我國陸地邊疆的范圍廣大，陸地邊疆治理是國家治理的重要組成部分。但是，在國家發(fā)展的不同階段，陸地邊疆及其治理對(duì)于國家發(fā)展的意義并不一樣。今天，國家經(jīng)過改革開放以來現(xiàn)代化的快速發(fā)展，已經(jīng)由全面建設(shè)時(shí)期轉(zhuǎn)向全面發(fā)展時(shí)期，①并正在快速地崛起。這樣的形勢(shì)必然地將陸地邊疆及其治理凸顯到一個(gè)前所未有的重要位置。然而，歷史上形成并長期延續(xù)的邊疆治理架構(gòu)并沒有也無法為今天的邊疆治理提供必要的支撐，今天的陸地邊疆治理面臨著治理資源嚴(yán)重不足的困擾，陸地邊疆為國家發(fā)展提供更大支持的預(yù)期難以實(shí)現(xiàn)。面對(duì)這樣的局面，厘清陸地邊疆治理面臨的資源短缺問題，探尋突破資源困境的有效途徑，就成為邊疆治理研究乃至國家治理體系現(xiàn)代化研究必須面對(duì)的重要課題。

　　一、陸疆治理遇到了資源問題

　　今天，我國的陸地邊疆治理越來越受重視，但陸地邊疆治理遇到的治理資源短缺的問題也日漸突出。由于可用于陸地邊疆治理的資源無法滿足現(xiàn)實(shí)需要，陸地邊疆治理的目標(biāo)難以達(dá)成，陸地邊疆治理中“心有余而力不足”的現(xiàn)象日漸突出。陸地邊疆治理中遇到的資源問題，是既有的邊疆治理結(jié)構(gòu)無法滿足國家發(fā)展需要而造成的，是一種結(jié)構(gòu)性矛盾的結(jié)果。

　　中國歷史疆域的形成，有一個(gè)由傳統(tǒng)區(qū)域向四周拓展的過程，邊緣區(qū)與核心區(qū)存在著明顯甚至巨大的差異。國家為了對(duì)邊緣區(qū)進(jìn)行有效治理，就將邊緣區(qū)區(qū)分出來采取專門措施來進(jìn)行治理，從而便構(gòu)建起了自己的邊疆制度，把國家疆域的特定區(qū)域確定為“邊疆”。中國歷史上的邊疆，是由于國家治理的需要而確定的。因此，國家治理也就被區(qū)分為既相互區(qū)別又緊密聯(lián)系的兩個(gè)部分，一是核心區(qū)的治理，一是邊緣區(qū)的治理，即邊疆治理。這樣的治理模式在長期歷史發(fā)展中逐漸固定下來和制度化，由此在國家治理中形成了一個(gè)具有特定內(nèi)涵的“邊緣-核心”結(jié)構(gòu)。在此結(jié)構(gòu)中，核心區(qū)治理與邊緣區(qū)治理并不在同一個(gè)層次上，各自的地位和意義并不相同。核心區(qū)的治理在國家治理中始終被置于中心和主體的地位，邊疆的治理則被置于從屬地位，圍繞核心區(qū)的治理而推進(jìn)和調(diào)整，須服從和服務(wù)于核心區(qū)的治理。從歷史上國家發(fā)展的長期過程和總體格局來看，邊疆治理在國家發(fā)展中發(fā)揮了十分重要的作用，但這樣的作用是在特定的框架下實(shí)現(xiàn)的，深受這個(gè)大框架的影響和制約。

　　辛亥革命以后，中國開啟了民族國家構(gòu)建的歷史進(jìn)程。新中國的成立，標(biāo)志著中國民族國家構(gòu)建的基本完成。中華人民共和國就是中華民族的民族國家。① 新中國成立后，隨著國家形態(tài)由王朝國家徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槊褡鍑?，國家的邊疆架?gòu)也隨之發(fā)生了一系列的變化，并具有了新的內(nèi)涵。② 國家高度重視邊疆的治理，在邊疆治理方面投入了大量的資源，邊疆治理取得了突出的成效。但是，國家治理中的“邊

　　緣-核心”結(jié)構(gòu)并未受到觸動(dòng)，更沒有被改變。當(dāng)代中國的邊疆治理，仍然是在這樣的框架下進(jìn)行部署和展開的，服從和服務(wù)于核心區(qū)的治理。在國家治理資源有限的情況下，絕大部分被投入到核心區(qū)的治理，邊疆治理則把穩(wěn)定置于至上地位，邊疆的建設(shè)和發(fā)展都要受到穩(wěn)定的規(guī)約。

