【編者按】：2017年6月24日，縣級(jí)綜合體制改革暨威縣創(chuàng)新實(shí)踐高層研討會(huì)在河北省威縣舉行。本文是國(guó)家信息化專家咨詢委員會(huì)委員、國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱的演講內(nèi)容。
我認(rèn)為河北省威縣確實(shí)能給我們帶來(lái)諸多啟示。作為一個(gè)并不發(fā)達(dá)的縣，曾經(jīng)戴著貧困縣的帽，卻能夠通過(guò)自身改革，改變整體格局，實(shí)屬難能可貴。下面我想從比較寬的視野談縣域治理創(chuàng)新。
一、縣域經(jīng)濟(jì)重要性決定創(chuàng)新縣域治理結(jié)構(gòu)的歷史必然性
(一)未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)主要有兩大增長(zhǎng)極
首先談?wù)効h域的重要所在。我六七年前寫過(guò)一篇文章，講未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能有兩達(dá)增長(zhǎng)極：一是以大城市群為代表的第一增長(zhǎng)極，這是代表國(guó)家在國(guó)際上爭(zhēng)高低的;二是縣域經(jīng)濟(jì)遍地開花。如果沒有第二個(gè)支撐中國(guó)也許永遠(yuǎn)也實(shí)現(xiàn)不了現(xiàn)代化。我這個(gè)判斷的邏輯，是依據(jù)改革開放以后我國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)際演變得出來(lái)的。比如上個(gè)世紀(jì)80年代，我們率先開放了東南沿海，那時(shí)候叫做“梯度推進(jìn)”戰(zhàn)略，也就是先發(fā)展東南沿海，再逐步向中西部地區(qū)輻射，帶動(dòng)中西部發(fā)展。90年代后我國(guó)走向全面開放，大城市得到了相對(duì)快速發(fā)展。與此相聯(lián)系，我國(guó)在行政層級(jí)管理上進(jìn)行重大調(diào)整，即推行“撤地建市”改革，推行“市管縣”體制，想更好地發(fā)揮中心城市的帶動(dòng)輻射作用。在上述兩種因素影響下，中國(guó)城鎮(zhèn)化逐步出現(xiàn)了大城市化的傾向：大量的資源都往大城市聚集：上億農(nóng)村人涌向東南沿海打工;市管縣體制把縣域更多的資源包括人、財(cái)、物都向地區(qū)中心城市集中。其結(jié)果是，發(fā)展了大城市、中等城市而冷落了縣域。因此，未來(lái)要全面振興縣域經(jīng)濟(jì)，并帶動(dòng)4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是必然的選擇，這既是中國(guó)現(xiàn)代化的必由之路，也是我們的戰(zhàn)略選擇?？h域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要性由此得到充分展現(xiàn)。
(二)縣域改革的內(nèi)在邏輯正在發(fā)生變化
中國(guó)改革到了今天，人們似乎看的越來(lái)越清晰：政府改革事實(shí)上成為各項(xiàng)改革的結(jié)合部，如果沒有政府改革的深入，其他改革很難孤軍深入，這在縣域改革體現(xiàn)的有為明顯。原因有三：第一，縣域政府改革成為各項(xiàng)改革順利推進(jìn)的前提和條件。所有重要的改革不管有多少項(xiàng)，最終都要在縣域?qū)用媛鋵?shí)。“五位一體”的改革也好，“五大發(fā)展新理念”的實(shí)施也罷，都與政府改革的進(jìn)展息息相關(guān)，都要在縣域落地。甚至包括經(jīng)濟(jì)餐館內(nèi)面的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在我看來(lái)最終能否成功恐怕也不完全取決于經(jīng)濟(jì)，而是取決于政府。
第二，縣域政府治理的能力，直接影響國(guó)家治理的成效，關(guān)系老百姓的福祉。原因很簡(jiǎn)單，政府處在國(guó)家治理的前臺(tái)，所有國(guó)家的政策、政令都要通過(guò)政府來(lái)實(shí)施和貫徹。作為處于行政層級(jí)相對(duì)較低的縣域，更是如此。縣域的施政理念、決策、行為、手段都直接影響民眾的切身利益，影響公眾對(duì)執(zhí)政黨的感受，其重要性無(wú)需贅述。
第三，縣域政府自身的問(wèn)題依然突出，急需加大改革力度。我概括為四個(gè)大問(wèn)題：一是結(jié)構(gòu)不合理，上下一般粗。中央政府有幾套班子，下級(jí)政府便有幾套班子對(duì)應(yīng)。二是管理運(yùn)行中存在深層次的問(wèn)題沒解決好。如職能轉(zhuǎn)變滯后，政府自身改革滯后，行政審批過(guò)多過(guò)濫，社會(huì)管理、公共服務(wù)智能薄弱等。四是政府行為長(zhǎng)期得不到有效控制。在一些地方縣委書記崗位腐敗依然很嚴(yán)重。一個(gè)貧困縣的書記貪腐上億，甚至超過(guò)一個(gè)縣一年的財(cái)政收入。
