曾經(jīng)，一戶一宅的農(nóng)村住房政策有其合理性，但在城市化不斷推進(jìn)的當(dāng)下，大量農(nóng)村人口已經(jīng)開始在城市就業(yè)，早已不是“農(nóng)民”，如此，我們還有必要實行一戶一宅的法規(guī)嗎?

　　近日，“土地管理法”修訂征求意見稿(以下簡稱“意見稿”)發(fā)布以后，引起社會熱議。近年來，我國社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，“土地管理法”很多方面已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展需要，在這種情況下，啟動對該法的修訂很有積極意義。但從目前披露的多項修訂意見看，我認(rèn)為還有進(jìn)一步改善的空間。

　　土地使用權(quán)有效期限需明確界定

　　我國需要一部規(guī)范土地利用基本行為的法律，以提高土地資源利用效率，增進(jìn)土地利用主體之間的平等，體現(xiàn)土地利用以人為本的思想。但我國并沒有這樣一部基礎(chǔ)性法律。土地制度的某些原則性思想只在憲法中有所反映。目前，“土地管理法”是涉及土地的階位最高的法律，但這部法律未能充分規(guī)范土地利用主體之間的合理關(guān)系。

　　舉例來說，現(xiàn)行法律至今未對土地使用權(quán)有效期限做出合理規(guī)定。我國城市住宅用地使用權(quán)的70年期限早就飽受詬病，有關(guān)管理部門也不得不給出一些說明，但語焉不詳，缺乏法律依據(jù)。農(nóng)村承包地的承包期限已經(jīng)由官方重要紅頭文件給出了“長久不變”的說法，但究竟有多長，至今也沒有正式的說法。

　　類似這樣的問題，本來需要一部“土地基本法”來解決，但在此法制定之前，“土地管理法”能不能給出一個說法?

　　征地問題還得彌合農(nóng)民心理落差

　　“意見稿”有些修訂意見缺乏牢固的法理基礎(chǔ)，例如，“意見稿”提出：“征收土地的，按照被征收土地的原用途，兼顧國家、集體、個人合理分享土地增值收益，給予公平合理補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障”。

　　這個說法作為一個立法理念是有意義的，但成為法律條文卻有一定弊端。我國農(nóng)民數(shù)量多，土地相對較少，若不是近幾十年的城市化發(fā)展，不論農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平有多高，農(nóng)民整體上逃不過貧窮的命運。如果離開勞動與資本投入，農(nóng)民靠土地生活，本質(zhì)上是靠地租生活。地價(或征地合理補償)充其量不過是地租的資本化。

　　在農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國家，地租是農(nóng)業(yè)的一個較小比例，地價因此也不可能太高(通常是地租的8倍左右)，農(nóng)場主的收入來源主要也不靠這個。我國小農(nóng)要致富，大部分也不能靠這個。但農(nóng)民的小塊承包地被征收以后，若生活水平下降，他能拿著法律本本去找地方政府要錢嗎?地方政府掏這個錢合理嗎?

　　其實，大部分農(nóng)戶在征地問題上要的是公正。政府從農(nóng)民手里征地是一個價格，轉(zhuǎn)手給開發(fā)商時是另一個更高價格。農(nóng)民盯的是這個差價。平心而論，與發(fā)達(dá)國家相比，我國征地價格不見得很低。實際情況是，我國住宅建設(shè)用地價格畸高，而工業(yè)用地價格極低，導(dǎo)致城市居民補貼工業(yè)資本，但農(nóng)民往往看到的是征地價格與住宅開發(fā)用地價格之間的差異。如果我們盡可能推進(jìn)各類土地入市的合理比價關(guān)系的建立，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，而政府用稅收彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用，相信解除征地糾結(jié)也不是難事。這樣一來，也不需要通過立法來為“合理補償”問題大費周章。

　　規(guī)范國家土地收益轉(zhuǎn)變?yōu)檎杖?/p>

　　“意見稿”提出的一個修法意見是：“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)制訂并公布區(qū)片綜合地價，確定征收農(nóng)用地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)。”我認(rèn)為這個意見有待改進(jìn)。一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家也有類似土地片區(qū)綜合估價的做法，但這個估價主要是為征收不動產(chǎn)稅服務(wù)，并不會拿它來決定土地交易價格。政府根據(jù)市場交易價格的綜合水平確定一個片區(qū)土地的估價，作為一定時期征收不動產(chǎn)稅的依據(jù)，蓋因為稅收要有穩(wěn)定性，不能隨行就市。