　　不僅如此，邊疆治理還被置于民族問題的框架下謀劃和部署。中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期就十分重視民族問題和民族工作，新中國成立后更是將民族問題置于十分突出的位置。而中國的少數(shù)民族又大都生活于邊疆地區(qū)，民族問題在邊疆也表現(xiàn)得十分突出，并成為復(fù)雜且活躍的邊疆問題。因此，陸地邊疆也就被界定為“邊疆民族地區(qū)”，或直接就以“民族地區(qū)”來指稱或指代。由于如此，陸地邊疆的治理自然就被置于民族問題的框架下謀劃，并由國家民委來統(tǒng)籌和推進(jìn)。近年來專門針對(duì)陸地邊疆的“興邊富民”工程，就是由國家民委提出和推進(jìn)的。這樣的制度性安排也表明，陸地邊疆的治理并沒有被納入國家治理的頂層設(shè)計(jì)，定位相對(duì)較低。

　　陸地邊疆經(jīng)過持續(xù)治理，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面取得了很大的效果，尤其是在改革開放以來的快速現(xiàn)代化中取得了令人矚目的成就。但是，在現(xiàn)有框架的影響下，國家在陸地邊疆治理中投入的資源十分有限，陸地邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平仍然普遍較低。再加上自身客觀條件的限制以及歷史上治理力度的不足，使得陸地邊疆發(fā)展相對(duì)核心區(qū)或內(nèi)地而言明顯地滯后，一些地方甚至與內(nèi)地存在著巨大的差距。

　　不過，近年來國家發(fā)展的總體形勢(shì)發(fā)生了根本性的變化，陸地邊疆及其治理的地位也隨之而發(fā)生了重大的改變。一方面，在現(xiàn)代化建設(shè)取得巨大成就的基礎(chǔ)上，全面提升綜合國力成為國家發(fā)展的基本指向。為實(shí)現(xiàn)這樣的國家目標(biāo)，在穩(wěn)步推進(jìn)核心區(qū)治理的基礎(chǔ)上尋求和拓展新的增長點(diǎn)就成為必要并且日漸緊迫的任務(wù)。在國家發(fā)展中長期處于從屬地位并因此而滯后的陸地邊疆，恰恰就可以成為國家發(fā)展的最為適宜的新的增長點(diǎn)。另一方面，中國在快速發(fā)展和崛起的過程中已經(jīng)越來越融入世界，國家發(fā)展的外向性特征越來越突出。在此條件下，從全球的角度來看待和謀劃國家的發(fā)展，成為推動(dòng)國家崛起和實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)的必要選擇。為此，國家決策層推出了一系列的基于全球形勢(shì)考慮的外向性戰(zhàn)略。“一帶一路”建設(shè)就是其中的典型。而這一系列的外向性戰(zhàn)略中的絕大部分，都要以陸地邊疆作為支撐點(diǎn)。與此同時(shí)，國家在綜合國力全面提升的基礎(chǔ)上也完全有條件和能力將更多的資源投入到陸地邊疆的治理中，有能力在更大范圍和更大的規(guī)模上推進(jìn)邊疆治理，不僅使陸地邊疆與全國同步發(fā)展，而且可以使陸地邊疆為國家的進(jìn)一步發(fā)展和崛起提供有力的支撐。這樣的陸地邊疆治理顯然與傳統(tǒng)模式有著諸多重大的不同。

　　現(xiàn)在的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，也比以往任何時(shí)候都更加重視邊疆和邊疆治理。在2010年中國的經(jīng)濟(jì)總量超越日本而居于世界第二位以后，中國的崛起就浮出了水面。中央領(lǐng)導(dǎo)集體依憑改革開放以來現(xiàn)代化快速發(fā)展取得的成就，以及中華文明數(shù)千年的積淀，通過強(qiáng)有力的國家治理來促進(jìn)國家發(fā)展，一舉完成國家崛起和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)的決心日漸彰顯。中央領(lǐng)導(dǎo)集體通過有效的國家治理來解決國家面臨的各種問題的意志，“治國必治邊”的治國方略、“建設(shè)海洋強(qiáng)國”的政策宣示，以及近年來國家頒布的一系列邊疆治理的政策等，不僅體現(xiàn)了當(dāng)下的治國者治理國家的新思維，也凸顯了國家治理中的邊疆議題，提升了邊疆治理的地位。在此條件下，陸地邊疆治理在國家治理中的地位得到了前所未有的凸顯。

