歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實條件的有機結(jié)合
我國的民族區(qū)域自治制度繼承了數(shù)千年來幾十個民族統(tǒng)一在一個國家之內(nèi)的多元一體傳統(tǒng)，汲取了治國安邦的歷史經(jīng)驗，延續(xù)了近代以來各民族對中華民族身份的認(rèn)同，符合少數(shù)民族人口眾多、分布廣泛的現(xiàn)實條件，是尊重歷史、合乎國情、順應(yīng)民心的正確選擇。
多元一體是我國的歷史傳統(tǒng)，它是指統(tǒng)一的國家能夠包容多元，多元與統(tǒng)一相互依存。從政治制度看，我國古代實行中央集權(quán)制度，同時在中央集權(quán)之下，允許一些地方不同管理制度的存在。這是我國幾千年來能夠保持“大一統(tǒng)”，文明綿延不絕、疆域基本穩(wěn)定、眾多民族未曾分散且日益團聚的重要原因之一。中央集權(quán)制度成熟于秦朝，它有助于國家統(tǒng)一。但對于少數(shù)民族地區(qū)，歷代中央政府實行羈縻制度，允許其在地方社會制度、生產(chǎn)方式和文化等方面具有一定的自主權(quán)利。這是因為我國歷史上各民族在經(jīng)濟、社會和文化方面千差萬別，只有承認(rèn)差異并制定相應(yīng)的尊重差異的制度，才能維持國家統(tǒng)一。自西漢至清代，羈縻制度經(jīng)歷了邊郡制、羈縻州府和冊封制、土司制三個階段。盡管形式有所不同，但出發(fā)點都是為了適應(yīng)和保持少數(shù)民族獨特的文化傳統(tǒng)與生活習(xí)慣。與此相適應(yīng)，歷代中央政府的法律中均制定了與少數(shù)民族有關(guān)的條文。羈縻制度與中央集權(quán)制度相結(jié)合，既給各民族因地制宜自主發(fā)展自身的經(jīng)濟、文化等創(chuàng)造了條件，又促進(jìn)了各民族互相交流學(xué)習(xí)并逐漸走向團聚與統(tǒng)一。新中國成立后，我們繼承了多元一體的政治傳統(tǒng)，并以馬克思主義為指導(dǎo)進(jìn)行制度創(chuàng)新，創(chuàng)立了民族區(qū)域自治制度，進(jìn)一步維護(hù)和促進(jìn)了國家統(tǒng)一，加快了少數(shù)民族地區(qū)和整個國家的現(xiàn)代化建設(shè)步伐。
習(xí)近平同志指出：在歷史演進(jìn)中，我國各民族在分布上交錯雜居、文化上兼收并蓄、經(jīng)濟上相互依存、情感上相互親近，形成了你中有我、我中有你、誰也離不開誰的多元一體格局。在幾千年的密切交往中，各族人民共同開拓了祖國遼闊的疆域，共同創(chuàng)造了燦爛的中華文化，共同推動了社會的發(fā)展和歷史的進(jìn)步。特別是近代以來，各族人民在共同抵抗西方列強侵略的斗爭中、在救亡圖存的奮斗中，形成了休戚與共的民族實體，促進(jìn)了中華民族的覺醒和各民族的團結(jié)。新中國成立后，民族區(qū)域自治制度開創(chuàng)了中國特色解決民族問題的正確道路，促進(jìn)了各民族人民和睦相處、和衷共濟。在民族區(qū)域自治制度推動下，少數(shù)民族的面貌、民族地區(qū)的面貌、民族關(guān)系的面貌都發(fā)生了歷史性變化，中華民族多元一體格局得到不斷鞏固和發(fā)展。
從現(xiàn)實條件看，在我國發(fā)展歷程中，各民族頻繁遷徙，逐漸形成了大雜居、小聚居的分布格局。漢族人口最多，遍布全國;少數(shù)民族人口相對較少，主要居住在廣大邊疆地區(qū)，但在內(nèi)地縣級以上行政區(qū)域也都有分布。這種大雜居、小聚居的分布格局，決定了以少數(shù)民族聚居的地方為基礎(chǔ)建立不同類型和不同行政級別的民族自治地方，有利于民族關(guān)系和諧穩(wěn)定和各民族共同發(fā)展。同時，少數(shù)民族聚居的地方面積大、資源豐富，但與其他地區(qū)特別是發(fā)達(dá)地區(qū)相比，經(jīng)濟社會發(fā)展水平還存在一定差距。這些現(xiàn)實條件決定了實行民族區(qū)域自治有利于在充分發(fā)揮少數(shù)民族地區(qū)優(yōu)勢的同時，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)與其他地區(qū)之間的交流與合作，實現(xiàn)各地區(qū)的共同發(fā)展和各民族的共同繁榮。
由此可見，民族區(qū)域自治制度不是“飛來峰”，而是根據(jù)我國的歷史發(fā)展、文化特點、民族關(guān)系和民族分布等具體情況作出的制度安排，體現(xiàn)了多元一體的歷史傳統(tǒng)，是歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實條件的有機結(jié)合。民族區(qū)域自治制度維護(hù)了國家統(tǒng)一和民族團結(jié)，促進(jìn)了各民族的共同繁榮發(fā)展。
統(tǒng)一與自治的有機結(jié)合
世界上的國家結(jié)構(gòu)形式一般分為單一制和復(fù)合制兩種。我國是采用單一制國家結(jié)構(gòu)形式的大國，實行的是單一制國家結(jié)構(gòu)形式下的民族區(qū)域自治。這一制度是統(tǒng)一與自治的有機結(jié)合，根本目的在于維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團結(jié)進(jìn)步。