　　為了完善土地市場，還有必要將土地的國家所有權(quán)與政府的土地使用權(quán)分開。一個具體的地方政府不能借國家的土地所有權(quán)而隨意干預(yù)市場。我國大量土地歸國家所有，但在多數(shù)情況下，地方政府在具體使用一塊土地時，應(yīng)與其他主體處于平等地位，而不能徑直將自己的行為等同于國家行為。

　　法律應(yīng)該用枚舉法確定極為特殊的情況，而不應(yīng)籠統(tǒng)地以公共利益之名行使優(yōu)先用地權(quán)。國家的土地收益與支出應(yīng)該與政府購買土地行為分開;國家的土地收益應(yīng)通過更規(guī)范的途徑轉(zhuǎn)變?yōu)檎杖搿Ｎ┢淙绱?，政府才不會濫圈“公地”，損害其他主體的土地使用權(quán)益。這一辦法有利于土地更多地產(chǎn)生稅收，也有利于解決所謂“土地財政”的某些弊端。

　　農(nóng)村宅基地問題難在立法思路

　　農(nóng)村宅基地管理是一個“老大難”問題，此次“意見稿”也未能解決這個問題。難題之難，其實出在立法思路上。

　　“意見稿”里說，對于“人均土地少、不能保障一戶一宅的地區(qū)，縣級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居的權(quán)利。”然而，我國大量農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)多年不給農(nóng)村居民批準(zhǔn)新的宅基地使用權(quán)了，因為現(xiàn)行體制之下建設(shè)用地指標(biāo)實在緊缺。如果要求保障農(nóng)村居民一戶一宅權(quán)利，不是給縣級人民政府出難題嗎?

　　在城市化水平很低的時候，農(nóng)民只能在農(nóng)村生活，需要蓋房的時候，也只能想辦法就近找土地蓋房。“住有所居”被看做人類文明的底線，于是，一戶一宅的農(nóng)村住房政策就有了合理性。但是，在當(dāng)今時代，滿足這個群體一戶一宅的要求而“免費”供應(yīng)宅基地就有了大問題。有人認(rèn)為“土地本來是農(nóng)民的，就應(yīng)該讓農(nóng)民自由蓋房”，乍看有理，其實不然。當(dāng)今時代，如果真要給農(nóng)民這種“自由”，其實農(nóng)民群體也不見得會在農(nóng)村選擇“一戶一宅”。道理并不復(fù)雜。

　　我國大量農(nóng)村人口已經(jīng)開始在城市就業(yè)，早已不是農(nóng)民。就居住來說，他們需要的是城市住房。這種趨勢還將延續(xù)。但是，現(xiàn)在我國農(nóng)村住房，新的加舊的，保守估計有2.5億棟(院)。調(diào)查還表明，農(nóng)村空置房約在30%左右。東中部地區(qū)的農(nóng)民約20%以上在城市買了商品房，同時在村莊還擁有房屋，且還想繼續(xù)獲得宅基地。對已經(jīng)穩(wěn)定在城市就業(yè)的“農(nóng)民”，我們還有必要實行一戶一宅的法規(guī)嗎?若對一切有過農(nóng)業(yè)戶籍的人口都適用一戶一宅，土地的低效利用會達(dá)到什么樣的程度?這在立法或修法時應(yīng)予以充分考量。

　　在我看來，只要城市房價能夠降到合理水平，同時進(jìn)城農(nóng)民能保有并遺贈自己在農(nóng)村的土地權(quán)益，并且在非農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)有一個宅基地開放的市場，在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)有一個宅基地退出補償機制，取消“免費”的農(nóng)村一戶一宅政策，就不是難事。

　　總之，“土地管理法”能快速修訂當(dāng)然再好不過，但最好是把一些重要問題想明白。這就需要進(jìn)一步解放思想，遵循法理。