以我的觀察，農(nóng)村制度變革有一個契機(jī)問題，這個契機(jī)就是想變的東西要碰到時機(jī)，遇到人。契機(jī)不對，急也沒用。我們這些年好像有點(diǎn)這種情況，搞改革的同志認(rèn)為非改不可的，人家不一定認(rèn)為有那么迫切，于是不知道如何使勁。第一輪制度變革，從土改、合作化到集體化，宗旨是去私，重構(gòu)鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟(jì)秩序，上面要變，認(rèn)定了這條路，盡管執(zhí)行有爭議，鄉(xiāng)村有阻力，自上而下大規(guī)模推動，還是干成了，結(jié)果眾所周知。第二輪制度變革，從集體化到包產(chǎn)到戶，下面一直有求變的需求，也有不斷的嘗試，拖到吃不飽飯可能被打扁擔(dān)，直到支持改革的領(lǐng)導(dǎo)人和力量出現(xiàn)，變革才取得成功。
新一輪的農(nóng)村制度變革機(jī)會來了嗎?我認(rèn)為，是時候了!理由是，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)活動已經(jīng)和正在發(fā)生巨變。形勢比人強(qiáng)。
一是農(nóng)民的異質(zhì)化和農(nóng)民工的代際差異。農(nóng)民是推動變革的重要力量?，F(xiàn)在農(nóng)民中純務(wù)農(nóng)的只有百分之十幾，已經(jīng)有百分之十幾的純非農(nóng)業(yè)農(nóng)民，夾在中間的是差不多各三分之一的兼業(yè)農(nóng)民。農(nóng)民變化的另一個特征是代際差異。第一代農(nóng)民工的基本軌跡是離土、出村、回村，第二代農(nóng)民工基本上是離土、出村、不回村，這意味著農(nóng)村改革的主體發(fā)生了變化。高度分化的農(nóng)民與土地的關(guān)系、對農(nóng)業(yè)的觀念也大不一樣，你一成不變地把農(nóng)民看作均質(zhì)化小農(nóng)、再好心地為了保護(hù)他們而強(qiáng)調(diào)不變，他們也不一定領(lǐng)情。農(nóng)二代大多數(shù)沒搞過農(nóng)業(yè)，不清楚他那塊地在那里，一些人在城里買房，不回村的趨勢不可逆，但好心人們還在不變地喊著給他留塊地就留了個后路，他們在城里失敗了好回來種地?!
二是農(nóng)業(yè)功能的變化。我們長期以來的農(nóng)業(yè)就是“糧食農(nóng)業(yè)”。搞農(nóng)業(yè)就是搞飯碗，農(nóng)業(yè)的功能就是保證老百姓不餓肚子，農(nóng)村政策的基本點(diǎn)就是糧食生產(chǎn)。糧食以外的東西似乎不是農(nóng)業(yè)，不讓長，長出來的也是逆生長，不招人待見。代價是，農(nóng)業(yè)功能單一，農(nóng)業(yè)越來越?jīng)]有搞頭，干這行的人也覺得沒有出息、沒有希望。最近我在下面跑，最大的欣喜是農(nóng)業(yè)發(fā)生的巨大變化，需求帶來的糧食安全松綁，原來保溫飽的田改為搞蔬菜、水果，效益一下就出來了，農(nóng)民也有搞頭，農(nóng)業(yè)投資也上去了;不僅城市周邊出現(xiàn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂，這些形態(tài)在離城市很遠(yuǎn)、甚至很偏的農(nóng)區(qū)也出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)的功能已經(jīng)大大拓寬，從糧食農(nóng)業(yè)拓展到休閑農(nóng)業(yè)、健康農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)功能的拓展，農(nóng)業(yè)形態(tài)的變化，需要重新定義農(nóng)業(yè)，重新認(rèn)識農(nóng)業(yè)的作用。搞農(nóng)村改革的人，如果在舊式農(nóng)業(yè)理念下搞改革，能搞成什么樣的改革，可想而知了。你如果還在糧食思維下認(rèn)識農(nóng)業(yè)、抓農(nóng)業(yè)、談改革，要么農(nóng)業(yè)被你搞死，要么你被淘汰。
三是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、業(yè)態(tài)的變化。現(xiàn)在出現(xiàn)一些時髦詞，如新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，一二三產(chǎn)融合，實(shí)際上這些被稱作新的東西，從歷史來看，沒有什么稀奇的，只不過是我們這些年為了解決吃飯問題把這些產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)搞沒了。比如，中國歷史上農(nóng)業(yè)與手工業(yè)就是結(jié)合的。再比如休閑農(nóng)業(yè)，歷史上的江南留下的一些古村落難道不是嗎?我們所說的新，也很多實(shí)質(zhì)上是復(fù)活，回到它本來的狀態(tài)。