2016年無疑是深化財(cái)稅體制改革的攻堅(jiān)之年。2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出到2016年基本完成新一輪財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)，到2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。如何評價(jià)兩年來的改革進(jìn)程?改革的下一步應(yīng)當(dāng)如何走?《中國發(fā)展觀察》記者專訪了中國財(cái)政科學(xué)研究院院長、研究員劉尚希。

　　不應(yīng)過高估計(jì)通過個(gè)稅調(diào)節(jié)貧富差距的作用

　　中國發(fā)展觀察：隨著全社會對收入分配制度改革的期待日益增強(qiáng)，個(gè)稅改革也備受關(guān)注。有人說，我國個(gè)稅稅制存在的最大問題，就是工薪階層擔(dān)當(dāng)了納稅主體。目前，公民個(gè)人收入的渠道已多元化，但由于技術(shù)原因，稅務(wù)部門難以在貨幣流通過程中設(shè)崗收稅，稅收大量流失。您認(rèn)為應(yīng)如何解決這一問題?

　　劉尚希：首先，這涉及如何界定工薪階層的范圍。過去，工薪階層僅限于在國營企業(yè)或集體企業(yè)里工作的人員?，F(xiàn)在，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工薪階層的范圍也逐漸擴(kuò)大，他們的勞動(dòng)收入從幾千元到幾百萬元不等。從最基本的概念上看，無論你的工作收入有多高、福利有多好，只要你是領(lǐng)取工資而非自己擁有實(shí)體公司、企業(yè)之類的人員，都屬于工薪階層。此話背后的含義就是，工薪階層拿到的是勞動(dòng)所得，而不是資本所得。

　　從全世界來看，除了20多個(gè)國家實(shí)行單一稅，不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，普遍針對勞動(dòng)所得和資本所得實(shí)行分類稅制，按照不同的征稅原則來處理，勞動(dòng)所得基本上實(shí)行累進(jìn)稅率，資本所得實(shí)行比例稅率。但具體來說，不同國家在具體的稅制內(nèi)容上有區(qū)別。

　　在美國，因?yàn)閭€(gè)人收入來源的多元化，勞動(dòng)所得采取綜合稅制，勞動(dòng)者可以自行選擇將家庭或個(gè)人作為納稅單位。這樣的規(guī)定也在一定程度上把征稅對社會產(chǎn)生的負(fù)面影響降到最低，避免征稅對婚姻的懲罰。

　　我國是實(shí)行分類稅制的國家之一。我國的工薪所得采用累進(jìn)稅率，大部分勞動(dòng)者是不交稅的，納稅勞動(dòng)者占就業(yè)人數(shù)的比重不到10%，月收入達(dá)到3500元以上的勞動(dòng)者才需要繳稅。而資本所得有些甚至不征稅，如股票交易所得、證券資本所得、利息收入等，即使是股權(quán)、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得稅也是采用不高的比例稅率。不難看出，勞動(dòng)所得稅負(fù)較重，而對資本所得稅負(fù)偏輕。從世界范圍看，這是普遍現(xiàn)象，這是有著深層的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原因。

　　個(gè)稅稅收流失的問題，其實(shí)在很多國家普遍存在。在發(fā)達(dá)國家，個(gè)稅的征收率如果能達(dá)到80%，就已經(jīng)算不錯(cuò)了。而在個(gè)稅征收方面，我國與發(fā)達(dá)國家相比還存在很大差距。當(dāng)然，征管能力并不僅僅是稅務(wù)部門的問題，而是涉及整個(gè)社會環(huán)境的法治觀念，如依法納稅、依法征稅的理念，甚至還包括整個(gè)社會的文化、心理、倫理等，都會對稅收的征管產(chǎn)生影響。

　　此外，還有對涉稅信息的整合處理問題。如何將各個(gè)部門、領(lǐng)域的涉稅信息統(tǒng)一集中起來，也遇到體制上的難題，而這些難題并不是發(fā)個(gè)文件就可以解決的。如果不能全面、系統(tǒng)地掌握涉稅信息，想做到在個(gè)人、家庭收入上全面真實(shí)及時(shí)地了解是很困難的。而對個(gè)人的財(cái)產(chǎn)和收入不甚了了，流失稅收就難以避免，無法征收到位。

　　中國發(fā)展觀察：此次個(gè)稅改革應(yīng)該說是被寄予厚望的。您認(rèn)為，個(gè)稅是否可以作為調(diào)節(jié)貧富差距的工具?未來如何提高稅收的調(diào)節(jié)能力?

