【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 縣改區(qū) 行政區(qū)劃調(diào)整 重慶

　　【中圖分類號】F29 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1008-1747(2017)06-0074-05

　　近年來，伴隨我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)推進和城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的不斷提升，以撤縣(縣級市)設(shè)區(qū)為主要內(nèi)容的大、中型城市行政區(qū)劃調(diào)整已經(jīng)成為我國縣以上行政區(qū)劃調(diào)整的主要類型。黨的十八大以后，從2013年至今，國務(wù)院共批復(fù)縣以上行政區(qū)劃調(diào)整129件，其中撤縣(縣級市)設(shè)區(qū)75件，市轄區(qū)結(jié)構(gòu)性調(diào)整11件，合計占全部縣以上行政區(qū)劃調(diào)整總量的67%。通過上述調(diào)整，我國城市市轄區(qū)個數(shù)由860個增加到954個，占縣級政區(qū)總數(shù)的比例從30%提高到33%。這種大范圍、高頻度的行政區(qū)劃調(diào)整，引起了社會各界廣泛關(guān)注：這些調(diào)整對推進城鎮(zhèn)化發(fā)展有哪些功能，對經(jīng)濟社會究竟有哪些作用，對百姓生活會產(chǎn)生哪些影響?今后行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)注意哪些問題?對這些問題，必須給予實實在在的回答。

　　中西部是我國推進城鎮(zhèn)化的重點地區(qū)。重慶市于1997年3月直轄，是我國面積最大的直轄市和西部地區(qū)唯一的直轄市。重慶發(fā)揮著西部地區(qū)對外開放和城市建設(shè)高地的重要作用，同時，因其直轄體制、省域面積、內(nèi)部發(fā)展水平差異較大，肩負著探索中西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化經(jīng)驗的重要使命。十八大以來，重慶市共實施撤縣改區(qū)7件，是全國撤縣(縣級市)改區(qū)數(shù)量最多的城市。調(diào)查研究重慶在新型城鎮(zhèn)化過程中行政區(qū)劃調(diào)整實施效果，對于摸清中西部地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整在經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用具有重要作用，對于進一步做好設(shè)區(qū)市市轄區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整具有較強指導(dǎo)意義。

　　一、重慶市縣改區(qū)的情況與效果

　　(一)行政區(qū)劃建制基本情況

　　重慶市直轄初期，管轄原四川省重慶市、萬縣市、涪陵市、黔江地區(qū)4個地級政區(qū)的43個區(qū)(縣、縣級市)，其中原重慶市的21個區(qū)(縣、縣級市)由重慶市直轄，其他22個區(qū)(縣、縣級市)由萬縣市、涪陵市和黔江地區(qū)代管。1997年直轄以來，重慶市行政區(qū)劃調(diào)整可分為兩個階段：第一階段是直轄初期到2012年十八大召開前。這一階段為理順直轄體制階段，主要任務(wù)是通過撤銷地級市(地區(qū))這個中間層級、實施縣級市改區(qū)、撤并規(guī)模過小的區(qū)等方式，解決萬縣市、涪陵市和黔江地區(qū)代管區(qū)(縣、縣級市)以及直轄市管縣級市等行政區(qū)劃設(shè)置違憲問題，逐步理順重慶直轄管理體制。通過這一階段調(diào)整，形成了重慶市管38個區(qū)(縣)的行政區(qū)劃格局(包括19個區(qū)、15個縣、4個自治縣)。第二階段是2012年十八大召開至今。這一階段為優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)階段，主要任務(wù)是適應(yīng)重慶城市發(fā)展需要，通過縣改區(qū)調(diào)整城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)。這一階段，重慶主要實施了璧山、銅梁、潼南、榮昌、開縣、梁平、武隆等7個縣改區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整，形成了目前重慶市行政區(qū)劃格局(含26區(qū)、8縣、4自治縣)。

　　(二)縣改區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整實施效果

　　行政區(qū)劃是地方治理體系的基礎(chǔ)架構(gòu)，行政區(qū)劃設(shè)置是否合理直接影響區(qū)域發(fā)展格局建構(gòu)和資源配置水平高低，影響地方政府管理效率效能和公共服務(wù)提供的能力水平。行政區(qū)劃調(diào)整對地方發(fā)展和人民群眾生產(chǎn)生活的影響是直接而全面的。黨的十八大以來重慶市撤縣改區(qū)，尤其是璧山、銅梁兩縣改區(qū)后的行政區(qū)劃調(diào)整實施效果，主要表現(xiàn)在發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和發(fā)展水平提升兩個層次的七大方面，貫穿其中的主線是以人為本的城鎮(zhèn)化和人的全面發(fā)展。

