)鏈提升效益，進一步挖掘潛力。

　　目前東北地區(qū)非常倚重能源、原材料、裝備制造業(yè)，這些行業(yè)的改造分離和信息產(chǎn)業(yè)進一步的融合以及新技術(shù)的武裝是東北地區(qū)未來發(fā)展的重頭戲。

　　農(nóng)業(yè)上，東北地區(qū)有著天然的優(yōu)勢。這里擁有中國最大的商品糧基地，發(fā)展糧食深加工、食品工業(yè)是大自然賦予東北的責任。此外，東北地區(qū)在發(fā)展康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)上有獨特自然優(yōu)勢，小興安嶺、長白山這些地方自然條件很好?，F(xiàn)在很多人冬天去海南養(yǎng)老，同樣可以夏天到東北避暑。

　　田國強：市場是決定因素，要以制度環(huán)境為基礎(chǔ)

　　首先，我重申非常不同意報告中的說法：“在新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)看來，外商投資較低的根本原因不是營商環(huán)境差而是違背比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的投資回報率低。”我對投資回報率低原因的看法正好相反，更重要的原因是營商環(huán)境差。如果不深化改革，是很難讓經(jīng)濟得到可持續(xù)發(fā)展的;不解決并建設(shè)一個基本、基礎(chǔ)的制度環(huán)境，是很難產(chǎn)生出工業(yè)革命、企業(yè)家精神和毀滅式創(chuàng)新的。

　　東北經(jīng)濟的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)好、生態(tài)環(huán)境優(yōu)、人文底蘊厚、資源成本低、裝備制造強等等，這些都是比較優(yōu)勢，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、現(xiàn)代醫(yī)藥健康、紅色生態(tài)旅游、人工智能制造等都很有發(fā)展前景，當然市場是最終的決定因素。但是，如果制度軟環(huán)境不好，不能激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的激情和想法，這些比較優(yōu)勢可能也無法轉(zhuǎn)化為差異化的競爭優(yōu)勢。

　　聶輝華：離開營商環(huán)境談比較優(yōu)勢意義不大

　　比較優(yōu)勢是兩個經(jīng)濟體貿(mào)易的基本原則，未必適合分析經(jīng)濟發(fā)展或經(jīng)濟增長。我們看到很多地方?jīng)]有所謂的比較優(yōu)勢，也實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展。因此，比較優(yōu)勢只是發(fā)展經(jīng)濟的一個考量因素。

　　從比較優(yōu)勢角度講，東北發(fā)展大農(nóng)業(yè)、大健康產(chǎn)業(yè)和重工業(yè)是可以的，但這不是充分條件。你有比較優(yōu)勢，但未必能發(fā)揮競爭優(yōu)勢。東北有那么多豐富的農(nóng)產(chǎn)品，但是為什么很少有國際知名品牌?比較優(yōu)勢只是基礎(chǔ)，要發(fā)揮競爭優(yōu)勢，就必須在降低成本、提高品質(zhì)和提高服務(wù)等方面下工夫，而這些都依賴于制度質(zhì)量和營商環(huán)境。因此，離開營商環(huán)境談比較優(yōu)勢，我認為意義不大。

　　3 輕工業(yè)是否是東北發(fā)展的必經(jīng)之路?

　　【林毅夫團隊】“吉林適合發(fā)展輕紡工業(yè)”

　　近20年來與湖北省和重慶市的比較可以一目了然地看到吉林省工業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)明顯存在“斷層缺位”：以紡織服裝、家電與消費電子為核心的輕工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量幾乎一片空白。……吉林省目前的制造業(yè)結(jié)構(gòu)對就業(yè)的吸納能力非常弱，勞動力密集型輕工業(yè)正好可以補上這個短板，是破除目前東北勞動力外流的根本之策。——付才輝于《21世紀經(jīng)濟報道》回應(yīng)

　　宋曉梧：不認為哪個產(chǎn)業(yè)是必經(jīng)之路

　　輕化工業(yè)、紡織工業(yè)是否應(yīng)該成為東北地區(qū)未來發(fā)展的重點，我沒有實際調(diào)研，不好說。如果有條件，不是不能發(fā)展輕紡工業(yè)，但我覺得由政府提出將輕紡工業(yè)作為重點發(fā)展方向欠妥當。