　　邊疆乃國家的邊疆。但邊疆是國家疆域的特殊區(qū)域，自然會(huì)產(chǎn)生一系列的特殊問題。邊疆問題產(chǎn)生并存在于邊疆，但卻影響到整個(gè)國家。邊疆問題也是國家面臨的問題。① 國家必須運(yùn)用政權(quán)的力量去解決突出的邊疆問題，于是便在國家治理中形成了具有特定內(nèi)涵的“邊疆治理”。對(duì)陸地邊疆進(jìn)行治理，既是國家的責(zé)任，也是國家治理的重要組成部分。其中，中央政府是邊疆治理的核心主體和主導(dǎo)，邊疆的地方政府是邊疆治理的直接實(shí)施者，全國的其他地方政府也肩負(fù)著邊疆治理的責(zé)任。從這個(gè)意義上說，陸地邊疆治理就是在中央政府主導(dǎo)下，在內(nèi)地的地方政府的配合下，邊疆地方政府運(yùn)用職權(quán)來解決突出的邊疆問題的行動(dòng)和過程。而政府運(yùn)用職權(quán)來解決邊疆問題的過程，動(dòng)員和調(diào)配資源是其中的關(guān)鍵。一個(gè)具體的邊疆治理行為，往往就由邊疆問題、治理主體、治理資源這些基本要件構(gòu)成。承擔(dān)邊疆治理責(zé)任的政府，合理地調(diào)配和使用資源去解決面臨和突出的邊疆問題，是邊疆治理的基本的行動(dòng)邏輯。邊疆治理要解決的邊疆問題是否明晰并得到準(zhǔn)確的界定，治理主體的責(zé)任是否明確并形成解決問題的意愿，治理過程是否得到有效的資源支持，是陸地邊疆治理能否取得成效的決定性環(huán)節(jié)。

　　從整個(gè)國家的角度來看，陸地邊疆就是國家陸地疆域的邊緣性地區(qū)。但在國家的治理中，這樣一個(gè)龐大的地域又是由不同的行政區(qū)域構(gòu)成的，或者說，整體性的陸地邊疆要落實(shí)到一個(gè)個(gè)具體的行政區(qū)域上并由其構(gòu)成。我國長期將擁有陸地邊界的省區(qū)確定為邊疆省區(qū)，近年來推行的“興邊富民”行動(dòng)又把鄰近邊界的邊境縣(旗、市、市轄區(qū))和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的邊境團(tuán)場(chǎng)確定為實(shí)施范圍。但從邊疆治理的角度來看，這兩種按行政區(qū)域界定邊疆范圍的做法都失之偏頗。隨著我國疆域內(nèi)核心區(qū)與邊疆的分界線漸次向外推移，轄有邊界的省區(qū)的很大部分尤其是中心城市已經(jīng)不再具有邊疆的性質(zhì)，籠統(tǒng)地把轄有邊界的省區(qū)界定為邊疆的做法就不再恰當(dāng)了。而把鄰近邊界的縣級(jí)行政區(qū)域界定為邊疆的話，一是邊疆的范圍明顯小于從國家整體角度認(rèn)定的陸地邊疆的范圍，并且現(xiàn)實(shí)存在的邊疆問題的范圍也大都超越于縣的范圍;二是邊疆的縣級(jí)政府調(diào)配資源去解決突出邊疆問題的能力有限，實(shí)在無力承擔(dān)起邊疆治理的責(zé)任。因此，結(jié)合陸地邊疆整體范圍的界定和邊疆治理的實(shí)踐，把鄰近邊界的市州一級(jí)行政區(qū)域確定為行政意義或治理意義上的陸地邊疆較為恰當(dāng)。① 從這個(gè)意義上看，鄰近邊界的地市州的政府，就是邊疆治理的直接責(zé)任主體。當(dāng)然，這里所說的政府是廣義上的，應(yīng)該是一個(gè)政府單位，即“一級(jí)地方承擔(dān)和行使國家權(quán)力并履行地方治理職責(zé)的整體”②。

　　今天，陸地邊疆及其治理的地位前所未有地凸顯，關(guān)乎國家發(fā)展目標(biāo)和國家崛起的實(shí)現(xiàn)。但與此同時(shí)，陸地邊疆治理中凸顯出來的邊疆問題也愈顯突出，傳統(tǒng)的邊疆問題中的穩(wěn)定問題、發(fā)展問題、民族問題、安全問題不僅仍然存在，而且具有了新的內(nèi)容和特點(diǎn)，也更加復(fù)雜。此外，非傳統(tǒng)安全問題、國外勢(shì)力的滲透問題、人口流動(dòng)問題、反貧困問題等新的問題也日漸突出。從總體上看，邊疆地方政府必須應(yīng)對(duì)的問題要比內(nèi)地同一層級(jí)政府必須應(yīng)對(duì)的問題多得多，不僅面臨著一般意義上的地方治理問題，而且面臨著國家的邊疆問題。同時(shí)，邊疆地方政府還必須在支持國家若干外向性戰(zhàn)略方面有所作為。但與此形成鮮明對(duì)照的卻是，作為陸地邊疆治理的具體責(zé)任者，邊疆地方政府擁有或可掌控的資源卻普遍比內(nèi)地同一層級(jí)的政府的少得多，從而致使邊疆地方政府在解決突出的邊疆問題的實(shí)踐中總是受到資源不足的困擾和掣肘，結(jié)果便是陸地邊疆治理的任務(wù)難以完成，邊疆治理的任務(wù)常常成為邊疆地方政府難以承受之重。

