一、提出原因

　　第一，村級組織管理手段單一滯后?；鶎咏M織對農(nóng)村事務(wù)和群眾的管理一直停留在傳統(tǒng)的發(fā)文件、開會的行政管理模式，很多村在開展選舉等活動時，只好以承諾給群眾參會報酬為條件來提高群眾的參會率，導(dǎo)致群眾來開會的條件越來越高，甚至還出現(xiàn)過承諾給群眾的報酬無法兌現(xiàn)而成為新的干群矛盾的情況。為了省去這些麻煩，村級組織只好盡量少開會。但除了開會，偶爾發(fā)發(fā)救濟糧款、調(diào)處民事糾紛的一些瑣碎事務(wù)，村級組織管理村級事務(wù)的方法和手段遠遠滿足不了群眾需求。組織群眾、發(fā)動群眾、服務(wù)群眾只能停留在一般性的號召上，市場的、民主的、自治的管理手段和方法完全沒有介入。

　　第二，村級組織為群眾辦事沒實力。截止2016年，留壩還有38個“空殼村”，占行政村總數(shù)的50.7%，其余的村在征地、林權(quán)改革中雖然積累下了一些錢，但存在賬上不敢動，又沒有新的來源，老百姓老惦記著要求把這些錢分了。村上沒有集體積累，群眾希望村上干的事情干不了，村級組織沒有組織群眾、發(fā)動群眾的基本能力，說話沒底氣，嚴重影響了村級組織在群眾當中的威信。

　　第三，村級組織服務(wù)群眾沒平臺。一方面，大量的村級公共事務(wù)沒人管，比如村里的自來水、通村公路都是鎮(zhèn)村爭取的項目款興建，平時沒有人維護管理，出了問題只好又到鎮(zhèn)上、縣上要錢修建，甚至集體去鎮(zhèn)上、縣上上訪;美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需要整治村民房前屋后環(huán)境衛(wèi)生，掃地的、運垃圾的只有縣上、鎮(zhèn)上、村上的干部，一些村民還嫌打擾了他們原有的生活習(xí)慣;良好民風(fēng)民俗傳承、愛親敬老核心價值觀的宣傳教育等文化活動更是奢望。但另一方面，黨員干部先鋒模范作用卻沒有發(fā)揮的平臺和機會，村級組織也不知道通過什么方式來服務(wù)群眾。

　　第四，村級組織在脫貧攻堅中嚴重缺位。村級組織理應(yīng)是帶領(lǐng)群眾增收致富當仁不讓的主體，但在實際工作中，這個主體是包聯(lián)單位和包聯(lián)干部，村干部當上了“甩手掌柜”，村級組織成了擺設(shè)，這種工作格局導(dǎo)致的后果就是幫扶部門和干部單打獨斗、各自為戰(zhàn)，無法把貧困群眾組織起來，無法形成帶領(lǐng)群眾脫貧致富的產(chǎn)業(yè)，為了完成脫貧任務(wù)，只好給錢給物。那么，脫貧摘帽之后，包聯(lián)單位、干部撤走了，脫貧成果誰來鞏固?沒有強有力的村級組織做主體，不能把群眾組織起來，脫貧攻堅只能是短期行為、應(yīng)景之作。

　　(一)制度設(shè)置

　　1.縣委支持各試點村組建了由村支部書記任理事長的“村級扶貧互助合作社”(以下簡稱合作社)，其實質(zhì)是建立一個村支部領(lǐng)導(dǎo)下的股份合作制集體企業(yè)，是一個全新的管理服務(wù)平臺。合作社以貧困村群眾為主體，廣泛吸納貧困戶、能人大戶、新型經(jīng)營主體入社，并收取相應(yīng)股金。合作社堅持經(jīng)濟組織的基本屬性，是具備管理服務(wù)、組織協(xié)調(diào)、資源集聚職能的獨立法人主體，但并不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)活動。

　　2.在合作社之下，設(shè)立若干個專業(yè)生產(chǎn)組或服務(wù)隊、站、點，從事具體的村級事務(wù)管理、組織群眾生產(chǎn)、服務(wù)群眾生活等工作。這些專業(yè)生產(chǎn)組(站、隊、點)分為生產(chǎn)經(jīng)營和公益服務(wù)兩大類，其中扶貧互助基金會、自來水管護服務(wù)隊、衛(wèi)生保潔服務(wù)隊3個服務(wù)隊原則上每個村必須組建;生產(chǎn)經(jīng)營類服務(wù)隊則根據(jù)各村實際及需求，由各村自行確定。合作社對各個專業(yè)生產(chǎn)組(隊、站、點)的管理主要是遵循市場規(guī)律，采取經(jīng)濟手段，輔助以政治手段和村民參與的民主手段實行綜合管理，并通過管理、服務(wù)各個專業(yè)組(隊、站、點)收取一定的管理費和服務(wù)費，作為村集體經(jīng)濟積累。

