項目導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策存在弊端
改革開放以來，我國新興產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展受政府的產(chǎn)業(yè)選擇政策影響，且以重點項目建設(shè)為導(dǎo)向。無論是全國還是地方都極少有自然發(fā)展起來的新興產(chǎn)業(yè)，政府至少在其中某個階段對產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予了強有力的政策支持。雖然在不同時期，產(chǎn)業(yè)選擇的標(biāo)準(zhǔn)和方向有所不同，但在大多數(shù)情況下，產(chǎn)業(yè)選擇基準(zhǔn)并不嚴謹和科學(xué)，通常是將市場容量大和生產(chǎn)率上升快作為新興產(chǎn)業(yè)選擇的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)選擇的結(jié)果進行集中和密集的政策扶持。這樣的選擇方式至少存在兩個問題：第一，選擇基準(zhǔn)過于簡單，這雖然降低了政策制定的難度，但并沒有全面考慮不同產(chǎn)業(yè)在促進技術(shù)進步、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高環(huán)境友好程度方面的區(qū)別，即便就是考察市場容量和生產(chǎn)效率，也需要與國外和其他地區(qū)作比較，簡單選擇能夠在短期內(nèi)迅速形成新的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能，但長期可能造成資源浪費甚至導(dǎo)致產(chǎn)能過剩;第二，即便產(chǎn)業(yè)選擇準(zhǔn)確，但市場前景看好且生產(chǎn)效率提升快的產(chǎn)業(yè)本身就被投資看好，并不需要政府的專門支持，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)集中于更具前瞻性和關(guān)聯(lián)性的新興產(chǎn)業(yè)，而不是偏好于已經(jīng)處于市場成熟階段的產(chǎn)業(yè)。在所謂“產(chǎn)業(yè)選擇”的指導(dǎo)下，對重點產(chǎn)業(yè)的扶持通常通過產(chǎn)業(yè)項目來完成。設(shè)立項目的初衷是促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府期望通過干預(yù)手段帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向預(yù)先設(shè)定的方向發(fā)展，形成新的支柱產(chǎn)業(yè)，但實際結(jié)果往往事與愿違。首先，項目導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策實際上是獎勵贏家，大多數(shù)項目(特別是重大項目)的受益者是壟斷企業(yè)、大型企業(yè)和國有企業(yè)，而最需要得到政策扶持的初創(chuàng)企業(yè)、中小微企業(yè)能夠從中獲得的收益和發(fā)展機遇較為有限。其次，過度重視具體項目的開展，可能在一定程度上惡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。在一些極端情況下，地方政府和主管部門為了保障重大項目的實施，開設(shè)專門“綠燈”，修訂已有的規(guī)章制度，其中不乏違背市場規(guī)律的做法。
由項目導(dǎo)向向能力導(dǎo)向的調(diào)整
在市場體制完備的情況下，應(yīng)當(dāng)由市場來主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)是讓有技術(shù)和有市場潛力的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展起來，而非獎勵已經(jīng)有突出市場表現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。雖然重大項目在帶動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展上確實起到了催化和加速的作用，但隨著發(fā)展階段和環(huán)境的改變，項目導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策的弊端逐漸顯現(xiàn)，需要調(diào)整戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策制定和實施的導(dǎo)向，逐步減少依靠大項目、大工程實現(xiàn)突破和發(fā)展，轉(zhuǎn)而營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，通過市場機制遴選具有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)和優(yōu)秀的企業(yè)，淘汰落后的產(chǎn)能和企業(yè)，以發(fā)現(xiàn)和強化新興產(chǎn)業(yè)能力作為新的政策導(dǎo)向，達到形成戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的核心競爭力的目的。
戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力一方面來源于內(nèi)部的技術(shù)和管理，另一方面來自于對外部市場的適應(yīng)，并且能力的形成和提高是一個動態(tài)過程。根據(jù)動態(tài)能力理論，要從政策著力點和制定實施方式兩個方面形成符合戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策機理。一方面，產(chǎn)業(yè)政策著力點應(yīng)當(dāng)超越單純的市場能力培育或技術(shù)能力培育，實現(xiàn)市場——技術(shù)能力的互動循環(huán)。從全球新興產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展經(jīng)驗看，無論是單純注重技術(shù)領(lǐng)先還是單純注重市場領(lǐng)先的政策都難以取得最佳的效果。