　　二、影響陸疆治理的資源困境

　　陸地邊疆處于陸地疆域的邊緣，遠(yuǎn)離國家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，自然條件與核心區(qū)存在著巨大的差距，自古以來國家或中央政府在此投入的治理力量和治理資源都無法與核心區(qū)相比擬。在諸多主客觀因素的影響下，陸地邊疆內(nèi)有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民福祉的條件較為有限，既有的資源稟賦和資源豐度遠(yuǎn)遜于核心區(qū)。而且，既有的資源在不同區(qū)域的分布還十分地不平衡。這樣的客觀條件或者特殊的邊疆國情，為當(dāng)下在此區(qū)域內(nèi)履行治理職責(zé)的地方政府提供的條件自然也就十分有限。邊疆地方政府在治理實(shí)踐中調(diào)配或利用資源時(shí)總是捉襟見肘，邊疆治理的進(jìn)程時(shí)常為資源所困，受到了資源不足或資源短缺的硬性制約，出現(xiàn)了瓶頸效應(yīng)。當(dāng)然，邊疆治理為資源所困的程度和具體形態(tài)在不同的邊疆地市州各有不同，但資源不足或短缺對(duì)邊疆治理形成硬性制約的狀況在整個(gè)陸地邊疆范圍內(nèi)卻具有普遍性。

　　從當(dāng)前的總體情況來看，邊疆的地方政府在邊疆治理實(shí)踐中總是面臨著以下幾個(gè)方面的資源短缺，或者說，往往難以擺脫以下幾種瓶頸效應(yīng)：

　　一是，經(jīng)濟(jì)資源匱乏。從邊疆治理的角度來看，邊疆地區(qū)既有的經(jīng)濟(jì)要素和能夠轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)要素的其他因素，以及有利于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成和發(fā)展的各種條件，都可視為邊疆治理中的經(jīng)濟(jì)資源。我國的整個(gè)地勢(shì)西高東低，呈階梯狀分布，向海洋傾斜，河流流向自西向東，西部的降水少于東部?；谶@樣的地形特點(diǎn)，我國直接與陸地邊界相鄰的邊疆地市州，大都分布著高山大川、沙漠、戈壁、草原。西南邊疆的一些地區(qū)本身就處于高原，甚至就是聳立的高山，還常伴有高寒缺氧。而且，這些邊疆地區(qū)大都遠(yuǎn)離國家的經(jīng)濟(jì)、政治和文化中心，與他國相鄰或接壤，交通阻隔，易生邊患。在這樣的背景下，歷史上的中央政府往往出于安全的考慮，不愿將太多的資源投入到邊疆的開發(fā)與建設(shè)當(dāng)中。由于如此，邊疆的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與核心之間的差距十分明顯，甚至是十分巨大，各種有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素不容易形成、難以積聚、稀缺程度高，從而使政府動(dòng)員、獲得、調(diào)配和利用各種經(jīng)濟(jì)資源的難度大大增加。我國沿邊的各個(gè)地市級(jí)行政區(qū)域中，資源稟賦好和存量大的地方不能說沒有但也屬鳳毛麟角，經(jīng)濟(jì)資源短缺是陸地邊疆的普遍現(xiàn)象。邊疆地區(qū)的地理?xiàng)l件普遍較差，①生態(tài)脆弱，國家實(shí)行天然林保護(hù)和自然環(huán)境保護(hù)政策后，可用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自然條件更是迅速減少。由于開發(fā)和建設(shè)的滯后，基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，市場(chǎng)的規(guī)模和成熟程度都處于一個(gè)較低的水平，高素質(zhì)的勞動(dòng)力奇缺，資金和技術(shù)引入面臨嚴(yán)重困難。這樣的條件無疑給這里的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及進(jìn)一步的開發(fā)和建設(shè)造成嚴(yán)重的制約。