統(tǒng)一是第一位的，是自治的前提和基礎(chǔ)。2014年召開的中央民族工作會議強調(diào)，“全黨要牢記我國是統(tǒng)一的多民族國家這一基本國情，堅持把維護(hù)民族團結(jié)和國家統(tǒng)一作為各民族最高利益”。國家統(tǒng)一是各民族人民生存的基礎(chǔ)和發(fā)展的保障，沒有國家統(tǒng)一，就談不上民族區(qū)域自治。自秦朝以來，爭取和維護(hù)國家統(tǒng)一已成為我國各民族人民的核心觀念和共同行為準(zhǔn)則。統(tǒng)一被公認(rèn)為是有益于各民族的、順應(yīng)歷史潮流的，分裂被公認(rèn)為是逆潮流而動的。兩千年來，我國經(jīng)歷了四次民族大融合，統(tǒng)一時間長達(dá)1300多年，政權(quán)割據(jù)、民族紛爭時期僅有600多年。即使在政權(quán)割據(jù)、民族紛爭時期，各個地方政權(quán)和民族政權(quán)也都主張和爭取國家統(tǒng)一。這表明，統(tǒng)一是歷史發(fā)展的趨勢和必然結(jié)果，分裂從來不得人心。當(dāng)前，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的關(guān)鍵時期。習(xí)近平同志指出，“實現(xiàn)中國夢必須凝聚中國力量。這就是中國各族人民大團結(jié)的力量。”只有把全國各族人民的智慧和力量凝聚起來，才能戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上的一切困難和風(fēng)險。只有實行民族區(qū)域自治制度，維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團結(jié)，才能充分凝聚中國力量。
自治是為了促進(jìn)各少數(shù)民族繁榮發(fā)展。受歷史、地理等多方面因素影響，我國各民族各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平并不相同，每個民族也都有自己獨特的文化。因此，新中國確定在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)。民族區(qū)域自治制度為自治地方行使自治權(quán)提供了根本制度保障，給予自治地方特殊支持，有利于自治地方解決好自身的特殊問題。這充分體現(xiàn)了我國照顧各少數(shù)民族的特點和需要、幫助各少數(shù)民族地區(qū)加快經(jīng)濟社會發(fā)展的精神。實行民族區(qū)域自治制度，對發(fā)揮各族人民當(dāng)家作主的積極性，發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系，促進(jìn)民族自治地方發(fā)展，發(fā)揮了巨大作用。
統(tǒng)一與自治有機結(jié)合，有利于維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團結(jié)，實現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展。我國的民族區(qū)域自治制度正確處理了國家同少數(shù)民族之間的關(guān)系，有利于各民族把熱愛祖國的情感與熱愛本民族的情感有機結(jié)合起來，使各民族人民在單一制國家里空前團結(jié)起來，是統(tǒng)一與自治的有機結(jié)合。實踐證明，民族區(qū)域自治制度既維護(hù)了中華民族的共同利益又維護(hù)了少數(shù)民族的切身利益，既維護(hù)了國家的整體利益又維護(hù)了民族自治地方的實際利益，對于促進(jìn)各民族和睦相處、實現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展有著巨大作用，贏得了各族人民的衷心擁護(hù)。
需要強調(diào)的是，我國的民族區(qū)域自治與其他國家有自決權(quán)的“地方自治”有著顯著不同。我國憲法明確規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。”這表明，我國的民族區(qū)域自治不是絕對自治，而是在憲法范圍內(nèi)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持中國特色社會主義道路、堅持維護(hù)祖國統(tǒng)一的區(qū)域自治。
民族因素與區(qū)域因素的有機結(jié)合
我國56個民族在全國各地交錯居住，一個自治地方內(nèi)往往共同生活著數(shù)個甚至數(shù)十個民族，民族特點和區(qū)域特點相互交融。我國的民族區(qū)域自治制度建立在民族因素和區(qū)域因素有機結(jié)合的基礎(chǔ)上，它既不是單純的民族自治，也不是單純的區(qū)域自治，而是二者的有機統(tǒng)一。