　　劉尚希：毫無疑問，要考慮發(fā)揮個(gè)稅調(diào)節(jié)分配的作用是一個(gè)明顯的悖論。因?yàn)槔笫杖敕峙洳罹嗟闹饕琴Y本所得，而不是勞動(dòng)所得。目前，幾乎全世界都傾向于對資本所得采取輕稅政策，造成貧富差距逐漸拉大。所以對于通過個(gè)稅來調(diào)節(jié)貧富差距的作用不能估計(jì)得太高。

　　誠然，美國的個(gè)稅稅制，不論是稅法和征管均相當(dāng)完善，成為許多國家學(xué)習(xí)的樣板，但其占比高、征管嚴(yán)，也并沒有遏制美國貧富差距擴(kuò)大的趨勢。從這一點(diǎn)也可以看出，個(gè)稅在調(diào)節(jié)貧富差距方面的作用并非想象的那么大。對于個(gè)稅改革，要用全面綜合動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)來看問題，而不能局限于某一點(diǎn)。與此同時(shí)，要結(jié)合我國現(xiàn)階段的發(fā)展情況和現(xiàn)實(shí)條件，不能一廂情愿地去考慮個(gè)稅的改革，否則，只能是畫餅充饑。

　　關(guān)于稅收的調(diào)節(jié)能力，尤其是調(diào)節(jié)收入分配方面的能力強(qiáng)弱是與稅種的收入規(guī)模密切關(guān)聯(lián)的。例如，我國個(gè)稅大概占全部稅收收入的6%，在占比如此低的情況下，個(gè)稅在調(diào)節(jié)收入方面的能力比較弱。而發(fā)達(dá)國家的個(gè)稅占比約為40%，甚至更高，從理論上看，其調(diào)節(jié)收入分配的能力要強(qiáng)很多。這其中主要與一個(gè)國家的發(fā)展階段密切相關(guān)。目前，我國人均GDP約為8000美元，發(fā)達(dá)國家則達(dá)到幾萬美元，完全不在一個(gè)層次上。從這個(gè)角度看，發(fā)達(dá)國家的人均收入水平高，個(gè)稅在整個(gè)稅收收入的占比也就高。反之，我國的人均收入比較低，個(gè)稅在整個(gè)稅收收入的占比也就比較低，相應(yīng)的調(diào)節(jié)收入方面的能力就比較弱。這里我要強(qiáng)調(diào)的是，個(gè)稅如何改革是非常復(fù)雜的，并非想象的那么簡單，其涉及經(jīng)濟(jì)、社會、政治、地區(qū)之間的協(xié)調(diào)，以及中央和地方事權(quán)的劃分等問題。

　　財(cái)稅體制改革三大重點(diǎn)任務(wù)的進(jìn)展與不足

　　中國發(fā)展觀察：2014年，中央政治局審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出重點(diǎn)推進(jìn)“改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革、調(diào)整中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系”這三方面的改革任務(wù)。您認(rèn)為，目前改革取得了哪些進(jìn)展，還存在哪些不足?

　　劉尚希：財(cái)稅體制改革取得的成績是顯而易見的。首先，預(yù)算管理制度改革最重要的成績體現(xiàn)在新的《預(yù)算法》出臺。但是，預(yù)算管理制度改革非常復(fù)雜，涉及各級政府職能的轉(zhuǎn)變，政府各個(gè)部門間的關(guān)系，以及財(cái)政資金在各個(gè)部門間的分配權(quán)。具體來說，現(xiàn)在政府所有的收支需要全面、規(guī)范地納入預(yù)算。此外，還要向社會公開透明。以上這些工作都處在推進(jìn)的過程中。但一些改革勢必涉及深層次的問題，如財(cái)權(quán)在政府各個(gè)部門之間進(jìn)行配置的問題尚未形成共識，長期積累下來的問題也難以得到解決。

　　除了大的部門有預(yù)算權(quán)，小的部門也有預(yù)算權(quán)。預(yù)算的二次分配權(quán)就涉及政府各個(gè)部門間的財(cái)權(quán)問題。政府在公共事務(wù)和公共服務(wù)中，一是涉及“事”，二是涉及“錢”，而“事”和“錢”如何有效地匹配，應(yīng)該說通過新《預(yù)算法》的實(shí)施，得到了很大改進(jìn)。但現(xiàn)在還很難說通過新的預(yù)算管理制度可以做到全面規(guī)范政府的活動(dòng)范圍和活動(dòng)方向。如何使預(yù)算管理從一個(gè)“分錢工具”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;約束政府活動(dòng)范圍和活動(dòng)方式”的制度，還任重而道遠(yuǎn)。此次改革向建立現(xiàn)代預(yù)算制度邁出了一大步，并在理念上也發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，但要真正做到位還需要時(shí)間，更需要在政府各個(gè)部門間取得新的共識。