　　二是，社會(huì)資源短缺。在邊疆治理的實(shí)踐中，邊疆地區(qū)社會(huì)中既有和潛在的有利于社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民福祉起促進(jìn)作用的各種條件和因素，都是必須充分開發(fā)和利用的社會(huì)資源。邊疆地區(qū)社會(huì)資源的狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)發(fā)展程度之間存在直接的關(guān)聯(lián)。邊疆開發(fā)和建設(shè)的程度較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期滯后并處于一個(gè)較低的水平，不可避免地導(dǎo)致了這里的社會(huì)發(fā)育和發(fā)展的程度都比較低。那些在新中國成立時(shí)仍處于原始社會(huì)后期的地區(qū)，雖在新中國成立后實(shí)現(xiàn)了“跨越式發(fā)展”，但社會(huì)的發(fā)育和發(fā)展的進(jìn)化性特征總是頑強(qiáng)地體現(xiàn)出來。邊疆在短時(shí)間內(nèi)彌補(bǔ)其在長期歷史發(fā)展中形成的差距的愿望無法完全地得到實(shí)現(xiàn)。因此，邊疆地區(qū)用于促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的條件，明顯落后于內(nèi)地。由于社會(huì)建設(shè)方面投入的力量和資源不足，各種社會(huì)設(shè)施的建設(shè)水平普遍較低，社會(huì)事業(yè)的各種機(jī)構(gòu)和機(jī)制健全的程度普遍不高;教育、科研和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員存量本來就不足，近年來由于發(fā)展機(jī)會(huì)和待遇等方面的原因而出現(xiàn)了流失，一些地方甚至陷于無人可用的境地;能夠?qū)ι鐣?huì)發(fā)展提供支持社會(huì)資本的存量也比較低。社會(huì)資本并不是一種可見的硬性條件，而是一種文化性質(zhì)的軟性條件，②它對(duì)邊疆地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著基礎(chǔ)性的影響并且這樣的影響還十分深遠(yuǎn)。由于歷史文化和社會(huì)發(fā)展條件的影響，邊疆地區(qū)能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供積極影響的社會(huì)資本往往存量較低，對(duì)邊疆地方政府利用文化條件促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的努力形成掣肘。

　　三是，政治資源不足。對(duì)于一個(gè)具體從事邊疆治理的政府來說，國家現(xiàn)行政治體系、權(quán)力結(jié)構(gòu)、政治進(jìn)程和政治生活中各種可作用于邊疆治理過程并對(duì)其成效產(chǎn)生影響的因素，都可視為邊疆治理中可資利用的政治資源。邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平、處于國家疆域的邊緣、遠(yuǎn)離國家政治經(jīng)濟(jì)文化中心，以及居于中央政策傳導(dǎo)末端的特點(diǎn)等，都對(duì)區(qū)域內(nèi)邊疆治理可資利用的政治資源的形成、分配和損益產(chǎn)生直接的影響，此種影響中的絕大部分都并非是積極的。由于如此，邊疆治理中政治資源的短缺也就不足為奇了。首先也最為突出的便是職權(quán)的不足。在中國這樣一個(gè)以中央集權(quán)為主要特征的權(quán)力分配體制中，一級(jí)地方政府的職權(quán)是有明確規(guī)定的，人民代表大會(huì)和人民政府的職權(quán)更是由一系列憲制性文件明確確定了的。但是，邊疆地方政府實(shí)際擁有和可行使的權(quán)力不僅會(huì)因其可支配的經(jīng)濟(jì)資源(尤其是財(cái)政資金)和社會(huì)資源的多寡而有所益損，而且會(huì)因上級(jí)的特殊授權(quán)和政策的限制而有所增減，同時(shí)還會(huì)因各個(gè)部分之間在職權(quán)有限時(shí)難以消除的相互掣肘而受到影響。除極少數(shù)地方外，邊疆地方政府職權(quán)增加的現(xiàn)象并不多，對(duì)權(quán)力造成限制的因素卻不少，如為了維護(hù)穩(wěn)定、與周邊國家的關(guān)系以及環(huán)境保護(hù)的原因等，上級(jí)政府制訂了許多限制性的規(guī)定，從而對(duì)邊疆地方政府的權(quán)力造成了減損。其次，國家邊疆政策的族際主義取向?qū)е碌陌褜?duì)個(gè)別民族的幫扶置于區(qū)域發(fā)展之上的導(dǎo)向，從上級(jí)政府爭(zhēng)取到的可靈活動(dòng)用的政策工具(優(yōu)惠政策)有限(明顯不如東部地方政府)，上級(jí)普惠政策由于政策傳導(dǎo)的影響而導(dǎo)致的減損(滯后、走樣、衰減)等，對(duì)邊疆地方政府的政策工具也形成了實(shí)際的限制。再次，地方政府人員的素質(zhì)、實(shí)際待遇(工作條件艱苦、待遇卻明顯低于內(nèi)地)與內(nèi)地的明顯落差而對(duì)干部工作積極性和創(chuàng)造性的影響等，都不可避免地對(duì)地方政府的效能造成消極影響。最后，邊疆地方政府受到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政府的關(guān)注也相對(duì)較少，領(lǐng)導(dǎo)視察少，遇到的問題難以直接上傳因而從上級(jí)獲得的支持也較為有限。