當(dāng)然，這一輪鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)確實(shí)變化非常大，長出很多新的東西，其中的驅(qū)動力是兩個，一個是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)對城市需求的反應(yīng)增強(qiáng)，很多鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的復(fù)活和壯大，是城里需求拉動的。另一個是新技術(shù)革命和商業(yè)模式變革帶來的，原來很多鄉(xiāng)村的手工藝品、土特產(chǎn)就是本鄉(xiāng)本土的市場范圍，隨著新技術(shù)革命帶來信息費(fèi)用的大幅降低，新商業(yè)模式(如淘寶)帶來熟人社會的界分被突破，點(diǎn)擊、客戶評價提高傳統(tǒng)特色產(chǎn)品的信用，使一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的特色產(chǎn)品市場范圍擴(kuò)大，在一些窮鄉(xiāng)僻壤長出一些非常有生機(jī)的產(chǎn)業(yè)。這些東西正在顛覆已有的產(chǎn)業(yè)空間、區(qū)域和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論。
四是村莊的分化。中國的村莊是一種制度，維系著傳統(tǒng)農(nóng)耕和鄉(xiāng)村文明，隨著人地關(guān)系改變、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，以耕作半徑劃定的村莊聚落正在發(fā)生變化。從觀察來看，中國的村莊正在出現(xiàn)重大分化，一部分村莊開始復(fù)活，充滿生機(jī)，承擔(dān)起城鄉(xiāng)之間新的功能，有模有樣，有城里人去，有特色，歷史古跡、文化、空氣、人文的稀缺性價值顯化。另一些村莊則不可避免地、令人感傷地出現(xiàn)破敗、衰落。村莊的分化和未來走向，無論是村莊的死還是活，都需要相關(guān)制度匹配。
五是城鄉(xiāng)互動和鄉(xiāng)村價值的提升。中國上一輪的城鎮(zhèn)化，基本上是人口、土地、資本從鄉(xiāng)村到城市的單向配置。下一輪這一流向會發(fā)生改變，城鄉(xiāng)之間互動和對流會增強(qiáng)，人流也不一定就是去長三角、珠三角，很多人會到家鄉(xiāng)的省會、縣城找機(jī)會，農(nóng)業(yè)功能變化、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)吸引資本下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村土地配置更加活躍，鄉(xiāng)村價值在提升。這些都需要有改革的支撐和呼應(yīng)。
中國鄉(xiāng)村正在發(fā)生的這些變化，既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。最大的挑戰(zhàn)是長期形成的農(nóng)業(yè)公共政策的基礎(chǔ)假設(shè)和支撐這套政策體系的知識和意識。這套體系內(nèi)涵著四個假定，一是吃飯問題唯此為大，二是農(nóng)業(yè)就是糧食，三是農(nóng)民就是自耕型小農(nóng)，四是農(nóng)業(yè)政策和制度安排的一切前提就是糧食安全。如果構(gòu)建變化后的假設(shè)、約束條件和公共政策，是下一波鄉(xiāng)村發(fā)展的難點(diǎn)、也是突破點(diǎn)。機(jī)遇呢?在我看來，有了這些變化后，我們就有條件按研究現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動的思維來討論農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動了。長期以來，農(nóng)業(yè)問題的研究越來越難以和其他領(lǐng)域?qū)υ?，理由是農(nóng)業(yè)跟其他領(lǐng)域不一樣，不能用一般理論來看農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)是弱智產(chǎn)業(yè)，自身沒有競爭力，需要特殊保護(hù)，其他產(chǎn)業(yè)生存法則在這里不適用，結(jié)果是農(nóng)業(yè)沒有競爭力，討論農(nóng)業(yè)問題也以自己一套知識來解釋。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動的變化，使我們可以討論農(nóng)業(yè)如何有競爭力，如何和其他產(chǎn)業(yè)競爭，如何把農(nóng)業(yè)搞得有聲有色。如果把農(nóng)業(yè)問題的討論轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的效率問題，我們就有可能按照一般經(jīng)濟(jì)問題來討論農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動了。當(dāng)然，也就回避不了在其他領(lǐng)域已經(jīng)常識化了的問題。一個經(jīng)濟(jì)活動怎么樣比人家強(qiáng)，實(shí)際上就是四件事。第一，產(chǎn)權(quán)，不管在什么樣的制度下，你的產(chǎn)權(quán)安排都要做好。第二，合約，就是進(jìn)行不同權(quán)利的再配置。第三，法人組織的力量。第四，實(shí)現(xiàn)規(guī)模報酬。