　　第二，稅收制度改革也取得了重大進(jìn)展，主要表現(xiàn)在“營改增”。從這個(gè)稅種來看，它不僅僅對服務(wù)業(yè)、制造業(yè)，乃至對國民經(jīng)濟(jì)的各行各業(yè)都帶來了深刻的影響。這體現(xiàn)了稅收的中性原則，使得整個(gè)稅收制度的中性色彩增強(qiáng)了。在原有的二元稅制中，制造業(yè)是交增值稅，服務(wù)業(yè)是交營業(yè)稅。通過“營改增”，二元稅制消失了，這對于制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的融合，分工分業(yè)的發(fā)展，乃至產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，創(chuàng)造了更好的稅收環(huán)境。所以，這項(xiàng)改革的意義不僅僅是在經(jīng)濟(jì)方面，在社會層面上，對于促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，甚至通過創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，都具有積極的意義。

　　同時(shí)，“營改增”也牽動(dòng)了中央與地方財(cái)政體制的改革。今年4月30日，國務(wù)院印發(fā)了《全面推開營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》。方案指出，5月1日后，增值稅央地分配比例從原來的75:25調(diào)整為50:50。這將在很大程度上緩解“營改增”之后地方政府大幅減收的困境。

　　理念上的轉(zhuǎn)變也是稅制改革取得的成績之一。十八屆三中全會明確提出要依法改革，就是政策的出臺與實(shí)施，稅種的增加或減少都要于法有據(jù)，并且稅收法定原則就是要在2020年把所有的稅種都變?yōu)榉?，這就要求用法治思維和法治方式來推進(jìn)稅改。

　　第三，由稅制改革也引發(fā)了中央與地方財(cái)政體制的改革。除了財(cái)政收入的重新劃分，中央與地方在事權(quán)、財(cái)權(quán)上也需要作出調(diào)整，重新進(jìn)行匹配和組合。在2014年《深化財(cái)稅體制改革總體方案》出臺時(shí)，習(xí)近平總書記講，深化財(cái)稅體制改革不是政策上的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是一個(gè)從長遠(yuǎn)角度的體制機(jī)制重構(gòu)，要著眼于長遠(yuǎn)的、系統(tǒng)性的重構(gòu)，是一場關(guān)系國家治理現(xiàn)代化的深刻變革。

　　改革時(shí)既要討論“應(yīng)該怎樣”，更要考慮“能夠怎樣”

　　中國發(fā)展觀察：正如您所提到的，深化財(cái)稅體制改革取得了一定進(jìn)展，同時(shí)也有許多問題需要進(jìn)一步解決。在全球化的背景下，面對日益激烈的全球稅收競爭，我們該如何應(yīng)對呢?

　　劉尚希：解決分配差距擴(kuò)大的問題，需要對資本征重稅，而應(yīng)對資本全球流動(dòng)，吸引資本又要征輕稅。在這個(gè)焦點(diǎn)上就形成了沖突，那么如何去權(quán)衡?我認(rèn)為，面臨全球經(jīng)濟(jì)一體化，資本在全球流動(dòng)的情況，首先要考慮稅基的全球化。因?yàn)橘Y本沒有國界，意味著稅基也在全球化。例如，中國對外投資，按居民原則要交稅，但稅基已經(jīng)跑到國外，如何征收是問題。又如，外國的資本流入中國，按照地域原則我國也要征稅，而有些跨國公司通過轉(zhuǎn)移定價(jià)把利潤縮小，甚至變成虧損，從而逃稅。這個(gè)問題已經(jīng)引起國際社會的高度重視，特別是歐盟，就稅基侵蝕、利潤跨國轉(zhuǎn)移正在努力進(jìn)行國際協(xié)調(diào)，中國也在積極參與。世界各國在相互配合，相互提供涉稅信息。而美國已經(jīng)制定了《海外賬戶納稅法案》，即單方面要求世界各國就涉及美國資本、美國居民的稅收信息都要向美國稅務(wù)局提供，若不配合要采取懲罰措施。所以，國際社會也是叢林原則，有實(shí)力才有可能說了算。在全球化的背景下，稅基的跨國轉(zhuǎn)移越來越頻繁，如何去維護(hù)本國的稅收主權(quán)是一項(xiàng)新的挑戰(zhàn)，更是一個(gè)難題。

　　中國發(fā)展觀察：面對這樣的難題，繼續(xù)深化財(cái)稅體制改革顯然是我們必須要做的，請問有哪些國家的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒呢?