　　(二)政策支持

　　1.縣上為每個村的扶貧互助基金協(xié)會解決資本金30萬元，主要向社員提供方便、快捷的小額信貸服務(wù)，著力解決群眾產(chǎn)業(yè)發(fā)展“缺資金”的問題。

　　2.通過政府貼息的方式為每個合作社解決30萬元貸款，主要用于各專業(yè)組(隊、站、點)開展生產(chǎn)、從事管理所需基本生產(chǎn)資料的置辦，創(chuàng)造運營的基本條件。

　　3.鼓勵入社群眾、能人大戶入股參加扶貧互助資金協(xié)會，作為合作社運營的資本積累，所有社員一律平等，不準壘大戶，并根據(jù)股金份額參與分紅。目前，全縣首批11個試點村扶貧互助資金協(xié)會共發(fā)展會員1017戶3346人，占試點村總?cè)丝诘?5.72%，其中貧困戶243戶711人，占試點村貧困人口的76.21%。

　　4.針對各專業(yè)組(隊、站、點)在啟動初期沒有經(jīng)驗和能力承接經(jīng)營項目的問題，縣上專門制定了項目代建制度，將總投資30萬元以下、工程技術(shù)簡單、能夠吸收當?shù)卮迕裢豆ね秳诘捻椖?，由項目主管部門或鎮(zhèn)(街道)以委托代建的方式，交由村扶貧互助合作社組織實施。僅在2016年冬春，11個扶貧合作社就承建了1500萬元基礎(chǔ)設(shè)施項目。2017年，縣上拿出總投資5億元的貧困村基礎(chǔ)建設(shè)項目中的20%，通過項目代建的方式交給村扶貧互助合作社組織實施。

　　5.縣上按照大村4000元、小村3000的標準，給每個村落實了環(huán)境衛(wèi)生管護經(jīng)費，添置了垃圾箱、垃圾清運車等環(huán)衛(wèi)設(shè)施，支持各合作社成立衛(wèi)生保潔服務(wù)隊，開展鎮(zhèn)村環(huán)境衛(wèi)生保潔服務(wù)，并采取“縣財政劃撥一些、村集體積累補助一些、農(nóng)戶保潔費收取一些”的方式，解決保潔人員工資和垃圾清運等費用;成立自來水、村莊道路等基礎(chǔ)設(shè)施管護服務(wù)隊，承擔(dān)鎮(zhèn)村自來水管道、通村公路、堤防工程等基礎(chǔ)設(shè)施的維修管護;成立文藝宣傳隊，組織開展積極健康向上的各類文化文藝活動，豐富群眾精神文化生活;成立紅白喜事服務(wù)隊，為群眾婚喪嫁娶提供服務(wù)。

　　6.縣上給每個合作社添置農(nóng)機具、生產(chǎn)大棚等大型農(nóng)資，支持合作社依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)隊，通過開展大田托管、農(nóng)機服務(wù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等方式，向群眾提供一系列生產(chǎn)服務(wù)。支持各村及合作社建立電子商務(wù)服務(wù)隊，開展農(nóng)產(chǎn)品代購代銷，著力解決農(nóng)產(chǎn)品缺市場、賣難的問題。

　　(三)防范風(fēng)險

　　合作社堅持預(yù)防在先、制度先行，建立健全監(jiān)管機制。

　　1.全力保障資金安全。嚴格執(zhí)行“村財鎮(zhèn)管”制度，合作社所有運營資本金及收入全部進入村級集體賬戶，由鎮(zhèn)財政所統(tǒng)一管理，合作社不得留存現(xiàn)金。在健全完善內(nèi)部資金管理制度的同時，建立鎮(zhèn)(街道)日常監(jiān)管、行業(yè)單位經(jīng)常檢查、紀檢審計及時跟蹤的三道資金安全監(jiān)管網(wǎng)，確保資金使用安全規(guī)范。

　　2.全力保護干部廉潔干事?？h上明確要求村組干部一律不得領(lǐng)辦經(jīng)營性服務(wù)隊，一律不允許村干部及其直系親屬以參與勞動或以租用工程機械、農(nóng)具的方式在服務(wù)隊領(lǐng)取報酬。根據(jù)項目代建制規(guī)定，合作社不得自行實施項目，必須將項目通過市場公平競爭，以外包的形式交由合作社下設(shè)的建筑工程服務(wù)隊組織實施。這些科學(xué)規(guī)范的運營機制，既保證了合作社規(guī)范有序運轉(zhuǎn)，又杜絕了村干部在合作社運行中發(fā)生貪腐行為。

