核心提示：中國的新聞傳播活動(dòng)古已有之，但在漫長的封建社會(huì)，當(dāng)政者為鞏固統(tǒng)治地位往往對(duì)于己不利的言論、報(bào)刊、圖書等采取政府管制的嚴(yán)禁政策，逐漸形成“禁言”“禁書”“禁報(bào)”等法律文字。及至清末在國內(nèi)形勢(shì)的倒逼改革下，才加速了新聞立法的進(jìn)程。
中國的新聞傳播活動(dòng)古已有之，但在漫長的封建社會(huì)，當(dāng)政者為鞏固統(tǒng)治地位往往對(duì)于己不利的言論、報(bào)刊、圖書等采取政府管制的嚴(yán)禁政策，逐漸形成“禁言”“禁書”“禁報(bào)”等法律文字。及至清末在國內(nèi)形勢(shì)的倒逼改革下，才加速了新聞立法的進(jìn)程。
解禁的呼聲與決定立法
鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后國門大開，伴隨著西學(xué)東漸，作為西方文明標(biāo)志之一的報(bào)刊也被舶來中國。一些先進(jìn)的知識(shí)分子有感于西方的強(qiáng)大和中國的日益衰敗，積極主張向西方學(xué)習(xí)以尋找救國之路。其中要求沖破政府的“言禁”和“報(bào)禁”，成為諸多有識(shí)之士的共同追求。1873年，《申報(bào)》即發(fā)文認(rèn)為有興旺的報(bào)業(yè)，才有興旺的國家，“今興旺之最大邦，莫如英、美、普(德)、法四國，而新聞紙亦最盛”。1901年《清議報(bào)》一百期時(shí)梁?jiǎn)⒊匾庵闹赋?，西方各國之所以能日進(jìn)月邁，究其原因就在于各國報(bào)館的一言一論皆能為全世界人所注視關(guān)切，“彼政府采其議以為政策焉，彼國民奉其言以為精神焉”。隨著民間的呼聲越來越高，清廷內(nèi)部開明官員如湖廣總督張之洞、湖南巡撫陳寶箴、兩江總督劉坤一等也主張有限度地開放“言禁”“報(bào)禁”。張之洞甚至公開贊揚(yáng)《時(shí)務(wù)報(bào)》“見識(shí)正大，議論且要，足見增廣見聞，激發(fā)志氣”。在康有為上書光緒皇帝“請(qǐng)定中國報(bào)律”，第一次將新聞立法的呼聲傳達(dá)到最高統(tǒng)治者后，年輕且有抱負(fù)的光緒皇帝在一份奏摺上批諭“泰西律例，專有報(bào)律一門，應(yīng)由康有為詳細(xì)譯出，參以中國情形，定為報(bào)律”，這亦是中國著手?jǐn)M訂新聞法之始。怎奈維新黨人操之過急，變法失敗后康梁出逃，六君子喋血，光緒被囚，慈禧一紙令下，全國維新報(bào)刊幾乎全部被查封，報(bào)律一事也就胎死腹中。
然而盡管清政府一再禁止民間辦報(bào)，民營報(bào)業(yè)卻在短暫的沉寂后又重新活躍。志在改朝換代的革命黨人利用各種條件在國內(nèi)創(chuàng)辦了大量報(bào)刊，并且由于租界的庇護(hù)，使得清廷對(duì)新聞報(bào)刊的管理鞭長莫及。1903年清廷在“蘇報(bào)案”事件的處理上費(fèi)盡周折，為引渡章太炎和鄒容而不得不與上海租界展開了一場(chǎng)馬拉松式的艱難交涉，由此深感制定報(bào)律的必要，不得不考慮改變管理辦法。1905年，清政府為應(yīng)對(duì)日益高漲的資產(chǎn)階級(jí)民主革命運(yùn)動(dòng)，宣布實(shí)行“預(yù)備立憲”，委派載澤、端方等五大臣出洋考察。五大臣回國后在《奏請(qǐng)以五年為期改行立憲政體折》中指出集會(huì)、言論、出版是歐美列強(qiáng)許以的民間自由，而人民也以此三大自由而感到幸福，主張效仿英、法、日等立憲國家制定相關(guān)新聞立法，“編集會(huì)律、言論律、出版律，以一趨向而定民志”。
五個(gè)報(bào)律及《欽定憲法大綱》中的新聞法規(guī)
1906年，清政府頒布由商部、巡警部、學(xué)部共同制定的《大清印刷物件專律》6章41條，第一次對(duì)印刷物的記載、發(fā)行、送審等活動(dòng)予以規(guī)范，明確規(guī)定印刷物必須事先登記注冊(cè)，刊載違禁內(nèi)容將受處罰，已具有出版法的性質(zhì)。同年為防范報(bào)刊的革命宣傳活動(dòng)，清政府命京師巡警總廳頒布《報(bào)章應(yīng)守規(guī)則》9條作為“專律”的補(bǔ)充，禁載內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化為“不得詆毀宮庭”“不得妄議朝政”“不得妨害治安”“不得敗壞風(fēng)俗”“外交內(nèi)政之件等報(bào)館不得揭載”。1907年，為加強(qiáng)管理日益增多的民間報(bào)館，民政部頒行《報(bào)館暫行條例》。1908年，清政府參照日本
《新聞紙條例》頒布了更為苛細(xì)的《大清報(bào)律》?！洞笄鍒?bào)律》正文和附則共45條，涉及報(bào)刊的創(chuàng)辦手續(xù)、編輯、稿件審查、出版、發(fā)行、禁載、違禁處罰、職業(yè)道德等方面，是中國第一部內(nèi)容完備的新聞法。1910年，民政部再次對(duì)《大清報(bào)律》進(jìn)行修訂，經(jīng)資政院復(fù)議后改名《欽定報(bào)律》于1911年頒行。
