宅基地制度改革是“三塊地”改革的關(guān)鍵
“三塊地”的改革試點(diǎn)以三年為期。2015年，經(jīng)全國(guó)人大授權(quán)，國(guó)土資源部牽頭在全國(guó)選取34個(gè)縣進(jìn)行“三塊地”的改革試點(diǎn)。兩年多來(lái)，各試點(diǎn)地方都取得了一定的成效，但一些深層次的問(wèn)題也不容回避。比如三年試點(diǎn)改革期滿后與相關(guān)法律銜接問(wèn)題、集體土地產(chǎn)權(quán)虛化弱化問(wèn)題、改革動(dòng)力問(wèn)題、配套政策缺失問(wèn)題等，都需要進(jìn)一步探討研究。2017年是“三塊地”改革的收官之年，更需進(jìn)一步明確改革方向，找準(zhǔn)改革突破口，加快改革步伐。而這個(gè)突破口，就是宅基地制度的改革。
在農(nóng)村兩類(lèi)集體建設(shè)用地中，宅基地?cái)?shù)量龐大、影響面廣、用途具有多重性，和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)有著更為直接的關(guān)系，推進(jìn)宅基地制度改革必將對(duì)經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市有著示范和借鑒作用，從而倒逼征地制度改革。
當(dāng)前宅基地改革的實(shí)踐和問(wèn)題
各試點(diǎn)地方在宅基地制度改革方面都進(jìn)行有益的探索。有的推行村莊規(guī)劃工作，尤其在“多規(guī)合一”方面大膽嘗試;有的在宅基地確權(quán)登記方面進(jìn)展較快;有的在宅基地分配和退出甚至選位方面實(shí)行有償制;有的地方建立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià);有的在健全多樣化農(nóng)房保障制度方面進(jìn)行試點(diǎn);有的在宅基地用益物權(quán)方面研究出臺(tái)農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制等。
但是，在試點(diǎn)中還面臨很多困難和問(wèn)題。有的地方反映宅基地歷史遺留問(wèn)題處置難，有償使用費(fèi)收取難，宅基地流轉(zhuǎn)受限等;有的地方反映在宅基地入市方面，農(nóng)村宅基地退出與用途轉(zhuǎn)換存在風(fēng)險(xiǎn)，群眾簡(jiǎn)單理解為“同一塊地，個(gè)人不準(zhǔn)賣(mài)、集體就能賣(mài)”，對(duì)傳統(tǒng)觀念、現(xiàn)有管理可能造成沖擊;有的地方反映在統(tǒng)籌推進(jìn)上，相關(guān)領(lǐng)域改革支撐不足;有的地方反映“多規(guī)合一”等規(guī)劃有效落地難，宅基地自愿有償退出不夠活躍，宅基地入市活躍程度受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平;有的地方反映2017年到期后，法律如何銜接存在問(wèn)題等。
宅基地制度改革的基本設(shè)想
按照黨的十八屆三中全會(huì)提出的要求，宅基地制度改革的目標(biāo)一是要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，二是要探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。言下之意，就是肯定宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，體現(xiàn)其占有、使用、收益和處分的權(quán)能。
宅基地制度改革的基本原則必須堅(jiān)持“四個(gè)不”，即：不要破壞集體所有制、不要把耕地減少了、不要把糧食產(chǎn)量減少了、不要損害了農(nóng)民的利益。在這個(gè)大前提下，宅基地制度改革有以下基本設(shè)想。
規(guī)劃先行。實(shí)行鄉(xiāng)村規(guī)劃全覆蓋，在主體功能區(qū)以及國(guó)土規(guī)劃的基礎(chǔ)上組織制定覆蓋全部國(guó)土面積的城鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)、村規(guī)劃;對(duì)于后者，要以村莊為單位或根據(jù)自愿原則，組成村莊聯(lián)合體制定或以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一個(gè)規(guī)劃單元編制詳細(xì)的控制性詳規(guī)。同時(shí)，確保規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)施，強(qiáng)化規(guī)劃嚴(yán)肅性，未經(jīng)必要的程序不得隨意調(diào)整修調(diào)規(guī)劃。
調(diào)整置換。全面開(kāi)展農(nóng)村房屋地籍調(diào)查，加快農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題處理。在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有建在耕地上的農(nóng)民住宅等與鄉(xiāng)村規(guī)劃不符合的宅基地，采取限制產(chǎn)權(quán)、贖買(mǎi)、拆除、重新安置等多種方式，使其逐步退出。其中，宅基地有償退出是宅基地調(diào)整置換的前提，是激活農(nóng)村資源資產(chǎn)的關(guān)鍵。