二、農(nóng)村制度變革的四個維度
(一)集體所有制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)
一是集體所有制。集體所有制是一個社會的政治和法律安排。我們確實(shí)和別人不一樣，就是我們選擇了集體所有制，這是一種政治選擇。我們建制時和改革時對集體所有制的處理是一項(xiàng)重大的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，那就是，集體所有制可以不動的，在集體化時期叫集體所有制，在改革以后也叫集體所有制，但所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)安排形式可以不一樣。二是成員集體所有權(quán)。所有權(quán)是各種權(quán)利安排的總和。我們農(nóng)村改革非常重要的一件事是將集體所有權(quán)內(nèi)部化為每個集體成員的成員權(quán)，包括土地的分配權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)(分紅權(quán))。三是農(nóng)戶承包地的產(chǎn)權(quán)。耕地承包到農(nóng)戶后，我們通過法律將中國非常特殊的土地承包關(guān)系形成的農(nóng)民對承包地的用益物權(quán)明確為財產(chǎn)權(quán)，對這個權(quán)利實(shí)行法律保護(hù)，農(nóng)戶承包地的使用權(quán)可以排他，收益權(quán)不斷獨(dú)享以及農(nóng)地農(nóng)用的有償轉(zhuǎn)讓。
(二)集體地權(quán)的合約結(jié)構(gòu)
我們農(nóng)地的合約及其演變非常有意思。這個集體地權(quán)的合約不是一個私人和私人之間的合約，而是政府跟農(nóng)戶，跟集體成員之間的一種合約。合約的結(jié)構(gòu)是由農(nóng)民在約束下選擇的，就是交足國家的、留夠集體的、剩余是自己的。在合約議定后，合約的義務(wù)發(fā)生了變化，國家任務(wù)最后解除，集體公共品提供的方式發(fā)生變化，合約的期限不斷延長，從15年，到30年，到長久不變。經(jīng)過演變后，這個合約已接近一個私權(quán)合約。
(三)農(nóng)業(yè)的組織與服務(wù)
從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動來看，我們現(xiàn)在最缺的是在組織和服務(wù)上沒有找到好的安排。在農(nóng)業(yè)組織方面，改革前以為通過集體化的組織能解決中國農(nóng)村現(xiàn)代化的問題，結(jié)果集體組織本身沒有解決好監(jiān)督、收入分配、以及集體組織如何組織的問題;改革后農(nóng)業(yè)的組織完全變成單家獨(dú)戶的小農(nóng)，但小農(nóng)如何與其他組織之間合約?如何降低交易費(fèi)用和合作成本?我們關(guān)注的主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織，生產(chǎn)以外的組織怎么安排，沒有破題。在服務(wù)方面，沒有找到一條路，如何為農(nóng)戶提供服務(wù)在理論上沒有破題。我們農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動的組織現(xiàn)在面臨非常大的問題，突出體現(xiàn)為，農(nóng)戶的主體性困境，農(nóng)地經(jīng)營主體是農(nóng)戶，但是這個主體性在實(shí)現(xiàn)的時候面臨過高的交易成本和制度成本。我們生產(chǎn)以外其他組織的功能重要性認(rèn)識也不足;對合作的成本以及農(nóng)民為什么要合作認(rèn)識不足;法人組織進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的困難沒有破解;村莊作為組織鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會活動的制度也瀕于瓦解。
(四)農(nóng)業(yè)規(guī)模報酬的實(shí)現(xiàn)形式