　　一是在發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型上，撤縣改區(qū)帶來了重慶城市功能格局、結(jié)構(gòu)體系重大轉(zhuǎn)變，提升了城市總體發(fā)展定位，同時也通過從縣向區(qū)的體制機制轉(zhuǎn)換，推動了區(qū)(縣)由農(nóng)村政區(qū)向城市政區(qū)的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)了市、區(qū)發(fā)展思路、發(fā)展理念、發(fā)展戰(zhàn)略的全面升級。

　　——實現(xiàn)了與國家和區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略的對接。重慶作為西部大開發(fā)的重要戰(zhàn)略支點、“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶的重要聯(lián)接點，在國家區(qū)域發(fā)展和對外開放格局中具有獨特而重要的作用。黨的十八大以來，通過撤縣改區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整，重慶市轄區(qū)面積由2.96萬平方公里增加到4.33萬平方公里，市轄區(qū)人口由1817萬人增加到2356萬人，逐步形成了市區(qū)西接四川、南連貴州的行政區(qū)劃格局。重慶城市輻射帶動能力和在成渝城市群中的核心引領(lǐng)作用進一步增強，為更好發(fā)揮重慶承東啟西、連接南北的區(qū)位優(yōu)勢，實現(xiàn)國家對重慶的發(fā)展定位，打造西部發(fā)展高地創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。

　　——實現(xiàn)了服務(wù)城市發(fā)展戰(zhàn)略和功能定位。黨的十八大以來，重慶市提出了科學(xué)劃分功能區(qū)域、加快建設(shè)五大功能區(qū)的發(fā)展理念和思路，將重慶市域劃分為都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)3個城市功能區(qū)和渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝西南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)2個生態(tài)功能區(qū)。目前，重慶城市功能區(qū)范圍內(nèi)的縣已全部改區(qū)，實現(xiàn)了城區(qū)“一盤棋”規(guī)劃建設(shè)，助推了經(jīng)濟、人口以更高質(zhì)量和水平向城區(qū)集聚;生態(tài)功能區(qū)中部分發(fā)展經(jīng)濟、集聚人口的重要支撐點也已改區(qū)，對生態(tài)功能區(qū)調(diào)整發(fā)展路徑、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)“面上保護、點上開發(fā)”的發(fā)展定位發(fā)揮了重要作用。

　　——實現(xiàn)了區(qū)(縣)戰(zhàn)略定位與發(fā)展理念的全面升級換代。撤縣改區(qū)后，區(qū)(縣)層面均借助行政區(qū)劃調(diào)整的有利時機和干部群眾干事創(chuàng)業(yè)熱情空前高漲的良好氛圍，提高站位，以新的思路和理念積極謀劃發(fā)展新定位，為經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造了條件。一方面，在由縣到區(qū)的過程中，相關(guān)區(qū)域自身的戰(zhàn)略地位和發(fā)展定位得到了較大提升。如璧山，由于距離重慶主城區(qū)較近，緊鄰大學(xué)城，區(qū)位優(yōu)勢明顯，改區(qū)后定位為重慶主城重要的城市功能延伸地，對接重慶主城發(fā)展成效明顯;銅梁，地處重慶主城和成都最短連線上，是成渝之間重要節(jié)點城市，改區(qū)后定位為城市發(fā)展新區(qū)重要功能區(qū)和成渝經(jīng)濟區(qū)重要樞紐，在成渝城市群建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。另一方面，新設(shè)區(qū)隨著戰(zhàn)略地位的提升和發(fā)展定位的轉(zhuǎn)變，發(fā)展重心和發(fā)展理念也進行了新的優(yōu)化，被賦予差異化的全新發(fā)展內(nèi)涵。

　　二是在發(fā)展水平提升上，行政區(qū)劃調(diào)整有力推動了改區(qū)的縣從縣域經(jīng)濟、縣域發(fā)展模式向城市經(jīng)濟、城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，使其更好承接中心城區(qū)功能拓展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快了主動融入主城區(qū)發(fā)展步伐，逐步扭轉(zhuǎn)了縣域發(fā)展布局分散、產(chǎn)業(yè)檔次低的局面，通過做大規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了量和質(zhì)的雙重提升。