　　對(duì)于陸地邊疆的治理來說，上述資源短缺是一種普遍現(xiàn)象。誠然，邊疆某些個(gè)別的地方政府可能會(huì)在上述的某個(gè)方面擁有較好的條件，但上述幾個(gè)方面結(jié)合而形成的整體狀況的水平往往難以達(dá)到內(nèi)地同一層級(jí)地方政府的水平。誠然，國家在西藏、新疆等熱點(diǎn)地區(qū)投入了大量的資源，甚至?xí)箓€(gè)別的地方政府擁有的某些方面的資源的總量超越內(nèi)地同一層級(jí)的政府，但這些都無法從根本上改變邊疆地方政府在治理中面臨的資源短缺的狀況。從總體來看，邊疆治理中的資源短缺不是某個(gè)方面的，而是整體性的短缺。

　　陸地邊疆治理的根本，是解決突出的邊疆問題。陸地邊疆治理面臨的資源短缺問題，不可避免地對(duì)從事邊疆治理的政府形成掣肘，致使邊疆治理的目標(biāo)難以達(dá)成。當(dāng)然，這并不是說陸地邊疆的各個(gè)區(qū)域未能得到有效治理，矛盾突出、問題叢生。從總體上看，陸地邊疆各個(gè)區(qū)域的政府還是有效能的，能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域的有效治理，保障了社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)了邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平的提高。治理資源短缺造成的結(jié)果是，邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中遇到的許多事情想辦而辦不了或辦不好，邊疆治理的各種目標(biāo)難以達(dá)成;由于治理的力度不夠，邊疆地區(qū)與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差距不僅難以減小，而且還在進(jìn)一步拉大并逐漸成為趨勢(shì);邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)，使得把邊疆作為國家整體發(fā)展的新增長點(diǎn)，以及通過邊疆的鞏固和發(fā)展來支撐國家戰(zhàn)略尤其是外向性戰(zhàn)略的期望難以成為現(xiàn)實(shí)。

　　三、突破困境須要改革和創(chuàng)新

　　陸地邊疆治理為資源短缺所困而滯后的狀況，與國家發(fā)展的目標(biāo)和要求之間的反差明顯而巨大。今天，中國正在快速且強(qiáng)勢(shì)地崛起。目前正處于崛起的關(guān)鍵時(shí)期，不進(jìn)則退、不進(jìn)則衰。在這樣的情況下，國家決策層在以中國夢(mèng)來凝聚全國人民的共識(shí)和力量的同時(shí)，還把“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為“全面深化改革的總目標(biāo)”的核心內(nèi)容，宣示了通過國家治理來促進(jìn)國家發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)意志。在國家目標(biāo)和國家意志積極進(jìn)取的態(tài)勢(shì)明顯而突出的情況下，陸地邊疆治理因資源短缺而滯后的狀態(tài)就不能被繼續(xù)容忍了，必須在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中及時(shí)加以改變。

　　在中國的現(xiàn)代化快速發(fā)展并取得巨大成就的今天，國家的綜合實(shí)力和能力大幅提升，國家完全有條件和能力投入更多的資源于邊疆治理，這就為從根本上改變陸地邊疆治理資源短缺的現(xiàn)狀提供了強(qiáng)有力的支撐。從根本上改變這種狀況不僅必要也完全可能。從總體狀況來看，今天陸地邊疆治理的結(jié)構(gòu)已經(jīng)落后于國家治理的新思維，明顯存在著“舊體制”與“新思維”的矛盾。因此，根據(jù)今天國家治理的新

　　條件和新要求來改變陸地邊疆治理資源短缺的狀況，就必須調(diào)整現(xiàn)有的陸地邊疆治理結(jié)構(gòu)。首先，要充分認(rèn)識(shí)并全面發(fā)揮中央政府在陸地邊疆治理中的主導(dǎo)作用，在全國范圍調(diào)配資源。在中央政府的主導(dǎo)下，邊疆治理必須是全國一盤棋，須在整個(gè)國家的范圍內(nèi)來進(jìn)行資源的動(dòng)員和調(diào)配。在我國的綜合國力大為增強(qiáng)的條件下，由中央政府在全國范圍內(nèi)調(diào)配資源，陸地邊疆治理資源短缺的問題便可迎刃而解。其次，還必須突破和改變傳統(tǒng)的邊疆治理思維和格局。陸疆治理的資源困境是在傳統(tǒng)的邊疆治理的思維和結(jié)構(gòu)中形成的。要從根本上改變這樣的狀況，在傳統(tǒng)的邊疆治理框架中兜圈子或修修補(bǔ)補(bǔ)是不行的。只有以改革和創(chuàng)新的思維來應(yīng)對(duì)，對(duì)陸地邊疆治理進(jìn)行改革和創(chuàng)新，以新的思維、新的方式來規(guī)劃陸地邊疆治理，才能在改變陸地邊疆治理資源短缺方面有所突破。