農(nóng)業(yè)要跟其他行當(dāng)比，比來比去，還要拼規(guī)模報酬。農(nóng)業(yè)的規(guī)模報酬如果不上去，這個農(nóng)業(yè)就沒搞頭。農(nóng)業(yè)要實(shí)現(xiàn)規(guī)模報酬，有它特殊的地方，農(nóng)業(yè)是最典型的多要素提供產(chǎn)品的行業(yè)，每種要素的特性都不一樣。由于土地稟賦有限，光靠經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大不是出路。但不是說這個行當(dāng)就沒法追求規(guī)模效益了，農(nóng)業(yè)的以下特性可以幫助找到出路。一是農(nóng)業(yè)的各個環(huán)節(jié)是可以分解的，且大多數(shù)環(huán)節(jié)適合規(guī)?；泄┙o，比如農(nóng)資的供應(yīng)、農(nóng)機(jī)的耕作、農(nóng)作物播種與收割、統(tǒng)防統(tǒng)治、良種推廣、測土配肥、技術(shù)培訓(xùn)、儲藏、物流和銷售，就是除了生產(chǎn)環(huán)節(jié)以外，其他各個環(huán)節(jié)都適宜規(guī)?；泄┙o。二是農(nóng)業(yè)的某些環(huán)節(jié)適宜標(biāo)準(zhǔn)化，有非常強(qiáng)的同質(zhì)性，標(biāo)準(zhǔn)化程度高，易于監(jiān)督。三是某些環(huán)節(jié)的外部性強(qiáng)，如病蟲害的防治，農(nóng)藥的采購。由于外部性強(qiáng)，集中連片的供應(yīng)可以減少外部的不經(jīng)濟(jì)。四是某些環(huán)節(jié)的資產(chǎn)不可分性強(qiáng)，如大型農(nóng)業(yè)機(jī)械，烘干設(shè)備，冷鏈儲藏設(shè)施。
因此，農(nóng)業(yè)是可以規(guī)模化服務(wù)的，服務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大可以減少單家獨(dú)戶或者分散服務(wù)主體的投資不經(jīng)濟(jì)和資產(chǎn)的閑置，也可以增強(qiáng)服務(wù)各環(huán)節(jié)的相互呼應(yīng)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，服務(wù)主體專業(yè)化程度的提高和服務(wù)能力的提高很重要，服務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)模報酬要實(shí)現(xiàn)，必須要由專業(yè)化和組織能力強(qiáng)的服務(wù)主體來做。
以上四個要素都很重要，但現(xiàn)在面臨最大的問題是，如何去尋找到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動組織的載體，如何重構(gòu)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活動組織，找到實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模報酬的方式。
三、關(guān)于農(nóng)村改革的幾點(diǎn)問題
(一) 關(guān)于集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式?，F(xiàn)在有一個非常強(qiáng)的動向是，在各種權(quán)利安排的組合里面，在強(qiáng)化集體組織的權(quán)利。背后是一個如何認(rèn)識集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的問題。必須要搞清，并不是把農(nóng)戶的集體所有權(quán)和分到農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)縮減了以后，就能把集體那塊做大?，F(xiàn)在少數(shù)做大的集體經(jīng)濟(jì)，都是在集體所有制的這種權(quán)利結(jié)構(gòu)下，長出來一個社區(qū)型的企業(yè)家。要讓集體經(jīng)濟(jì)壯大，得有人去壯大，而且要形成一套權(quán)利安排。關(guān)于集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，按我前面的觀點(diǎn)，這個事已經(jīng)解決了。它就是一種政治選擇和法律安排。以此名義去再集體化或私有化，都不可取。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，集體所有制的實(shí)現(xiàn)就是集體組織以所有權(quán)的名義吃地租，這是不可取的，因?yàn)樗袡?quán)已經(jīng)是成員權(quán)，農(nóng)村的集體土地也已經(jīng)長成不同的產(chǎn)權(quán)形式。
(二) 集體所有權(quán)是真問題。
成員權(quán)集體所有權(quán)面臨一個非常大的問題就是是不是讓它一直成員下去。一是成員權(quán)的主體權(quán)利。集體所有的這塊地，跟其他主體打交道的時候誰代表成員權(quán)，成員權(quán)的主體到底是誰?合約權(quán)的主體到底是誰?轉(zhuǎn)讓權(quán)的主體到底是誰? 二是如果改革成員集體所有權(quán)，時點(diǎn)怎么確定?切到某個時點(diǎn)的前后如何分別?核心的問題是，這個以成員權(quán)為基礎(chǔ)形成的集體所有權(quán)安排，未來如何進(jìn)行成員權(quán)的權(quán)利界定、權(quán)利的組合、權(quán)利的分割。
