當(dāng)前金融亂象頻生，局部金融風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，金融監(jiān)管風(fēng)暴頻繁，金融業(yè)的改革與發(fā)展，牽動(dòng)著各方神經(jīng)。面對(duì)如此錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢(shì)，加快金融業(yè)改革已迫在眉睫?；仡欉^往，拋開部門本位主義，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，才能切實(shí)推進(jìn)國家金融治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?？v觀當(dāng)前金融業(yè)的矛盾與問題，建議從以下四大問題入手，全面規(guī)劃和設(shè)計(jì)金融體系和監(jiān)管制度。

　　金融監(jiān)管目標(biāo)問題

　　近現(xiàn)代金融發(fā)展史，也是一部金融危機(jī)史，每一次危機(jī)，都使政府對(duì)金融監(jiān)管的目標(biāo)有了更加深刻的認(rèn)識(shí)。

　　改革開放以來，我國金融監(jiān)管基本上是雙目標(biāo)：金融穩(wěn)定與金融發(fā)展。金融穩(wěn)定是國際慣例和共識(shí)，金融發(fā)展則是我國作為后發(fā)展國家特殊的國情需要。圍繞著雙目標(biāo)，各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不同時(shí)期各有側(cè)重，特別是維護(hù)金融穩(wěn)定，不管是在立法立規(guī)上，還是機(jī)構(gòu)設(shè)置上都予以了重點(diǎn)鋪陳。

　　然而，近年來，隨著居民財(cái)富的積累，銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)紛紛下大氣力挺進(jìn)到針對(duì)個(gè)人財(cái)富管理的爭奪中，以股票、債券、基金、私募股權(quán)等基礎(chǔ)金融產(chǎn)品為標(biāo)的，加上互聯(lián)網(wǎng)金融助力，個(gè)人面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的金融機(jī)構(gòu)和復(fù)雜的金融產(chǎn)品，往往淪為非法集資、金融詐騙、違規(guī)理財(cái)?shù)氖芎φ?，并引發(fā)局部金融風(fēng)險(xiǎn)。目前中國人均GDP已接近8000美元，預(yù)計(jì)到2020年突破1萬美元，家庭和個(gè)人將有更大比例的財(cái)富從存款和房地產(chǎn)轉(zhuǎn)向復(fù)雜多樣的金融產(chǎn)品，對(duì)消費(fèi)者的金融保護(hù)將越發(fā)突顯。

　　借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，著眼于金融業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)將維護(hù)個(gè)人與金融機(jī)構(gòu)間的公平交易、防范金融欺詐，作為金融監(jiān)管目標(biāo)的第三極，構(gòu)建穩(wěn)定、發(fā)展和公平交易的三元目標(biāo)，唯此才能在金融立法、金融機(jī)構(gòu)設(shè)置和金融市場秩序維護(hù)上，做出具有前瞻性的體制和制度安排。

　　金融監(jiān)管體制問題

　　2015年春夏之交的A股市場暴跌，將中國分業(yè)監(jiān)管的痛點(diǎn)進(jìn)行了全方位曝光，“鐵路警察”各管一段式的監(jiān)管，既不能總攬金融市場的全貌，也不能適應(yīng)洶涌擴(kuò)張的混業(yè)經(jīng)營現(xiàn)實(shí)。綜合而言，當(dāng)前以機(jī)構(gòu)主體為監(jiān)管邊界的分業(yè)體制有以下弊端：

　　一是監(jiān)整套利。以近些年急劇膨脹的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)為例，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)針對(duì)實(shí)質(zhì)相同或一致的業(yè)務(wù)，在合格投資者人數(shù)、投資門檻、募集方式、風(fēng)險(xiǎn)資本、投資范圍等方面，標(biāo)準(zhǔn)不一，約束不同，導(dǎo)致市場參與者廣泛借道監(jiān)管偏松的機(jī)構(gòu)或設(shè)計(jì)多層嵌套的產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)跨部門、跨市場、跨機(jī)構(gòu)套利。

　　二是監(jiān)管真空。近年來，互聯(lián)網(wǎng)金融、金融控股公司、資產(chǎn)證券化和私人財(cái)富管理四大新生事物強(qiáng)勢(shì)挺進(jìn)中國金融業(yè)，四大新金融、新業(yè)態(tài)都橫跨銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)，面對(duì)如此混業(yè)態(tài)勢(shì)，銀、證、保三會(huì)心態(tài)復(fù)雜，想管又怕管不好，最后的集體選擇是扎好自己邊界籬笆，而不管交叉空白地帶。由于監(jiān)管空白，導(dǎo)致新金融野蠻生長，局部風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)。