例如，在20世紀(jì)80年代中期至90年代，日本的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策過度強調(diào)技術(shù)的重要性，具體表現(xiàn)為成立一系列的聯(lián)盟組織，啟動一系列國家研發(fā)計劃(項目)，這不僅是日本政府和半導(dǎo)體企業(yè)對自身技術(shù)能力盲目自信的表現(xiàn)，更是對技術(shù)領(lǐng)先就代表市場領(lǐng)先的錯誤判斷。而同期，更加注重技術(shù)與市場結(jié)合的韓國企業(yè)實現(xiàn)了對日本的趕超，到90年代末期，雖然技術(shù)研發(fā)能力依然落后于日本，但三星、LG等韓國企業(yè)在全球半導(dǎo)體市場占有率上已經(jīng)將日本企業(yè)遠遠拋在腦后。與日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)對應(yīng)的，我國汽車產(chǎn)業(yè)則是過度注重市場增長，以至于在成為全球汽車產(chǎn)銷第一的同時并未真正意義上掌握產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)，自然也沒有形成產(chǎn)業(yè)核心能力。因此，能力導(dǎo)向的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)從技術(shù)和市場兩方面同時發(fā)力，使得新興產(chǎn)業(yè)和企業(yè)不僅能夠發(fā)現(xiàn)市場機遇，還具備滿足新市場需求的技術(shù)能力和技術(shù)研發(fā)成果轉(zhuǎn)化通道。另一方面，在政策的制定和實施中通過互動循環(huán)保持政策的可持續(xù)性。延續(xù)性差是我國以往產(chǎn)業(yè)政策存在的突出問題，這不僅受政策制定者任期行為的影響，也與政策本身與實際環(huán)境和產(chǎn)業(yè)、企業(yè)發(fā)展的真實需求存在偏差相關(guān)。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、機構(gòu)和企業(yè)參與政策制定的愿望強烈，且存在參與并表達政策需求的通道。例如，在國內(nèi)享有盛名的德國“工業(yè)4.0”最初并非由德國政府設(shè)定，而是在德國工程院、弗勞恩霍夫協(xié)會、西門子公司等德國學(xué)術(shù)團體和產(chǎn)業(yè)界的建議和推動下形成，聯(lián)邦政府只是在計劃文稿已經(jīng)形成之后才將其提升為國家級戰(zhàn)略，并作為2010年頒布的《2020年高科技戰(zhàn)略》的重要支撐。我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的制定要立足于產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，通過參與和互動充分了解真實的政策需求，并將其作為政策制定的出發(fā)點和政策實施的立足點。
能力導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)點
與項目導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策相比，能力導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策以企業(yè)和產(chǎn)業(yè)對要素和市場環(huán)境的適應(yīng)為基礎(chǔ)，以發(fā)現(xiàn)和強化產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的核心能力為關(guān)鍵，以政府與產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的互動為保障，更加符合戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求。第一，能力導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策較少依托于一旦實施就不可逆的大項目、大工程，因此具有更好的動態(tài)適應(yīng)性，能夠促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在市場機制作用下通過能力培育不斷適應(yīng)環(huán)境的變化。第二，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不僅擔(dān)負在轉(zhuǎn)型時期形成新經(jīng)濟增長點的重任，同時也是未來產(chǎn)業(yè)競爭力的重要來源，而新增長點的培育應(yīng)主要通過市場機制實現(xiàn)，能力導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策更關(guān)注于培育前瞻性的技術(shù)研發(fā)和市場開拓能力。第三，能力導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策更加聚焦于生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)組織方式具有示范性，以及通過產(chǎn)業(yè)上下游關(guān)系帶動性強的產(chǎn)業(yè)部門和產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，并促進核心能力從戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)向其他產(chǎn)業(yè)擴散，因此政策具有更強的戰(zhàn)略性。第四，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)能力的培育和成長是無止境的，能力導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策不以某一項目結(jié)束為終止，能夠持續(xù)刺激戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)核心能力的形成，具有可持續(xù)的特點。第五，不同于項目導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策以參與項目為邊界，具有很強的“獎勵贏家”的特征，能力導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策更注重發(fā)展環(huán)境的構(gòu)建，具有更強的互動性和參與性。