(三)承包權(quán)保障與經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)之間的關(guān)系。
現(xiàn)在一些地方搞三權(quán)分置，有一個不好的苗頭，跟三明治一樣，擠的是中間這一層，兩邊都會做大。很多地方搞土地股份制，搞壯大集體經(jīng)濟(jì)，是為了把原來在農(nóng)戶手上的地給股回來，把集體那塊股大。另一頭就是把經(jīng)營權(quán)那塊做大。這兩塊做大的背后是把承包權(quán)那塊擠小了。在我看來，承包權(quán)必須明確為完整的財產(chǎn)權(quán)。承包權(quán)的權(quán)利做到更強(qiáng)、更明確，不影響經(jīng)營權(quán)的做大。還有就是承包權(quán)的排他和轉(zhuǎn)讓、繼承和抵押權(quán)，這些權(quán)利要給全。給全以后，再就是把經(jīng)營權(quán)做的跟歷史上的田面權(quán)一樣，它的使用、收益、轉(zhuǎn)讓可交易，可抵押，這塊就可以做實(shí)了。經(jīng)營權(quán)這一塊，承包權(quán)做成田底權(quán)的同時，才可以把經(jīng)營權(quán)做到田面權(quán)。經(jīng)營權(quán)由承包經(jīng)營權(quán)分割，權(quán)利由合約規(guī)定，經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)是平等的權(quán)力。
(四)關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度。
農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的核心問題是，集體所有、農(nóng)戶家庭經(jīng)營制度這個制度改不改?農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在事實(shí)上長出來很多東西，比如說家庭農(nóng)場，比如說合作社，比如說公司，這些東西未來在整個中國農(nóng)業(yè)的經(jīng)營制度里面怎么表述?未來農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營制度到底怎么去設(shè)計(jì)，核心是對待其他的主體在法定上的認(rèn)定。
(四)關(guān)于農(nóng)業(yè)服務(wù)的組織重構(gòu)。
生產(chǎn)組織、經(jīng)營組織的創(chuàng)新是一方面，更主要的是服務(wù)組織的創(chuàng)新。我覺得中國農(nóng)業(yè)的組織里面應(yīng)該有兩個主體，一個是生產(chǎn)經(jīng)營的主體，一個是農(nóng)業(yè)服務(wù)的主體。我覺得我們現(xiàn)在真正要去做的一件事就是，你必須在生產(chǎn)以外找到一個平等的，為農(nóng)戶服務(wù)的一個組織載體。如果找不出這個載體，中國農(nóng)業(yè)靠小農(nóng)左沖右撞跟市場去打，打不成。事實(shí)也證明了這一點(diǎn)。怎么樣培育一個未來中國農(nóng)業(yè)的服務(wù)組織，是刻不容緩的事情。這個組織通過農(nóng)業(yè)各個環(huán)節(jié)，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后規(guī)?；姆?wù)實(shí)現(xiàn)兩個效果。第一個效果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的成本下降。第二，這個服務(wù)主體不是靠補(bǔ)貼，靠政府的優(yōu)惠來支撐的，是靠服務(wù)規(guī)?；瘉韺?shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)服務(wù)的規(guī)模報酬。
(五)宅基地制度與村莊轉(zhuǎn)型。整個鄉(xiāng)村改革真正要啟動甚至帶有革命意義的，就是宅基地制度改革，宅基地改革的目的就是要實(shí)現(xiàn)村莊轉(zhuǎn)型。有幾件事需要注意：第一，退出宅基地農(nóng)民的宅基地權(quán)。大量農(nóng)戶未來會在城市落腳、縣城落腳，一戶多宅的這些宅基地的權(quán)利如何在退出中保護(hù)他的宅基地權(quán)利。第二，未來整個村莊會有適當(dāng)?shù)木奂?。聚集以后宅基地成員權(quán)如何保證?第三，宅基地的財產(chǎn)權(quán)。第四，外村人的進(jìn)入。外村人進(jìn)入村莊可能是未來避不開一件事，無論是村莊集聚還是有一些村莊的活化，如果外村人不能進(jìn)入村莊，整個村莊未來轉(zhuǎn)型可能沒有制度的保障。