二、“放管服”改革最終要在縣域落地
(一)本屆政府改革的最大亮點(diǎn)就是“放管服”
“放、管、服”即簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。這三項(xiàng)改革是分別提出來(lái)的。當(dāng)簡(jiǎn)政放權(quán)出問(wèn)題的時(shí)候，就放管結(jié)合，現(xiàn)在歸結(jié)到優(yōu)化服務(wù)上來(lái)。李克強(qiáng)總理在2013年總理記者招待會(huì)上說(shuō)，未來(lái)五年他要把國(guó)務(wù)院1700多項(xiàng)審批事項(xiàng)砍掉三分之一。到2017年3月兩會(huì)上，國(guó)務(wù)院已經(jīng)取消了行政審批、許可事項(xiàng)超過(guò)900項(xiàng)。遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了他上任時(shí)的成若，改革成效不言自明，特別是工商總局的商事制度改革，成效很大。在改革過(guò)程當(dāng)中全國(guó)創(chuàng)造很多的經(jīng)驗(yàn)，比如說(shuō)行政審批局體制創(chuàng)新，威縣是全國(guó)縣級(jí)第一個(gè)。威縣還有大市場(chǎng)監(jiān)管體制創(chuàng)新、綜合執(zhí)法模式創(chuàng)新、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)管理服務(wù)模式創(chuàng)新等，有很多社會(huì)治理創(chuàng)新和服務(wù)模式創(chuàng)新。從這個(gè)意義上，威縣是諸多創(chuàng)新中的縮影。
(二)落地中遇到阻力
在充分肯定改革成就的同時(shí)，也要看到問(wèn)題。我認(rèn)為現(xiàn)在改革落地時(shí)確實(shí)遇到了阻力，主要有四：一是觀念阻力。如果不改變觀念，我們那么多的改革舉措很難落實(shí)。二是審批制度改革阻力。一個(gè)部門的審批事項(xiàng)多不多，直接決定這是強(qiáng)勢(shì)部門還是弱勢(shì)部門，總理說(shuō)簡(jiǎn)政放權(quán)要傷筋動(dòng)骨，并不很容易。三是部門利益阻力。權(quán)力部門化、部門利益化、部門利益?zhèn)€人化現(xiàn)象依然存在。我們過(guò)去經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化了，社會(huì)市場(chǎng)化了，最不該市場(chǎng)化的權(quán)力也被一些地方市場(chǎng)化了。部門權(quán)力變成謀取部門利益的工具。四是出現(xiàn)了明顯的懶政、怠政、不作為等問(wèn)題，這是造成很多改革重要舉措難以落地的一個(gè)非常重要的原因。
三、探索縣域治理結(jié)構(gòu)的新模式
(一)縣域治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新要敢于跳出傳統(tǒng)思維
要從更大視角來(lái)看縣域治理模式的變革。我認(rèn)為縣域治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新要敢于跳出傳統(tǒng)思維。我不認(rèn)為現(xiàn)在的這種改革，比如增加機(jī)構(gòu)或減少機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)造服務(wù)模式就能解決根本性的體制問(wèn)題的。當(dāng)然，這些改革也很重要，但我們?nèi)匀恍枰鲞@個(gè)思路來(lái)看。
我提出三點(diǎn)看法。一是要探索國(guó)家治理現(xiàn)代化的縣域?qū)崿F(xiàn)路徑。我們可以從這個(gè)角度來(lái)思考縣域治理。十八屆三中全會(huì)明確提出未來(lái)改革目標(biāo)就兩句話：國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化縣域?qū)崿F(xiàn)路徑在哪里?我認(rèn)為全國(guó)上下可能不完全一致。要按照中國(guó)國(guó)情、地方發(fā)展實(shí)際來(lái)探索縣域這個(gè)層面上治理現(xiàn)代化的路徑。