　　三是監(jiān)管盲區(qū)?，F(xiàn)在對(duì)于2015年A股巨挫的一個(gè)共識(shí)是：場外資金利用銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的各自規(guī)則，打通了監(jiān)管壁壘，而監(jiān)管部門又都是信息孤島，沒有一個(gè)監(jiān)管部門能夠全流程、全鏈條地掌握入市資金的來源與集聚動(dòng)態(tài)。這種監(jiān)管盲區(qū)在“一行三會(huì)”以及外匯局之間的業(yè)務(wù)接頭地帶大量存在。

　　四是監(jiān)管逆勢(shì)。上世紀(jì)80年代以來，英、德、法、日等主要經(jīng)濟(jì)體全面走向混業(yè)經(jīng)營與混業(yè)監(jiān)管，1999年美國克林頓政府頒布《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，全面結(jié)束對(duì)混業(yè)經(jīng)營的限制。而當(dāng)主要經(jīng)濟(jì)大國從分業(yè)轉(zhuǎn)向混業(yè)時(shí)，我國卻于1992年、1998年和2003年相繼成立證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)。隨著金融深化，分業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管已不合時(shí)宜。

　　五是割裂市場。建設(shè)統(tǒng)一大市場一直是我國市場化改革的重要目標(biāo)和方向。然而，分業(yè)監(jiān)管體制把分機(jī)構(gòu)監(jiān)管自動(dòng)延伸為分市場監(jiān)管，規(guī)則競爭、審批競爭，但又不互聯(lián)互通。

　　針對(duì)分業(yè)監(jiān)管的不足，國內(nèi)各界進(jìn)行了廣泛討論。對(duì)此，筆者建議在體制改革設(shè)計(jì)上明確遵循以下三個(gè)原則：一是權(quán)力制衡原則，不允許任何一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力過大;二是混業(yè)監(jiān)管原則，混業(yè)經(jīng)營是大勢(shì)所趨，監(jiān)管體制需要順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì);三是金融生產(chǎn)者和金融消費(fèi)者雙保護(hù)原則，保護(hù)金融生產(chǎn)者穩(wěn)定經(jīng)營，保護(hù)金融消費(fèi)者公平參與交易。

　　依據(jù)上述原則，在充分考慮中國國情和借鑒次貸危機(jī)后各國金融監(jiān)管體制改革后，可供選擇的改革方案如下：

　　一是充實(shí)央行兩項(xiàng)職能，即宏觀審慎管理職能、金融信息統(tǒng)計(jì)職能。為此，在央行內(nèi)部增設(shè)金融宏觀審慎管理局，專司系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析、監(jiān)測(cè)與應(yīng)對(duì)預(yù)案，制定逆周期資本、行業(yè)資本等宏觀審慎監(jiān)管工具指標(biāo)等;充實(shí)金融信息統(tǒng)計(jì)職能，明確所有金融監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)、金融市場都有向央行報(bào)送金融信息的義務(wù)，明確央行統(tǒng)一制定金融行業(yè)的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，明確央行是國家金融信息的統(tǒng)計(jì)歸口部門。

　　二是合并“三會(huì)”為“二會(huì)”，即調(diào)整合并銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，成立中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國金融消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)。金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)監(jiān)管范圍涵蓋所有金融機(jī)構(gòu)和所有場內(nèi)外、本外幣金融市場。可按五大板塊設(shè)置業(yè)務(wù)司局，即系統(tǒng)重要性金控集團(tuán)監(jiān)管板塊、銀行業(yè)監(jiān)管板塊、證券業(yè)板塊、保險(xiǎn)業(yè)板塊、金融市場板塊。金融業(yè)消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)監(jiān)管范圍涵蓋所有與消費(fèi)者發(fā)生的金融業(yè)務(wù)，包括存貸款、銀行卡、支付、理財(cái)?shù)?，都同時(shí)接受消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)的功能性監(jiān)管。將現(xiàn)行“一行三會(huì)”內(nèi)部的消費(fèi)者保護(hù)局、銀監(jiān)會(huì)打擊非法集資局等并入，從保護(hù)金融消費(fèi)者公平交易、財(cái)產(chǎn)安全、自主選擇、受教知情等權(quán)益出發(fā)，分清職責(zé)，并將信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和個(gè)人財(cái)富管理規(guī)劃咨詢服務(wù)納入監(jiān)管范圍，成立金融消費(fèi)者協(xié)會(huì)和財(cái)富管理行業(yè)協(xié)會(huì)。