　　——人口集聚和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化步伐不斷加快。一是城鎮(zhèn)人口比例提升，人口結(jié)構(gòu)明顯改善?？h改區(qū)后，城區(qū)集聚人口能力增強，城鎮(zhèn)人口顯著增加，推動城鎮(zhèn)化率在短時間內(nèi)有了較大提升，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。從2013年到2015年，璧山和銅梁城鎮(zhèn)化率分別提高3.27個百分點和6.05個百分點，均高于重慶市2.6個百分點的增幅，分別達到50.54%和49.46%，接近或超過城鎮(zhèn)化率半數(shù)這個城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要門檻，帶來城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換質(zhì)的飛躍。二是返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人數(shù)增多，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近市民化能力增強。縣改區(qū)后，由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展環(huán)境改善，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)人數(shù)增多，勞務(wù)輸出人數(shù)明顯下降，有效促進了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近市民化。璧山、銅梁兩縣改區(qū)后返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)人數(shù)年均增速達到51.63%、52.58%，遠高于改區(qū)前的增速。三是對高端人才吸引力提升，人才資源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。由于縣改區(qū)后行政級別和對外形象提升，對外來人才招錄標(biāo)準(zhǔn)提高，對高層次人才吸引力增強。特別是在縣改區(qū)初期，得益于政策調(diào)整紅利，對教育、醫(yī)療、科技等高端人才的吸引呈爆發(fā)式增長，為經(jīng)濟社會長遠發(fā)展打下了很好的人才資源基礎(chǔ)。

　　——經(jīng)濟綜合實力和經(jīng)濟發(fā)展效益顯著增強?？h改區(qū)后，新設(shè)區(qū)承載國家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的載體功能得到強化，區(qū)域創(chuàng)新、開放發(fā)展活力顯著增強，勞動力、資本、土地、技術(shù)、管理等各類資源要素配置水平不斷優(yōu)化，經(jīng)濟增長潛能得到進一步釋放。一是經(jīng)濟逆勢增長，發(fā)展規(guī)模效益初顯。改區(qū)后改革紅利、制度紅利不斷釋放，行政區(qū)劃調(diào)整政策因素對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了較強的正向拉動效應(yīng)，人口、產(chǎn)業(yè)集聚帶來的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模效益初步顯現(xiàn)，經(jīng)濟保持了平穩(wěn)較快的增長勢頭。在當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力普遍加大的背景下，重慶市近幾年新改設(shè)的區(qū)經(jīng)濟均保持了兩位數(shù)增長。特別是璧山、銅梁地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資增速等主要經(jīng)濟指標(biāo)增速均高于或等于重慶平均水平，也高于發(fā)展基礎(chǔ)和經(jīng)濟總量與之基本相當(dāng)?shù)膲|江縣。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，發(fā)展升級換代持續(xù)推進?？h改區(qū)后，新設(shè)區(qū)以城市經(jīng)濟為導(dǎo)向，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，加快布局先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重明顯提高，產(chǎn)業(yè)集聚高端發(fā)展態(tài)勢更趨明顯。三是招商引資和融資能力提升，推動高端產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展?？h改區(qū)后，璧山、銅梁成為重慶城區(qū)組成部分，經(jīng)濟發(fā)展前景被國內(nèi)外市場、企業(yè)看好。同時，由于新設(shè)區(qū)在行政區(qū)劃調(diào)整過程中，普遍推進政府職能轉(zhuǎn)變，加大了對市場投資“放、管、服”改革力度，部分金融機構(gòu)還適當(dāng)放寬了政府平臺信貸融資政策，融資環(huán)境和招商引資效果得到明顯改善，為高端產(chǎn)業(yè)進駐創(chuàng)造了條件。其中，璧山和銅梁改區(qū)后工業(yè)園區(qū)升格步伐加快，原璧山高新區(qū)升格為國家級高新區(qū)，銅梁工業(yè)園區(qū)升格為市級高新區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平臺載體支撐功能顯著增強，投資環(huán)境明顯改善。四是財政自給能力不斷增強，發(fā)展質(zhì)量效益明顯提升。縣改區(qū)后，隨著經(jīng)濟規(guī)模擴大以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，政府財政收入穩(wěn)步增加，政府自給能力增強，經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益有了明顯提升。特別是改區(qū)前財政收入水平較低的銅梁，改區(qū)后財政狀況明顯改善。從2013到2016年，銅梁的公共財政收入與地區(qū)生產(chǎn)總值比從0.05提高到0.08，公共財政收入與支出比從0.32提高到0.56。