　　劉尚希：成功的經(jīng)驗(yàn)由很多因素組合而成，很難借鑒照搬。其實(shí)最值得我們學(xué)習(xí)借鑒的，是國外在財(cái)稅體制改革方面的教訓(xùn)，要研究發(fā)現(xiàn)其為何失敗。在推進(jìn)財(cái)稅體制改革時(shí)，如何避免稅改失敗和遇到的阻力，是更應(yīng)該關(guān)注的。所以，在改革的道路上，最應(yīng)該學(xué)習(xí)教訓(xùn)，而不是所謂成功的經(jīng)驗(yàn)，改革中的教訓(xùn)對于我們有更多參考價(jià)值。

　　我們現(xiàn)在在討論改革面臨的問題時(shí)，只是在討論“應(yīng)該怎么樣”，而“能夠怎么樣”則考慮得太少，甚至根本就沒有考慮。當(dāng)然，在信息不對稱、知識分工的條件下，沒有全知全能的人，有可能是大家對具體情況和現(xiàn)實(shí)狀況并不很了解。例如，征稅是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的問題，很多人不了解，包括不少專門研究稅收的專家。一些研究總是在潛意識中假設(shè)，無論稅制如何設(shè)計(jì)都是可以有效實(shí)施的，然而實(shí)際上并非如此。所以，必須把稅收的征管制度和稅收的收入制度兩者綜合起來考慮。也就是說，在設(shè)計(jì)稅制、完善稅制，甚至對某一個(gè)稅種進(jìn)行改革的時(shí)候，都需要考慮能做到哪一步。如果做不到，設(shè)計(jì)出來也是白搭。所以不能只考慮“應(yīng)該如何”，還要考慮實(shí)際上能夠做到哪一步。這一點(diǎn)是非常重要的，兩者相匹配，設(shè)計(jì)出來的稅收制度才可能是合適的。所謂最佳的稅收制度，就是最符合本國國情的，與現(xiàn)實(shí)最吻合的稅收制度。抽象地、空洞地與國外的稅收制度相比較，是毫無意義的。

　　整體推進(jìn)財(cái)稅體制改革，夯實(shí)國家治理的基礎(chǔ)

　　中國發(fā)展觀察：確實(shí)如此，失敗的教訓(xùn)比成功的經(jīng)驗(yàn)更值得我們深入思考。那么，未來繼續(xù)深化財(cái)稅改革的方向是什么?我們還需要做什么?

　　劉尚希：按照十八屆三中全會明確提出的要求，繼續(xù)推進(jìn)改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革、以及調(diào)整中央與地方財(cái)政體制，這三大改革任務(wù)是互動(dòng)的，相互關(guān)聯(lián)的。從具體實(shí)施過程來看，從預(yù)算起步，稅收緊跟其后，在這兩大改革的基礎(chǔ)上推動(dòng)中央與地方財(cái)政體制的改革，要建立支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政體制。

　　財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)，預(yù)算管理制度、稅收制度、中央與地方的財(cái)政體制都涉及國家治理的問題。按照當(dāng)前改革的總目標(biāo)，即國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，實(shí)際上就是國家治理體系如何重構(gòu)的問題，只有系統(tǒng)性重構(gòu)國家的治理結(jié)構(gòu)，國家治理能力才能真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。所以財(cái)稅體制改革不是修修補(bǔ)補(bǔ)，國家治理的改革很顯然也不是修修補(bǔ)補(bǔ)，而需要一個(gè)著眼于長遠(yuǎn)的系統(tǒng)性重構(gòu)。從這一點(diǎn)來看，財(cái)稅體制改革需要總體推進(jìn)而不是局限于某一方面，就是要圍繞預(yù)算管理制度、稅收制度及中央與地方的財(cái)政體制這三個(gè)方面來整體推進(jìn)財(cái)稅體制改革，由此夯實(shí)國家治理的基礎(chǔ)，這同時(shí)也構(gòu)成了國家治理改革的核心內(nèi)容。■