　　我不認為輕紡或者哪個產(chǎn)業(yè)是振興東北經(jīng)濟的必經(jīng)之路。市場在資源配置中起著決定作用，市場會根據(jù)供需情況而自發(fā)調(diào)節(jié)，我不贊成政府用行政手段搞輕紡。

　　政府也不要直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，直接指揮企業(yè)投資。政府可以根據(jù)當?shù)氐淖匀粭l件和整個國家產(chǎn)業(yè)狀況提出一定的導(dǎo)向性意見，但更重要的是不要干預(yù)企業(yè)的資源配置。

　　政府應(yīng)該是為企業(yè)創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，讓企業(yè)有序競爭。與產(chǎn)業(yè)政策相比，營商環(huán)境的改善對于發(fā)展東北經(jīng)濟更重要一點。

　　田國強：資源如何配置應(yīng)讓市場決定

　　吉林該不該發(fā)展輕紡產(chǎn)業(yè)，對這樣一個競爭性的行業(yè)，發(fā)不發(fā)展和資源如何配置應(yīng)該主要是由市場來決定，而不是由政府來決定。如果營商環(huán)境好，有競爭力或差異化競爭優(yōu)勢的任何行業(yè)都可能發(fā)展起來。政府要有所為，有所不為：在維護市場秩序和提供公共服務(wù)方面，政府要大大有能、有為;而在具體經(jīng)濟活動方面，特別是競爭性行業(yè)方面，要大大地無為，要無為而治。

　　關(guān)于輕紡產(chǎn)業(yè)，東北歷史上不是沒有過，但主要是由國有企業(yè)來主導(dǎo)的，其結(jié)果是虧損、倒閉，沒有發(fā)展起來。輕紡工業(yè)基本是一個競爭性行業(yè)，應(yīng)該讓市場發(fā)揮決定性作用。關(guān)于東北適合什么樣的產(chǎn)業(yè)，在我沒有深入研究，實地考察過之前，還沒有這么自信和自負給出這方面的建議。

　　需要說明的是，解決東北經(jīng)濟問題，并不是不需要產(chǎn)業(yè)政策，任何國家和地方都需要有產(chǎn)業(yè)政策，尤其是在一些具有很強外部性的行業(yè)或新興戰(zhàn)略性行業(yè)，市場往往失靈，需要有產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)和扶持。但是，不能過度，歸根結(jié)底產(chǎn)業(yè)發(fā)展要落實到企業(yè)的自生能力、盈利能力，讓市場配置資源。

　　聶輝華：發(fā)展大農(nóng)業(yè)、大健康業(yè)

　　我對東北地區(qū)的具體情況不是很了解，不敢隨便下判斷是否要發(fā)展輕工業(yè)。但據(jù)我自己在東北地區(qū)的調(diào)研以及與東北地區(qū)專家學(xué)者的交流，大家比較一致的看法是，東北地區(qū)應(yīng)大力發(fā)展大農(nóng)業(yè)、大健康產(chǎn)業(yè)。

　　東北地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)好，有天然優(yōu)勢。現(xiàn)在全國都有食品安全問題，這不是給東北地區(qū)很好的機遇嗎?東北地區(qū)應(yīng)該有很多著名的農(nóng)業(yè)品牌，但是我們看到的不多。當然，東北地區(qū)的重工業(yè)有很好的基礎(chǔ)，如果在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)方面進行優(yōu)化，仍然有很好的發(fā)展前景。

　　事實上，發(fā)展東北經(jīng)濟不要寄希望于某個產(chǎn)業(yè)政策就把一個產(chǎn)業(yè)帶動起來，要寄希望于通過培養(yǎng)一些有競爭力的、遵循市場經(jīng)濟原則的優(yōu)勢企業(yè)把某個地區(qū)或產(chǎn)業(yè)帶動起來。在不改變營商環(huán)境的前提下，除了國企和央企，恐怕民企和外企是不太愿意去投資的。即便是國企，從機會成本角度講，也難以實現(xiàn)較好經(jīng)濟效益。因為國企有軟預(yù)算約束等問題，如果只有國企和央企，這種情況下模仿型產(chǎn)業(yè)政策也許有效，但是探索型、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)政策幾乎難以有效。

　　4 政府、市場誰應(yīng)主導(dǎo)?