　　陸地邊疆治理的改革和創(chuàng)新涉及的內(nèi)容很多，但都具體地落實(shí)在戰(zhàn)略和策略兩個(gè)層面，陸地邊疆治理必須要根據(jù)新的形勢(shì)，以改革創(chuàng)新的思維，在戰(zhàn)略和策略兩個(gè)層面做出理性的選擇。

　　陸地邊疆治理中的資源短缺狀況的形成和持續(xù)，與邊疆治理在國家治理格局中的定位直接相關(guān)，是一個(gè)戰(zhàn)略性安排的必然結(jié)果。今天要想從根本上改變陸地邊疆治理資源短缺的狀況，就必須從國家治理總體格局著眼，從國家治理總體格局的角度做出戰(zhàn)略性的調(diào)整，在國家治理的頂層設(shè)計(jì)中進(jìn)行謀劃，從根本上改變陸地邊疆治理的思路。只有如此，改變陸地邊疆治理資源短缺的目標(biāo)才有可能達(dá)成。

　　在我國傳統(tǒng)的國家治理體系中，邊疆治理受制于傳統(tǒng)的“邊緣-核心”結(jié)構(gòu)而處于從屬的地位，必須服從和服務(wù)于核心區(qū)的治理。然而，今天國家治理和國家發(fā)展的形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。國家發(fā)展追求的是一種整體性的水平和能力提升，具備了在陸地邊疆治理方面投入更多的能力和資源的條件，陸地邊疆及其治理完全可以在國家治理和國家發(fā)展中發(fā)揮更大作用和扮演更加重要的角色。因此，對(duì)國家治理中傳統(tǒng)的“邊緣-核心”模式進(jìn)行調(diào)整，加大邊疆治理的力度，充分發(fā)揮邊疆治理對(duì)于國家治理的積極作用，構(gòu)建“邊緣-核心”雙向互動(dòng)模式，就成為必要和必然的選擇。而一旦從國家治理格局的角度做出這樣的調(diào)整，陸地邊疆治理資源短缺的狀況就會(huì)隨著邊疆治理地位的提升而獲得改善的空間。

　　在傳統(tǒng)的國家治理格局中，陸地邊疆治理以解決民族問題為主要的指向和內(nèi)容，是一種典型的“族際主義”的治理取向，陸地邊疆治理的定位不高，地位提升的空間十分有限。陸地邊疆治理中的資源短缺狀況與此不無關(guān)系。因此，要從根本上改變陸地邊疆治理的資源短缺狀況，就必須調(diào)整這樣的邊疆治理取向，依照陸地邊疆的本來面目將其定性為國家疆域的邊緣性區(qū)域，以解決存在于邊疆并影響整個(gè)國家的區(qū)域性問題作為邊疆治理的主要任務(wù)，確立“區(qū)域主義”的治理取向。① 當(dāng)然，這樣一來，就必須把陸地邊疆治理提升到國家戰(zhàn)略的高度來定位和謀劃。

　　從根本上改變陸地邊疆治理資源短缺的狀況，既要從戰(zhàn)略上進(jìn)行整體謀劃，也要從策略上解決問題。從戰(zhàn)略上解決問題，是要提升邊疆治理在國家治理中的地位，改變陸地邊疆治理的方式。而從策略上解決問題，則是要找到可以有效改變陸地邊疆治理資源短缺狀況的具體辦法，促成能夠有效解決問題的政策的制訂。當(dāng)前陸地邊疆治理面臨的資源困境的核心是資源短缺，對(duì)應(yīng)的措施從根本上就應(yīng)該是在中央的主導(dǎo)下進(jìn)行資源補(bǔ)充或資源供給。在這方面，以下幾個(gè)方面的政策選擇是有效且可行的。

　　首先是政策支持。在我國這樣一種高度集權(quán)的權(quán)力格局中，中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府通過特定的政策來給予支持，是央地關(guān)系及上下級(jí)政府關(guān)系中的常見且普遍的現(xiàn)象。中央政府、上級(jí)政府對(duì)特區(qū)、民族自治地方、新區(qū)、開發(fā)區(qū)等，以政策支持來促進(jìn)其發(fā)展，就是這方面的典型。在國家邊疆治理的框架中，由中央政府、省區(qū)政府對(duì)負(fù)有邊疆治理責(zé)任的地方政府給以特定的政策支持，是有