　　——城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平持續(xù)提升。一是城市規(guī)劃引領(lǐng)作用增強，城市建設(shè)更加科學(xué)規(guī)范?？h改區(qū)后，璧山、銅梁更加重視城市規(guī)劃工作，根據(jù)行政區(qū)劃調(diào)整情況及時開展城市規(guī)劃和鎮(zhèn)、村規(guī)劃修編。璧山改區(qū)后城區(qū)規(guī)劃建設(shè)面積擴大了4.27平方公里，銅梁改區(qū)后專門成立規(guī)劃局，強化了城市規(guī)劃對城市建設(shè)的引領(lǐng)、調(diào)控和約束作用。二是以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為引領(lǐng)，城市功能不斷完善?？h改區(qū)后，璧山、銅梁的交通、管廊等城市地上、地下基礎(chǔ)設(shè)施和市政項目納入了全市統(tǒng)一規(guī)劃布局，在線路規(guī)劃、資金投入、土地指標(biāo)等方面得到了國家和重慶市政府更大支持。成渝高鐵璧山站開通，連接璧山、銅梁的城市軌道交通等部分遠期項目提前啟動開工建設(shè)，兩區(qū)加快進入重慶“同城生活圈”，城市功能進一步完善。三是推進綠色城市發(fā)展和人文城市建設(shè)，城市面貌煥然一新。新設(shè)區(qū)堅持高起點、高標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)文明、歷史傳承的城市發(fā)展思路，將綠色城市、人文城市理念融入城市建設(shè)。璧山城市公園達到30座，人均公園綠地面積達28平方米，污水處理率達92.5%，城鎮(zhèn)垃圾無害化處理率達100%;銅梁城市公園達到13個，綠地面積達1288萬平方米，50%的行政村生活垃圾實現(xiàn)集中清運。

　　——城市基本公共服務(wù)能力明顯改善。一是民生投入大幅增加。新設(shè)各區(qū)堅持民生導(dǎo)向，將一般公共預(yù)算支出主要用于民生事業(yè)。璧山、銅梁均實現(xiàn)財政收入60%以上用于民生。2013至2016年，璧山、銅梁的教育支出分別由9.03億元和7.17億元增加到12.31億元和9.6億元，年均增長超過10%。二是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提升?？h改區(qū)后，文化館、圖書館按照國家一級館標(biāo)準(zhǔn)開展業(yè)務(wù)活動，醫(yī)療機構(gòu)創(chuàng)建“三甲”醫(yī)院步伐加快，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，文化、教育、社會保障等服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)均得到提升。三是公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)加快。新設(shè)區(qū)進一步加快推進重大民生項目建設(shè)，其中璧山新建了區(qū)文化藝術(shù)中心、區(qū)人民醫(yī)院和區(qū)中醫(yī)院，銅梁新建了市民服務(wù)中心、區(qū)人民醫(yī)院，為高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量提供基本公共服務(wù)打下了基礎(chǔ)。