　　【林毅夫團隊】“照比較優(yōu)勢發(fā)展，前提是有效的市場”

　　我們報告確實不是從體制論出發(fā)，而是從由稟賦結(jié)構(gòu)決定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出發(fā)。我認為體制不是第一位的，因為體制是內(nèi)生的而且是需要在發(fā)展中解決的，不是解決了體制問題產(chǎn)業(yè)發(fā)展就會自發(fā)產(chǎn)生，也不是只發(fā)展不需要解決體制問題。

　　——付才輝于《21世紀經(jīng)濟報道》回應(yīng)

　　宋曉梧：政府要給企業(yè)公平、平等競爭空間

　　市場要在資源配置中起決定作用，但全國都存在市場機制發(fā)揮不夠的問題，東北問題尤其突出。我在之前工作調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方要上什么項目、要投資哪里都是由政府決定，而不是由市場配置。比如投資項目方面，東北實行層層壓投資指標的做法，實際是地方政府在配置資源。

　　東北地區(qū)關(guān)門打狗現(xiàn)象很嚴重。在調(diào)研過程中，有民營企業(yè)訴苦說，地方政府要求企業(yè)必須增加多少份額的投資。我很詫異，政府讓你投資你就投?民營企業(yè)家反映，雖然產(chǎn)權(quán)屬于企業(yè)家，但是衛(wèi)生、消防、交通、環(huán)保等審批在政府手中，如果政府挑毛病，企業(yè)很難生存。政府配置資源的做法容易形成產(chǎn)能過剩，在這方面東北尤其要啟動改革。

　　要理順政府和市場的關(guān)系，重要的是要端正政府的行為。如果理不順兩者的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)政策就成為了政府直接配置資源的辦法，政府要給企業(yè)創(chuàng)造公平、平等的競爭空間。

　　田國強：政府產(chǎn)業(yè)政策只是催化劑

　　十八屆三中全會提出，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用。需要注意的是，這里是“更好”發(fā)揮政府作用，而不是“更多”。

　　東北經(jīng)濟的問題恰恰在于(政府)在不該發(fā)揮作用的地方發(fā)揮“更多”，在應(yīng)該發(fā)揮作用的地方?jīng)]有“更好”發(fā)揮，表現(xiàn)為政府角色的越位、錯位和缺位。東北地區(qū)政府在行政審批方面做得太多，這就是吃拿卡要盛行的根源，后果是經(jīng)濟活動體制性成本過大。

　　產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟的振興，政府產(chǎn)業(yè)政策主要起到催化劑的作用，但從根本上來說，靠的是市場制度環(huán)境的改善、富于創(chuàng)造性的顛覆才能的企業(yè)家而不是政策制定者、追求生活改善的億萬大眾的積極性。

　　中國作為一個轉(zhuǎn)型加轉(zhuǎn)軌的經(jīng)濟體，地方政府更值得做的事情是進一步改革開放，進行體制機制方面的改革和創(chuàng)新。地方政府應(yīng)該為個體和市場提供公平公正競爭的起點及秩序的維護，產(chǎn)權(quán)的保護，合同和法律的嚴格執(zhí)行。

　　聶輝華：政府負責營商環(huán)境，其他交給市場

　　東北地區(qū)政府要做的主要是一件事情：營造良好的營商環(huán)境，其他的事情都盡量交給市場去辦。

　　長期以來，由于實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制以及以國企為主導(dǎo)的所有制基礎(chǔ)，東北營商環(huán)境很差。另外，東北地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，“靠山吃山”容易養(yǎng)成一種惰性，一旦面對市場沖擊，就很容易失去調(diào)整和創(chuàng)新動力。加之資源型行業(yè)一般都是管制行業(yè)，這就容易導(dǎo)致尋租和腐敗。

　　對于政府，首先要減少對企業(yè)的干預(yù)，讓企業(yè)遵循市場原則去經(jīng)營。其次，不能竭澤而漁。據(jù)說東北一些地方眼看經(jīng)濟形勢變差，居然向企業(yè)提前收稅。另外，要鼓勵民企發(fā)展，民企具有天生市場嗅覺，更能適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時，不要寄希望于某個產(chǎn)業(yè)政策就把一個產(chǎn)業(yè)帶動起來，要通過培養(yǎng)有競爭力的、遵循市場經(jīng)濟原則的優(yōu)勢企業(yè)把某個地區(qū)或產(chǎn)業(yè)帶動起來。最后，要宣傳市場經(jīng)濟文化，鼓勵職工和市民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

　　新京報記者 侯潤芳 實習(xí)生 彭婧如