有為政府理論論證政府應(yīng)該而且有能力制定并實施正確的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，但我們認(rèn)為一個有實踐意義的理論不應(yīng)該建立在完全理性的極端條件基礎(chǔ)之上。而經(jīng)濟時空分析框架提出的趨利避害假設(shè)，則可以在政策研究領(lǐng)域為“有責(zé)政府”的主張?zhí)峁┛煽恳罁?jù)。

　　理性經(jīng)濟人假設(shè)下的有為政府

　　有為政府理論在使用“有為”概念時是嚴(yán)格限定在不屬于“該為不為”或“任意亂為”的行為，這樣“有為政府”就變成一個非常窄即政府不犯錯誤意義上的概念，只要有錯誤就不屬于該理論主張的“有為”。采取這種辦法確實可以避免自己的理論被輕易證偽，但卻因排除了絕大多數(shù)可能的政府行為而失去了現(xiàn)實意義。因此，有為政府理論的根本問題在于假設(shè)前提錯誤。

　　有為政府理論強調(diào)自己是基于新古典經(jīng)濟學(xué)的研究范式。新古典經(jīng)濟學(xué)研究在給定資源、偏好和技術(shù)等條件下如何使得資源得到最佳配置，并特別強調(diào)理性經(jīng)濟人假設(shè)。在該范式中的行為人完全理性意味著：不存在不確定性，或即使存在不確定性也可以預(yù)知不確定性的概率分布;行為人具有可以確定的效用函數(shù)和利潤函數(shù)，同時行為人具有同質(zhì)性以及一致性的偏好體系;選擇結(jié)果具有描述不變性、程序不變性和前后關(guān)系獨立性;行為人具備完備的計算和推理能力，可以在瞬間從事無窮盡的計算步驟，同時也不存在感性因素對選擇的干擾;行為人可以設(shè)計出所有的被選方案，可以確定地賦予每項行動結(jié)果——一個具體的量化價值或效用……在上述確定性和全知全能條件下，行為人可實現(xiàn)在資源約束下的效用或利潤最大化。

　　理性經(jīng)濟人假設(shè)強調(diào)各種嚴(yán)格限定的最大化完全理性，并使其作為瓦爾拉斯一般均衡模型和其他各種模型能夠成立的必須條件。也就是說，在新古典范式里，市場的有效性是在理性經(jīng)濟人完全信息且無不確定性等假設(shè)下被證明的。有為政府的主張實際上是建立在完全理性假設(shè)的基礎(chǔ)之上，即假設(shè)政府也像那種具有完全信息、能夠正確判斷和決策的理性人，于是可以制定出“最優(yōu)政策”并將其成功實施。

　　因此，有為政府主張的最大問題是拘泥于新古典范式理性經(jīng)濟人假設(shè)，導(dǎo)致其背離了真實世界中政府作為現(xiàn)實經(jīng)濟主體的真正角色。也許是意識到自己的邏輯起點存在這一重大缺陷，該理論后來也希望通過承認(rèn)政府的 “有限理性”來做一些補救，但可惜有限理性概念卻并不能為政府不當(dāng)干預(yù)提供理論支撐。實際上，任何主體包括人和政府都會由于認(rèn)知局限和信息局限而犯錯誤，分析的基礎(chǔ)必須牢靠。

　　時空經(jīng)濟分析框架下的經(jīng)濟人假設(shè)

　　古典經(jīng)濟學(xué)家并沒有使用過像現(xiàn)在這么嚴(yán)格限定和強調(diào)的理性概念，他們所使用的自利假設(shè)只不過意味著以較小成本和較大收益追求自身利益時并不刻意考慮他人。后人將亞當(dāng)·斯密在《國富論》中論述人是以追求個人利益為目的并積極從事經(jīng)濟活動的主體歸納為“經(jīng)濟人”，這對經(jīng)濟學(xué)有極其重要的意義。但經(jīng)濟人假設(shè)被新古典范式推演成理性經(jīng)濟人，過度強調(diào)各種嚴(yán)格限定的理性甚至“完全理性”，以適應(yīng)各類均衡模型分析的需要，結(jié)果卻使得經(jīng)濟學(xué)越來越偏離現(xiàn)實世界。

　　新古典范式在經(jīng)濟學(xué)發(fā)展中功不可沒，它的一系列模型分析使得經(jīng)濟學(xué)看上去更像一門科學(xué)，但另一方面，它也使得經(jīng)濟學(xué)在很大程度上是沿著數(shù)學(xué)阻力最小的方向發(fā)展。經(jīng)濟學(xué)對理性經(jīng)濟人假設(shè)的依賴越來越大，而這實際上反過來限制了經(jīng)濟學(xué)的解釋能力。經(jīng)濟學(xué)家們也做出過努力，以放松過于嚴(yán)苛的完全理性假設(shè)，包括提出有限理性和可接受的滿意原則、增加不確定條件下的預(yù)期效用概念、根據(jù)未來的價格概率分布放松完全信息要求等。但有研究認(rèn)為最近幾十年關(guān)于理性人假設(shè)的主要進展，只是將概率分析應(yīng)用于穩(wěn)定偏好和低成本信息條件下的估計。在無法否認(rèn)現(xiàn)實中“非理性”決策存在時，主流學(xué)界也只好容忍個案分析中偏離性的偏好不穩(wěn)定或信息不完全，但仍必須堅守經(jīng)濟人總體理性的底線。正像波普爾形容的，這是因為理性經(jīng)濟人假設(shè)已經(jīng)成為新古典經(jīng)濟學(xué)范式的理論內(nèi)核，無論如何不能放棄，以便想象“依賴這把金鑰匙去打開所有的房門”。