　　3.規(guī)范資金收益分配?？h上制定了《扶貧互助合作社收益分配辦法》，對哪些收益用作社員分紅、哪些收益用于合作社自身發(fā)展、哪些收益作為集體積累進行了明確規(guī)定，并讓各村按照群眾議事的方式自行確定收益分配比例，這樣就保證了參股群眾和扶貧互助合作社之間建立起公平的、民主的利益捆綁機制。目前，全縣11個扶貧互助合作社的資金收益分配方式都不盡相同。比如武關(guān)驛鎮(zhèn)松樹壩村扶貧互助合作社規(guī)定，經(jīng)營性收入70%用于合作社自身發(fā)展，30%上交村集體積累;馬道鎮(zhèn)沙壩村扶貧互助合作社規(guī)定，經(jīng)營性收入60%用于合作社自身發(fā)展，40%上交村集體積累。

　　三、初步成效

　　一是村上事情有人管了。扶貧互助合作社為衛(wèi)生服務(wù)隊、自來水管護隊購置基本勞動工具，選一個能人擔(dān)任隊長，吸納貧困戶為隊員，負責(zé)公共設(shè)施的日常管護，管護費用主要來源于收取群眾的垃圾清運費、水費。收取標準各村不一，由村上通過召開院壩說事會的方式集體商定，不足部分采取“縣上補一點、村上從集體積累中列支一點”的方式解決。通過運用經(jīng)濟的、民主的、自治的綜合管理手段，不僅解決了長期以來農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施“有人建、有人用、無人管”的老大難問題，也讓村上的環(huán)境衛(wèi)生、自來水、村隊道路等公共設(shè)施平時有人維護、壞了有人維修。各村的文化服務(wù)隊還組織群眾開展文化活動，愛親敬老、文明誠信等核心價值觀的教育也有人組織、有了載體。

　　二是組織群眾有手段了。村級扶貧合作社下設(shè)的各類服務(wù)隊的首要原則就是必須吸納貧困戶作為主要勞力，讓群眾在參與社會事務(wù)管理、開展生產(chǎn)服務(wù)經(jīng)營中，提高生產(chǎn)技能，提升文明素質(zhì)，增加現(xiàn)金收入。留侯鎮(zhèn)營盤村是留壩縣核心旅游景區(qū)中的一個貧困村，合作社下屬的工程建設(shè)服務(wù)隊運營半年，35戶參與貧困戶戶均收入1339元。下屬的鄉(xiāng)村旅游服務(wù)隊組織20多戶群眾前往嵐皋縣宏大村等地，實地觀摩學(xué)習(xí)當?shù)剜l(xiāng)村旅游，極大地提升了村民的旅游服務(wù)水平。合作社是大家的，集體事務(wù)大家管理，這種制度設(shè)置讓村民自治、民主管理找到了有效途徑。是非對錯群眾評判，用群眾的辦法治理村級事務(wù)有了現(xiàn)實的途徑。

　　三是村級組織有實力了。村級扶貧互助合作社通過為各個專業(yè)生產(chǎn)隊組提供生產(chǎn)管理服務(wù)收取管理費，提供基本生產(chǎn)資料收取租賃費，聯(lián)系農(nóng)產(chǎn)品銷路收取服務(wù)費，使集體經(jīng)濟收入成為有源之水，持續(xù)不斷得到增加和壯大。村集體有了收入，村“兩委”無錢辦事、“等靠要”的問題迎刃而解，各村把集體積累用于彌補公益類服務(wù)隊人員工資，購置衛(wèi)生設(shè)施和用于健身廣場維修、村容村貌建設(shè)等公益事業(yè)，村級組織管理能力和水平大幅提升。

　　四是村級組織成為脫貧攻堅主心骨。把貧困戶組織起來，在家門口就能學(xué)技術(shù)、有活干、掙到錢，這是成立村級扶貧互助合作社的主要目的之一。村級扶貧合作社在發(fā)包生產(chǎn)項目和工程時有明確規(guī)定：凡是承包、領(lǐng)辦項目的能人、大戶，雇傭勞動力中貧困戶所占比例不得低于 30 %，這樣就實現(xiàn)了由能人大戶帶動貧困戶抱團發(fā)展的目的。目前，各村的公益類服務(wù)隊的主要組成人員90%以上是貧困戶，村合作社的各種收費類生產(chǎn)項目對貧困戶一律減免。村級合作社通過組織、管理、服務(wù)各類生產(chǎn)隊(組)，讓貧困群眾在增收的同時學(xué)技術(shù)、長見識，樹信心、強能力，產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展也使貧困群眾長期穩(wěn)定增收有了保障。

　　(來源：漢中市委改革辦     編輯：中國經(jīng)濟體制改革雜志社通聯(lián)部 盧志文 文武)