兩權(quán)分離。參考城鎮(zhèn)國(guó)有土地兩權(quán)分離的模式以及農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的思路，設(shè)計(jì)包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)分離的制度體系。即宅基地使用權(quán)作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的用益物權(quán)，可設(shè)置一定年限的使用權(quán)。如此，既為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)打開(kāi)僵局，也沒(méi)有突破勞動(dòng)群眾集體所有制的憲法規(guī)定。
流轉(zhuǎn)自由。允許農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村土地制度改革的核心內(nèi)容。在所有權(quán)不變的情況下允許使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)就可以參照國(guó)有劃撥地的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，其轉(zhuǎn)讓對(duì)象將不僅僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，還可跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、甚至跨市縣，所有限制宅基地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的法律障礙都將消除，宅基地和其他國(guó)有建設(shè)用地一樣入市，同地同權(quán)。那么，黨的十八屆三中全會(huì)提出的保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道就可以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中要充分尊重農(nóng)民意愿，不得讓農(nóng)民宅基地“被流轉(zhuǎn)”，侵害其合法權(quán)益。同時(shí)要嚴(yán)格土地用途管制，不得以流轉(zhuǎn)為名改變農(nóng)用地用途、侵占耕地。
住房改革。中國(guó)人多地少，農(nóng)村現(xiàn)行的“一戶一宅”的宅基地制度也不適合節(jié)約集約用地的要求。此次改革試點(diǎn)地方也呼吁，要取消“一戶一宅”制度。宅基地制度形成有其歷史原因，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)村人口將到城市就業(yè)、居住，取消“一戶一宅”制度正當(dāng)其時(shí)。所以，將來(lái)應(yīng)該限制、減少乃至取消增量宅基地，對(duì)存量宅基地，應(yīng)該逐步消化退出，最終取消“一戶一宅”，實(shí)行居者有其屋，建立城鄉(xiāng)一體的保障性住房體系。當(dāng)然，這不可一蹴而就。這可以借鑒土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中“增人不增地，減人不減地”的做法，對(duì)新增加的農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)戶，不予分配宅基地，納入合理的住房保障體系;對(duì)原有的、合法取得的宅基地，建立退出補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)推行農(nóng)村住房制度改革，由政府和集體經(jīng)濟(jì)組織建立針對(duì)不同保障層次的、城鄉(xiāng)一體化的保障性住房體系。打通城鄉(xiāng)之間關(guān)于保障性住房的適用對(duì)象，沒(méi)有住房的農(nóng)民可以申請(qǐng)農(nóng)村的租賃房，也可以申請(qǐng)城市里的保障性住房，這樣不僅解決了農(nóng)民居無(wú)住所的后顧之憂，同時(shí)還縮小了城鄉(xiāng)差距。
配套改革。宅基地制度改革不能單兵突進(jìn)，這也是試點(diǎn)地方反映比較多的問(wèn)題，特別是涉及的相關(guān)法律法規(guī)修改需要加快進(jìn)度。比如土地法、房地產(chǎn)管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、物權(quán)法、擔(dān)保法，甚至村民組織法等法律法規(guī)都需要修改。此外，宅基地制度改革還必須和戶籍制度改革、稅收制度改革、社會(huì)保障制度改革、金融制度改革、征地制度改革等相配套。這些涉及許多部門(mén)，涉及管理理念和管理方式的變革，需要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上對(duì)頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行進(jìn)一步完善。
總之，“三塊地”改革的核心是宅基地制度的改革，宅基地制度改革方向是限制乃至取消增量宅基地，盤(pán)活存量宅基地。對(duì)于前者，要加大農(nóng)村保障性住房建設(shè)，使農(nóng)民居者有其房;對(duì)于后者，要正視歷史遺留問(wèn)題，采取退出、置換、流轉(zhuǎn)等方式，在符合規(guī)劃的前提下，將原來(lái)無(wú)償、無(wú)限期的農(nóng)村“劃撥用地”解放出來(lái)，采取兩權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的同地同權(quán)，以顯化和保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，激發(fā)廣大農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)熱情，推進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的解放。