民族區(qū)域自治能夠更好地保障少數(shù)民族的合法權(quán)益。我國各民族在長期發(fā)展中創(chuàng)造出多元多樣、具有民族特色的文化，在一定程度上反映了各民族的歷史傳統(tǒng)、心理情感、道德準(zhǔn)則和宗教觀念。只有尊重差異、包容多樣，才能更好保障少數(shù)民族的合法權(quán)益。讓少數(shù)民族依法自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)、真正實現(xiàn)當(dāng)家作主，是我國尊重差異、包容多樣的集中體現(xiàn)，也是民族區(qū)域自治最重要的特征。我國不僅從法律和制度等方面對少數(shù)民族的各項權(quán)利作出專門規(guī)定，而且通過設(shè)立自治地方，把黨和國家總的方針政策與民族地區(qū)的具體實際相結(jié)合，充分體現(xiàn)各民族共同意志和根本利益，充分保障少數(shù)民族和民族地區(qū)各項權(quán)利。根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法，自治機關(guān)在行使地方國家機關(guān)職權(quán)的同時，在語言文字與風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、民族干部和專業(yè)人才、民族教育、民族文化、民族醫(yī)藥等領(lǐng)域制定單行條例。這充分保障了各少數(shù)民族平等參與管理國家事務(wù)和自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。
民族區(qū)域自治能夠更好地因地制宜推動民族地區(qū)發(fā)展。我國幅員遼闊，自然條件和資源分布不平衡，不同區(qū)域之間的自然條件、經(jīng)濟、社會和文化差異較大。少數(shù)民族大多居住在山區(qū)、高原、牧區(qū)和森林地區(qū)，同一區(qū)域的各民族在長期交往中形成了共有的、比較明顯的區(qū)域特點，而不同區(qū)域的同一民族在經(jīng)濟、社會和文化風(fēng)俗等方面往往會有所區(qū)別。習(xí)近平同志指出：“要發(fā)揮好中央、發(fā)達(dá)地區(qū)、民族地區(qū)三個積極性，對邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)實行差別化的區(qū)域政策，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付和對口支援體制機制，把政策動力和內(nèi)生潛力有機結(jié)合起來。”實行民族區(qū)域自治，可以實現(xiàn)因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策，解決民族地區(qū)在改革發(fā)展中面臨的區(qū)域性問題，制定適應(yīng)各區(qū)域特點的經(jīng)濟社會發(fā)展政策，促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展。
民族區(qū)域自治制度是民族自治和區(qū)域自治相結(jié)合的創(chuàng)舉，有利于促進(jìn)各民族交流互助、形成“地區(qū)合力”。實行民族區(qū)域自治制度，是我們黨把馬克思主義基本原理同我國民族問題的具體實際相結(jié)合的創(chuàng)舉，是對民族問題特點和規(guī)律的正確認(rèn)識和科學(xué)把握，是對多民族國家民族政策模式的發(fā)展創(chuàng)新。民族區(qū)域自治制度既維護(hù)了國家的集中統(tǒng)一，又照顧了少數(shù)民族和民族地區(qū)的特點與差異，實現(xiàn)了民族自治和區(qū)域自治的正確結(jié)合，為各民族人民共同當(dāng)家作主提供了堅實保障。它有利于把各民族人民凝聚起來，共同建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)，共享改革發(fā)展成果;有利于從民族地區(qū)的實際出發(fā)，因地制宜推進(jìn)民族地區(qū)改革發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
必須強調(diào)的是，民族區(qū)域自治不是某個民族獨享的自治，民族自治地方更不是某個民族獨有的地方。民族區(qū)域自治法強調(diào)，要反對大民族主義，也要反對地方民族主義。我國各自治地方內(nèi)都有多個民族共同生活在一起。比如，根據(jù)2016年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在新疆維吾爾自治區(qū)，漢族人口比重為37%，少數(shù)民族人口比重為63%，其中除了維吾爾族，還有哈薩克、蒙古、回、柯爾克孜等其他10多個世居民族。這些民族分別建有伊犁哈薩克自治州、昌吉回族自治州、克孜勒蘇柯爾克孜自治州和一些民族自治縣、民族鄉(xiāng)等。在各個自治州、自治縣甚至民族鄉(xiāng)中，也都是多民族生活在一起。除了新疆，其他民族自治區(qū)也都存在類似情況。因此，民族區(qū)域自治應(yīng)當(dāng)正確處理聚居民族與散居民族之間的關(guān)系，充分關(guān)照區(qū)域內(nèi)各民族的生存和發(fā)展需求，使每個民族都能平等享受發(fā)展機會。那種想在自治地方內(nèi)實行某個單一民族獨享自治的主張，反映出狹隘的民族中心主義，是有害的、不利于民族團結(jié)的，也是我們一貫堅決反對的。同時，民族區(qū)域自治也不能超出域界之外，某個區(qū)域內(nèi)的民族自治條例并不能在區(qū)域外實行。因為這既違背現(xiàn)實，也不符合憲法，更有害民族團結(jié)。特別是那種要建立所謂的跨區(qū)域的“大藏區(qū)”主張，完全違反中國憲法和法律，損害西藏各族人民的根本利益。這種分裂國家、破壞民族團結(jié)的主張，是我們所堅決反對的。
(作者為中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院教授)