　　金融法律問題

　　金融法律是金融制度的載體和保證。金融制度先進(jìn)與否與金融立法密切相關(guān)，所謂國家金融治理體系的現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)是金融法律的現(xiàn)代化。目前我國金融法律主要存在四大問題：

　　一是法律線條粗獷。即使將國務(wù)院制定的法規(guī)計(jì)入，我國金融法律法規(guī)與美、日、德等金融發(fā)達(dá)國家相比，仍十分有限，至今期貨、外匯、金融衍生品等基礎(chǔ)性法律我國尚未制定。

　　二是法律法規(guī)內(nèi)容不細(xì)致，實(shí)踐操作性不強(qiáng)。很多法律法規(guī)變成了監(jiān)管部門的基本法，再由各部門制定規(guī)范性文件，法律法規(guī)才能落地。

　　三是立法過多體現(xiàn)監(jiān)管部門的意志。由于金融業(yè)的復(fù)雜性和專業(yè)性，立法部門在權(quán)力邊界、法條表述粗細(xì)等方面常常擺脫不了監(jiān)管部門的影響，甚至淪為權(quán)力法律化的工具。

　　四是法律更新遲緩。由于我國經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展快等原因，法律法規(guī)常常顯著滯后于金融發(fā)展現(xiàn)實(shí)，其結(jié)果要么是抑制金融創(chuàng)新與發(fā)展，要么是市場參與者不斷試探或挑戰(zhàn)法律與監(jiān)管的底線。

　　解決金融法律問題需要納入到國家治理體系和治理能力的高度予以統(tǒng)籌考慮，包括立法機(jī)構(gòu)人才的職業(yè)化、專業(yè)化等。當(dāng)前為規(guī)范混業(yè)經(jīng)營，亟待優(yōu)先解決《證券法》和《信托法》的修訂與完善。

　　目前《證券法》修改在即，發(fā)展多層次資本市場、加強(qiáng)投資者保護(hù)等都為修法之必要，但更為迫切的是擴(kuò)展“證券”的定義。近年來所謂的混業(yè)經(jīng)營，除了金融機(jī)構(gòu)跨部門持牌、跨行業(yè)經(jīng)營外，更重要的是跨市場投融資，銀行、信托公司、證券公司、公募基金子公司、私募基金、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司等圍繞理財(cái)業(yè)務(wù)，突入對(duì)方市場，開展全面競爭。業(yè)務(wù)類似，但依據(jù)的監(jiān)管規(guī)則卻不同，導(dǎo)致監(jiān)管套利盛行。

　　2017年我國《證券法》的修訂正在加快進(jìn)行中，建議為混業(yè)經(jīng)營、混業(yè)監(jiān)管奠定法理基礎(chǔ)，至少將各類資產(chǎn)管理集合資金計(jì)劃列入“證券”定義。

　　《信托法》是另一部管理混業(yè)經(jīng)營的基本大法，特別是在大陸法系國家。2001年10月我國《信托法》正式實(shí)施。目前《信托法》在內(nèi)容和實(shí)踐上面臨幾大問題：一是將《信托法》狹義地局限為信托公司法，二是束之高閣，法院判例少，證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)怕引入《信托法》而踩了銀監(jiān)會(huì)的“腳”，選擇視而不見，三是內(nèi)容不適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展變化。

　　從國外經(jīng)驗(yàn)看，《信托法》規(guī)范的是財(cái)富管理制度，而不是一類公司業(yè)務(wù)，更沒有信托公司這種類型金融機(jī)構(gòu)，各國通過《信托法》將“受人之托，代人理財(cái)”各方當(dāng)事人的權(quán)責(zé)利進(jìn)行了法律規(guī)范，尤其是對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的隔離、受托人的義務(wù)進(jìn)行了細(xì)致明確。當(dāng)前我國財(cái)富管理市場亂象叢生，根本原因是《信托法》虛弱、虛置。