　　效解決邊疆地方政府治理中資源短缺問題的最為直接和便捷的方式。這樣的政策支持可分為兩個(gè)大類：一是特殊授權(quán)政策，一是專門優(yōu)惠政策。前者可比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開發(fā)區(qū)的政策支持，給予從事邊疆治理的地州市政府以特殊授權(quán)，使其擁有比內(nèi)地同級(jí)政府更多的職權(quán)，以彌補(bǔ)其在處理邊疆問題中常常出現(xiàn)的權(quán)力資源不足，逐漸地達(dá)成責(zé)權(quán)的平衡，以保證邊疆地方政府能夠以權(quán)事責(zé)。后者則是針對(duì)邊疆地州市的專項(xiàng)優(yōu)惠政策，內(nèi)容可涉及財(cái)政、金融、社會(huì)事業(yè)、人才、人員待遇等，以應(yīng)對(duì)邊疆經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后、人才流失、工作積極性不高等方面的挑戰(zhàn)。在這方面，待遇政策十分重要。邊疆地區(qū)尤其是沿邊地區(qū)，遠(yuǎn)離國家及各省區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化中心，大多條件艱苦，行政事業(yè)單位人員的工作任務(wù)繁重，但享有的待遇卻遠(yuǎn)低于內(nèi)地，這是影響干部隊(duì)伍素質(zhì)和積極性以及導(dǎo)致專業(yè)技術(shù)人才流失的重要原因。

　　通過政策的方式來提高邊疆的行政事業(yè)單位人員的待遇，是解決這一問題的必要選擇。

　　其次是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。中國幅員遼闊，地區(qū)間發(fā)展不平衡是常態(tài)，中央政府以彌補(bǔ)財(cái)政薄弱地區(qū)財(cái)力為目的的財(cái)政補(bǔ)助成為必須的手段。但長期以來實(shí)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，針對(duì)的基本上是窮困地區(qū)和民族地區(qū)，旨在保障受助地區(qū)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和特定項(xiàng)目資金的需求，并不以加強(qiáng)邊疆地方政府的治理能力為目標(biāo)，因而對(duì)解決邊疆地方政府資源短缺問題往往于事無補(bǔ)。其實(shí)，從邊疆治理的角度來看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也能夠成為增強(qiáng)邊疆地方政府治理能力的有效手段，可作為邊疆治理的一種制度性機(jī)制。如果中央政府設(shè)立針對(duì)邊疆地方政府的治理過程的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，定能在改變邊疆地方政府治理資源短缺方面發(fā)揮直接作用。

　　再次是政府間援助。1979年“全國邊防工作會(huì)議”上中央提出對(duì)口支援政策以來，對(duì)口支援逐步發(fā)展成為一種中央主導(dǎo)下的地方政府間援助制度，也是中央政府在地方政府間進(jìn)行資源配置的有效手段。實(shí)踐證明，對(duì)口支援在中央政府主導(dǎo)和全國一盤棋的總體框架下，對(duì)于解決地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡和災(zāi)后重建問題，尤其是在解決某些區(qū)域因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后而帶來的全局性影響問題方面發(fā)揮了重要的作用，是社會(huì)主義國家在地區(qū)間配置資源的有效的制度安排。對(duì)口支援的政策也涉及邊疆地方政府并且收效良好，但這一制度卻并非著眼于邊疆治理。其實(shí)，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展且邊疆與內(nèi)地發(fā)展差距拉大的情況下，這樣的制度安排蘊(yùn)涵的能量非常大，為將其制度功能運(yùn)用于陸地邊疆治理提供了充分的可能性。如果將這一制度擴(kuò)大范圍并普遍性地適用于全國的邊疆地州市，動(dòng)員全國內(nèi)地的政府來對(duì)口支援邊疆地方政府，不僅能夠在有效解決邊疆治理的資源短缺方面發(fā)揮重要作用，而且也能使內(nèi)地的地方政府在國家的邊疆治理中承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任。

　　最后是國家直接投資。我國構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系以后，國家通過直接投資而介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的做法越來越少了，但國家直接投資仍然是維護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)命脈、建設(shè)重大基礎(chǔ)設(shè)施、引導(dǎo)社會(huì)資金流向、宣示國家意志的不可取代的方式，是一種重要的治理手段。事實(shí)上，近年來我國在通過國家直接投資來實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)方面，也一直都大有作為并取得了良好的效果。在把邊疆治理作為國家戰(zhàn)略的前提下，中央政府主導(dǎo)邊疆治理將實(shí)現(xiàn)經(jīng)常化和制度化。在此背景下，國家投資不失為促進(jìn)陸地邊疆治理的有效手段。如果國家直接投資于陸地邊疆的基礎(chǔ)設(shè)施、國有企業(yè)在邊疆開發(fā)項(xiàng)目的國家固定資產(chǎn)，定能在改變陸地邊疆治理資源短缺方面發(fā)揮無法取代的作用。

　　(注：參考文獻(xiàn)從略。)

　　【作者簡(jiǎn)介】周平，男，云南大姚人，云南大學(xué)特聘教授，教育部“長江學(xué)者”特聘教授，博士，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論、民族政治學(xué)、地方政府與邊疆治理。