　　(三)存在問題

　　在肯定成績的同時，我們也發(fā)現(xiàn)了縣改區(qū)體制轉(zhuǎn)變過程中存在的一些困難和問題：一是當(dāng)前我國不同類型政區(qū)在制度安排上差異不大，特別是在國家層面的法律法規(guī)和制度設(shè)計上，縣、市、區(qū)基本沒有區(qū)別，沒有體現(xiàn)對不同類型政區(qū)的差別化管理，缺乏有針對性的政策措施。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，已經(jīng)改區(qū)的璧山、銅梁在GDP、財政收入等總量指標(biāo)上優(yōu)于尚未改區(qū)的墊江、云陽，但增速方面優(yōu)勢并不明顯。隨著時間推移增速優(yōu)勢甚至還將逐漸縮小。出現(xiàn)這種情況的主要原因是改區(qū)后制度設(shè)計上的變化基本上屬于“地方糧票性質(zhì)”的土政策，缺乏頂層制度設(shè)計和法律法規(guī)支持。一些優(yōu)惠政策缺乏穩(wěn)定性和良好的長遠預(yù)期，影響了行政區(qū)劃調(diào)整后體制優(yōu)勢和潛力發(fā)揮。二是由于直轄市體制下縣、區(qū)管理體制差別不大，再加上對新改設(shè)的區(qū)缺乏有針對性的政策指導(dǎo)與支持，導(dǎo)致新設(shè)立的區(qū)沒有很好地依托各自區(qū)位條件和資源稟賦優(yōu)勢確定不同的發(fā)展方向，與其他區(qū)(縣)之間存在重復(fù)建設(shè)、城市面貌與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同等問題。三是為規(guī)避可能存在的社會穩(wěn)定風(fēng)險，十八大以來重慶在推動縣改區(qū)的過程中并未同步開展市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，導(dǎo)致市轄區(qū)之間規(guī)模差異進一步拉大。目前，重慶面積最小的渝中區(qū)僅23平方公里，面積最大的開州區(qū)則達到3964平方公里，兩者相差近200倍;人口最少的大渡口區(qū)僅24萬人，人口最多的萬州區(qū)則達到175萬人，也相差近10倍。重慶市中心城區(qū)規(guī)模小、管理成本高、規(guī)劃建設(shè)碎片化問題突出，而一些新改設(shè)的郊區(qū)縣則面臨管理范圍和人口偏大，管理能力、公共服務(wù)供給不足的問題。轄區(qū)規(guī)模差異大，既影響了整個重慶“一盤棋”發(fā)展戰(zhàn)略的實施，也不利于區(qū)(縣)管理水平和能力的提升。

　　二、政策建議

　　結(jié)合此次調(diào)研，我們從做好新時期行政區(qū)劃工作和促進行政區(qū)劃調(diào)整地方更好發(fā)展兩個方面，形成了六點政策建議。

　　(一)從進一步做好行政區(qū)劃工作方面看，要適應(yīng)經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展新形勢、新要求，既抓好頂層設(shè)計和法規(guī)建設(shè)，也抓好制度實施和政策落實，為科學(xué)、法治、規(guī)范調(diào)整優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置提供保障

　　在這方面重點要做好三項工作：

　　——要強化行政區(qū)劃頂層設(shè)計，提升行政區(qū)劃工作科學(xué)化水平。一是堅持問題導(dǎo)向，重點關(guān)注制約改革發(fā)展的最迫切問題。要從區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展全局著眼，從解決當(dāng)前行政區(qū)劃工作中面臨的重點難點問題著手，將優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、健全完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制、加快轉(zhuǎn)變政府職能等重點改革任務(wù)相結(jié)合，推動行政區(qū)劃體制機制改革創(chuàng)新。二是要加強理論研究，更好認(rèn)識基本規(guī)律。要進一步健全行政區(qū)劃理論研究框架，一方面，加強戰(zhàn)略研究，對行政區(qū)劃改革的方向要有前瞻性的安排;另一方面，加強個案研究，使行政區(qū)劃設(shè)置更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟社會發(fā)展和政府管理能力提升。要學(xué)會從理論高度總結(jié)行政區(qū)劃調(diào)整經(jīng)驗、成效，提升對行政區(qū)劃以及城鎮(zhèn)化、城市發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識。三是要做好謀篇布局，探索開展行政區(qū)劃戰(zhàn)略規(guī)劃。要圍繞國家重大發(fā)展戰(zhàn)略要求，在尊重經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展客觀規(guī)律基礎(chǔ)上，以城市群為抓手，以市鎮(zhèn)設(shè)置為重點探索開展行政區(qū)劃戰(zhàn)略規(guī)劃研究和行政區(qū)劃調(diào)整規(guī)劃預(yù)測研究，通過合理規(guī)劃預(yù)測，適應(yīng)、引領(lǐng)、規(guī)范市鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，服務(wù)經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展大局。

　　——要堅持行政區(qū)劃管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)先行，提升行政區(qū)劃工作法治化水平。一是要健全法治，在抓緊修訂完善現(xiàn)行行政區(qū)劃管理方面行政法規(guī)的同時，對行政區(qū)劃法治建設(shè)問題進行全面系統(tǒng)梳理，推動從憲法和政府組織法等國家基本法的層面加強行政區(qū)劃法治建設(shè)，為優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置提供法律法規(guī)保障。二是要完善標(biāo)準(zhǔn)，按照中央推進新型城鎮(zhèn)化的決策部署，將制定城鎮(zhèn)型政區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)納入行政法規(guī)，抓緊研究制定市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，建立健全體系完整、指標(biāo)合理、層次分明、便于操作的城鎮(zhèn)型政區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)體系和相關(guān)操作指南，規(guī)范引導(dǎo)城鎮(zhèn)型政區(qū)設(shè)置。三是要創(chuàng)新思路，根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、行政管理成本、機構(gòu)編制約束等因素，綜合運用整建制改設(shè)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩種行政區(qū)劃調(diào)整方式，將行政區(qū)劃調(diào)整與減少行政層級、擴大管理幅度、縮減機構(gòu)編制、提高行政效率結(jié)合起來，引導(dǎo)地方政府立足當(dāng)?shù)貙嶋H，探索適合自身特點的行政區(qū)劃體系。