二是縣域經(jīng)濟(jì)是未來(lái)中國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。如果沒有2200多個(gè)縣，沒有4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)代化，中國(guó)就永遠(yuǎn)實(shí)現(xiàn)不了現(xiàn)代化。一線城市和二線城市的現(xiàn)代化，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能代表中國(guó)實(shí)現(xiàn)了全面現(xiàn)代化。國(guó)外的現(xiàn)代化最終就是城鄉(xiāng)沒有太大差別，鄉(xiāng)村有完善的基礎(chǔ)設(shè)施，有就業(yè)有產(chǎn)業(yè)，人不一定都往大城市跑。我國(guó)卻是很多地方城市像歐洲，農(nóng)村像非洲。
三是縣域、城鎮(zhèn)在未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中將扮演非常重要的角色。中國(guó)城鎮(zhèn)化是立體的——大城市、地級(jí)市、縣級(jí)市、主要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、特色大鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)。我認(rèn)為到2020年，我們不僅要搞一千個(gè)特色小鎮(zhèn)，未來(lái)還要加數(shù)百、數(shù)千個(gè)特色大鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)可能是一個(gè)鎮(zhèn)一個(gè)主要產(chǎn)業(yè)，而特色大鎮(zhèn)，人口集聚規(guī)模更大、產(chǎn)業(yè)門類也相對(duì)更多，這樣才是真正的立體城鎮(zhèn)化。毫無(wú)疑問(wèn)，縣域在未來(lái)中國(guó)立體城鎮(zhèn)中的重要角色不可替代。
(二)創(chuàng)新縣域治理結(jié)構(gòu)的思路
第一，按照國(guó)家憲法和法律的基本要求，給縣域更大自主權(quán)，甚至逐步向縣域自治方向發(fā)展演進(jìn)，這是大國(guó)未來(lái)不可能不走的道路。
第二，對(duì)縣域治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行大膽探索。這里面有幾個(gè)需要注意的點(diǎn)。一是強(qiáng)化人大的權(quán)威。二是縣委書記不宜兼任人大主任。這一點(diǎn)我在若干年前就呼吁過(guò)，并多次寫文章闡述。三是書記市長(zhǎng)可以一人來(lái)做，不要搞兩個(gè)人。這一點(diǎn)我同樣在多年前就已提出。書記市長(zhǎng)一個(gè)人做，不是要改變現(xiàn)在的選拔模式。堅(jiān)持黨管干部是我國(guó)的重要原則。但可以探索這已原則的具體實(shí)現(xiàn)形式和選拔模式。在探索改革人大體系以后，如果縣委書記和縣長(zhǎng)一個(gè)人來(lái)做，我們的機(jī)構(gòu)可以大膽搞整合。我們有這樣的樣板，比如順德實(shí)行了黨政融合。黨政一共是16個(gè)機(jī)構(gòu)，每個(gè)機(jī)構(gòu)有很多牌子是為了對(duì)應(yīng)上面的檢查，現(xiàn)在各項(xiàng)工作開展的也很好。如果縣委書記和縣長(zhǎng)一個(gè)人來(lái)做，就可以改變目前縣里班子一套，政府班子一套的重疊狀況。
第三，書記縣長(zhǎng)如何一個(gè)人來(lái)做?我認(rèn)為首先堅(jiān)持黨管干部的原則。根據(jù)黨管干部原則，黨委可以提出若干個(gè)縣委書記候選人，在此基礎(chǔ)上讓黨員代表大會(huì)投票選舉。比如黨員投票選五個(gè)，其中前三名推介給縣人代會(huì)，參加縣長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在人代會(huì)上，誰(shuí)得票最多誰(shuí)就當(dāng)縣長(zhǎng)也是當(dāng)然的縣委書記，這既體現(xiàn)了黨內(nèi)民主，也體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的人民民主。兩個(gè)體系，一個(gè)黨代會(huì)、一個(gè)人代會(huì)，最后選出的縣長(zhǎng)書記必須是對(duì)向下負(fù)責(zé)任，而不會(huì)只是簡(jiǎn)單對(duì)上負(fù)責(zé)任，這一點(diǎn)既加大人大的權(quán)威，又加強(qiáng)人大對(duì)縣長(zhǎng)書記的監(jiān)督，同時(shí)體現(xiàn)了人民民主和黨的領(lǐng)導(dǎo)。如果這一改革能被實(shí)施，筆者以為將會(huì)深刻的影響縣域治理的整體格局，甚至對(duì)全國(guó)的國(guó)家治理都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