上述五個(gè)報(bào)律與1908年頒布的《欽定憲法大綱》相關(guān)法規(guī)，奠定了中國近代的新聞法制體系，開新聞自由之先河，堪稱中國新聞立法的全方位突破。
確立了較為完備的新聞立法體系。從形式上看，清末報(bào)律的制定實(shí)施牽動(dòng)了政府諸多部門，最初是由中央幾個(gè)部門共同制定，后由民政部擬定和實(shí)施，在地方則是各省督撫負(fù)責(zé)。因此，清末的新聞立法體系實(shí)際上是由中央制定的報(bào)刊管理法規(guī)和地方制定的新聞法規(guī)相結(jié)合的一個(gè)新聞法規(guī)體系。中央制定的《大清報(bào)律》等規(guī)定覆蓋全國，是具有普通意義的新聞法規(guī)，地方則從本地情況出發(fā)，制定相應(yīng)的報(bào)刊條令規(guī)范轄區(qū)內(nèi)的報(bào)刊活動(dòng)，對(duì)中央的新聞法規(guī)起到補(bǔ)充作用。從內(nèi)容而言，清末報(bào)律經(jīng)歷了一個(gè)從簡(jiǎn)單粗略到細(xì)化完備的過程。早期的《報(bào)章應(yīng)守規(guī)則》《報(bào)館暫行條例》和《大清印刷物件專律》內(nèi)容簡(jiǎn)略，主要是對(duì)報(bào)刊的注冊(cè)、禁載、處罰等作了基本的規(guī)定?！洞笄鍒?bào)律》和《欽定報(bào)律》不僅體現(xiàn)了清政府新聞管控的頂層設(shè)計(jì)，內(nèi)容方面更為嚴(yán)細(xì)完備，增加了保押金制度和事前檢查制度，尤以在禁載內(nèi)容和處罰方面的規(guī)定最為細(xì)致。
從法律的地位上賦予民眾新聞自由。清政府在《欽定憲法大綱》里明文規(guī)定“臣民法律范圍內(nèi)，所有言論、著作、出版及集會(huì)、結(jié)社等事，均準(zhǔn)其自由”，第一次在具有國家基本法性質(zhì)的法律文件中明確作出了賦予民眾言論出版自由的規(guī)定。這對(duì)中國封建社會(huì)長期以來的言禁、書禁、報(bào)禁是個(gè)有力的突破，頗具西方資產(chǎn)階級(jí)法制色彩?！洞笄鍒?bào)律》改傳統(tǒng)官方對(duì)民間辦報(bào)的一律禁絕和批準(zhǔn)制為注冊(cè)登記加保證金制，只要“年滿二十歲以上”“無精神病”且“未經(jīng)處監(jiān)禁以上刑”的“本國人”，就可以充任報(bào)刊的“發(fā)行人、編輯人及印刷人者”，徹底放開了報(bào)禁，從創(chuàng)辦的源頭上保障了新聞自由。
保障新聞從業(yè)者的權(quán)利。早期新聞報(bào)刊活動(dòng)從業(yè)者俗稱報(bào)人，不僅地位低下，而且采訪報(bào)道有諸多限制，但凡涉及政事、軍情、災(zāi)變都是新聞禁區(qū)。清末報(bào)律則師法歐美，以日本新聞法為藍(lán)本，較多地借鑒了工業(yè)革命后資本主義的新聞管理制度，有很多保護(hù)從業(yè)者權(quán)利的規(guī)定，對(duì)記者的采訪自由和報(bào)道自由大為放寬。1907年清廷批準(zhǔn)在司法審判時(shí)為記者添設(shè)旁聽席，各省咨議局允許記者旁聽辯論，1911年資政院召開首次會(huì)議時(shí)就提供了二十多個(gè)席位供記者采訪。自此，長期以來一直由政府主導(dǎo)的官話官報(bào)一統(tǒng)天下的言論專制局面終被打破，披露政府內(nèi)政外交、官員貪污腐敗的文字開始頻頻見諸報(bào)端，其數(shù)量之多，范圍之廣，言論之苛前所未有。與此同時(shí)，對(duì)報(bào)人的處罰力度逐步減輕。“蘇報(bào)案”時(shí)清廷按《大清律例》曾擬將章太炎和鄒容“斬立決”。在報(bào)律頒行后，除反對(duì)皇帝和意圖改變政權(quán)性質(zhì)按刑律制裁外，其余皆從報(bào)律規(guī)定作私法處理。
清末新聞立法與執(zhí)法的矛盾
就中國傳統(tǒng)律法而言，清末的新聞立法不論是在體系上還是內(nèi)容上都具有相當(dāng)大的創(chuàng)新性和進(jìn)步性。但是，清廷制定報(bào)律的初衷并非是為了保障民眾的權(quán)利，而是形勢(shì)倒逼使然，意圖通過立法強(qiáng)化政府對(duì)新聞?shì)浾摰墓芸?，使之納入官方軌道，鞏固統(tǒng)治地位?！稓J定憲法大綱》雖然規(guī)定了民眾有言論出版自由，但官員依然可不經(jīng)法律程序隨意查封報(bào)刊，處罰報(bào)人。僅1908年就有北京《京華報(bào)》、漢口《江漢日?qǐng)?bào)》、汕頭《雙日畫報(bào)》等多家報(bào)紙因揭露政府陰暗而被查封。1910年清政府以“淆亂政體，擾亂治安”為由，派軍警包圍湖北《大江報(bào)》館，逮捕主筆，查封報(bào)社，“永禁發(fā)行”，更是舉國嘩然?！?/p>