　　——要健全行政區(qū)劃調(diào)整決策機制，提升行政區(qū)劃工作規(guī)范化水平。一是要進一步細化、健全、完善行政區(qū)劃調(diào)整決策程序和審批流程，通過程序約束，確保行政區(qū)劃在保持總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥有序、合理高效調(diào)整優(yōu)化。二是要進一步健全完善行政區(qū)劃調(diào)整論證評估機制，把方案論證和風(fēng)險評估作為行政

　　區(qū)劃調(diào)整決策的必經(jīng)程序和必要環(huán)節(jié)，通過充分論證和全面評估，確保行政區(qū)劃調(diào)整符合經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，符合人民群眾的需求。三是要充分借助外腦，引入外部力量，通過專家論證、第三方評估等方式，強化專家和專業(yè)力量在行政區(qū)劃調(diào)整中的作用。

　　(二)從促進行政區(qū)劃調(diào)整地方更好發(fā)展方面看，要注重行政區(qū)劃調(diào)整實效，通過創(chuàng)新工作體制機制，進一步細化、強化對行政區(qū)劃調(diào)整實施的指導(dǎo)，更好發(fā)揮行政區(qū)劃調(diào)整對經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展的正向促進作用

　　在這方面重點要探索三項創(chuàng)新：

　　——要探索加強行政區(qū)劃調(diào)整實施指導(dǎo)的有效舉措，確保各項要求落實到位。指導(dǎo)地方嚴(yán)格按照黨中央國務(wù)院要求實施行政區(qū)劃調(diào)整，探索以法規(guī)形式建立相應(yīng)督查檢查制度，確保按批復(fù)要求實施行政區(qū)劃調(diào)整，按地方承諾落實各項政策措施。特別是要嚴(yán)格落實“約法三章”要求，堅決杜絕借行政區(qū)劃調(diào)整新建政府性樓堂館所、增加財政供養(yǎng)人員、增加“三公”經(jīng)費;嚴(yán)格落實各項民生保障承諾，防止出現(xiàn)群眾保障水平降低帶來社會穩(wěn)定風(fēng)險。

　　——要探索引導(dǎo)行政區(qū)劃調(diào)整地方加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，更好釋放發(fā)展活力。引導(dǎo)地方以行政區(qū)劃調(diào)整為突破口全面轉(zhuǎn)換發(fā)展理念和發(fā)展思路，一方面更好利用本地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦特點，建立差別化的特色產(chǎn)業(yè)體系、塑造獨具特色的城市風(fēng)貌，另一方面不斷增強自我發(fā)展能力，推動體制機制創(chuàng)新，樹立“放、管、服”方面發(fā)展標(biāo)桿，切實提高政府服務(wù)發(fā)展的能力和水平。通過行政區(qū)劃設(shè)置的調(diào)整和管理體制機制的轉(zhuǎn)變，釋放地方發(fā)展活力和動能，提升經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量與效益。

　　——要探索實施不同類型政區(qū)的差異化管理政策，提升治理能力和水平。積極探索對區(qū)、縣、市實施差別化、精細化管理，提升政府管理效率與效能，并通過政策層面的引導(dǎo)、扶持，發(fā)揮各類政區(qū)在經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展方面的不同作用。同時，在國家層面研究支持新設(shè)市、區(qū)發(fā)展的差異化政策措施，對新設(shè)市、區(qū)在規(guī)劃調(diào)整、土地指標(biāo)分配、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財政返還、稅費征收、轉(zhuǎn)移支付等方面給予有針對性的不同政策支持，推動新設(shè)市、區(qū)在更高平臺上發(fā)展。

　　調(diào)研組成員

　　柳 拯 民政部區(qū)劃地名司司長

　　湯 恒 中宣部文藝局局長

　　吳國生 教育部財務(wù)司司長

　　陳建光 中建二局董事長

　　張煥秋 吉林市委書記