　　因此，建議盡快啟動(dòng)《信托法》修改，將目前銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)管理的各類資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)全部納入《信托法》的規(guī)范之下。著重完善信托登記制度、信托稅收制度、委托人忠義制度、公益信托制度等。

　　國有金融問題

　　目前，在國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)中，無論是規(guī)模占比，還是影響力，國有經(jīng)濟(jì)在金融業(yè)中的統(tǒng)領(lǐng)地位都是第一的，而在金融業(yè)中，銀行業(yè)的國有經(jīng)濟(jì)成分尤為突出，總資產(chǎn)占比超過60%。

　　國有經(jīng)濟(jì)占據(jù)金融業(yè)主導(dǎo)地位有利于宏觀調(diào)控，有利于維護(hù)金融穩(wěn)定，有利于化解局部金融風(fēng)險(xiǎn)，有利于配合國家重大經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略部署。然而，在獲得上述優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也產(chǎn)生了很多問題，集中可歸結(jié)為低效率。由于國有經(jīng)濟(jì)銀行在法人治理結(jié)構(gòu)上存在著難以克服的缺陷，導(dǎo)致其在資金投向上偏好國有經(jīng)濟(jì)、在經(jīng)營風(fēng)格上過于強(qiáng)調(diào)穩(wěn)健，在考核機(jī)制上缺乏長效激勵(lì)，其結(jié)果是銀行將大量低成本資金投向低效的國有企業(yè)、地方政府融資平臺(tái)。

　　這些年融資難、融資貴主要體現(xiàn)在民營企業(yè)，資產(chǎn)管理市場上混亂的通道業(yè)務(wù)和嵌套業(yè)務(wù)，其根源也是民營企業(yè)通過正規(guī)渠道難以獲得低成本資金。

　　過去的改革實(shí)踐證明政企分開、政資分開并不能解決國企效率低下問題，說到底，國企本質(zhì)上是政府對(duì)資源的直接配置。國有大銀行之所以能從十幾年前“技術(shù)上破產(chǎn)”的境地走向今天的世界性金融巨頭，成功的秘訣是：政府剝離不良資產(chǎn)+政府注資+政府傾斜上市融資+政府長期高利差保護(hù)，政府的扶持發(fā)揮了主要作用，市場化能力有限。為此，建議按照十八屆三中全會(huì)關(guān)于積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)國企完善現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，銀行業(yè)國有經(jīng)濟(jì)改革需要加快步伐。

　　一是將幾家國有大銀行逐漸改造成國有資本占主導(dǎo)的混合所有制企業(yè)。漸進(jìn)、有序地將中投公司或匯金公司的注資通過市場化機(jī)制和手段置換為民營資本，國有資本占比降至50%以下、控股權(quán)以上的第一大股東。

　　二是將中、農(nóng)、工、建、交、郵儲(chǔ)六大銀行之外的國有股份制銀行改造成以民營資本為主、國有資本為輔的混合所有制企業(yè)。國有資本僅是重要大股東，不具有控股地位，更多表現(xiàn)為戰(zhàn)略性財(cái)務(wù)持有者。

　　三是加快民間資本開設(shè)中小銀行的審核步伐。中小銀行的市場定位是吸收本地存款、向本地發(fā)放貸款，類似于美國的社區(qū)銀行。政府對(duì)民間資本開設(shè)中小銀行的政策要透明、簡潔、便利化，門檻要求應(yīng)僅限于：按照相對(duì)規(guī)范的股份制建立，產(chǎn)權(quán)清晰;滿足資本充足率要求;參加存款保險(xiǎn)體系;市場定位明確。只要發(fā)起成立的企業(yè)符合上述要求，就應(yīng)盡快批準(zhǔn)從事銀行業(yè)。

　　四是深化國有大銀行企業(yè)制度改革。建立職業(yè)經(jīng)理人制度，推行更加市場化的管理層選拔方式，銀行董事會(huì)主席和銀行行長均應(yīng)由董事會(huì)選聘產(chǎn)生。建立良性的管理層激勵(lì)，確保高級(jí)管理人員以股東利益為主要目標(biāo)。在市場化選人用人的前提下，高管薪酬應(yīng)完全市場化。

　　(作者系南開大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)研究所客座教授)