　　其實，經(jīng)濟學(xué)理論的革命性進展并不是表現(xiàn)在能夠進行更多形式化的模型分析，而更應(yīng)該通過基本假設(shè)的探索和完善推進研究范式的改變或升級，其中特別重要的就包括找到能夠真正替代 (當(dāng)然并非徹底推翻)理性經(jīng)濟人的假設(shè)前提。我們認(rèn)為，從人類在自然界和社會經(jīng)濟中處理時空關(guān)系的需要來看，趨利避害的動機與行為其實是經(jīng)濟人假設(shè)更加合理的解釋。通過時空轉(zhuǎn)換實現(xiàn)趨利避害，是所有主客體包括人類和相應(yīng)組織的基本能力，甚至包括在自然界中普遍服從節(jié)約或阻力最小原則。從時空分析視角看，經(jīng)濟學(xué)可用于解釋或描述各類主客體在相應(yīng)經(jīng)濟系統(tǒng)特別是人類社會，如何通過不同尺度上的趨利避害實現(xiàn)生存與演進的時空平衡或轉(zhuǎn)換。

　　理性經(jīng)濟人假設(shè)過分偏離了古典經(jīng)濟學(xué)所要求的自利概念與假設(shè)條件，并非完全不對，但要求條件過嚴(yán)，造成經(jīng)濟研究能夠真正適用的范圍變得過于狹窄。而時空經(jīng)濟分析所主張的趨利避害假設(shè)回歸了古典經(jīng)濟學(xué)的自利要求，同時又兼顧了包括新古典經(jīng)濟分析的需要。經(jīng)濟人趨利避害假設(shè)可以明顯改善新古典理性經(jīng)濟人假設(shè)的缺陷，它認(rèn)可在必要條件下進行邊際分析甚至達成“帕累托最優(yōu)”的可能性，但可消除新古典范式往往必須強調(diào)動機與行為不同的尷尬，對于無處不在的不確定性可以采用概率以外的分析方法，不必只能用“異常情況”去回避個體行動與集計平均的差別，更不用把完全信息和完全競爭等作為實現(xiàn)均衡的條件。

　　趨利避害假設(shè)要求建設(shè)有責(zé)政府

　　阿爾欽總結(jié)過為什么可以用研究生物進化的方法來研究經(jīng)濟系統(tǒng)，并指出這對改變經(jīng)濟學(xué)研究的重要意義。他認(rèn)為由于不確定性無所不在，因此，現(xiàn)實經(jīng)濟中的成功者不可能按照所謂完全理性的最大化原則行事，只有那些能夠通過試錯和模仿實現(xiàn)正收益的主體才能適應(yīng)環(huán)境的選擇，而未實現(xiàn)者則只能退出或消失。按照經(jīng)濟時空分析框架的解釋就是，包括個人、企業(yè)和政府都是在不同時空尺度上趨利避害的，各種決策各有自己的道理但也都存在各自的局限性，因此，成功和失敗的可能性都有。政府制定選擇性產(chǎn)業(yè)政策當(dāng)然也不例外，并不存在政府一定可以優(yōu)于市場制定出最優(yōu)政策并確保成功貫徹的必然性。

　　既然任何人類行為都會有局限性，成敗往往并非取決于行為的理性程度，而是取決于趨利避害的時空尺度是否得當(dāng)，那么政策研究的核心問題就不應(yīng)該是論證一定有最優(yōu)政策且政府就一定能實施，而應(yīng)該是幫助設(shè)計如何減少政府政策失誤的機制。從這個角度看，“有責(zé)政府”的概念提供了更加合理的框架。有責(zé)政府必須承擔(dān)起自己的職能，不但應(yīng)該有為，而且不能任意不為或亂為，特別是它必須為自己的作為承擔(dān)責(zé)任。建立讓政府為失誤擔(dān)責(zé)的機制，才能有效激勵政府把事情做對。市場中一般個人和企業(yè)的決策失誤都是要承擔(dān)責(zé)任的，目前的問題是常常找不到應(yīng)為政策失誤負(fù)責(zé)的政府主體，而缺少責(zé)任機制的政策制定與實施一定隱含著巨大的風(fēng)險。

　　有責(zé)政府的理論主張顯然比有為政府的主張具有更完整的適用性。有責(zé)政府并不排斥真正的有為政府，因為能夠承擔(dān)責(zé)任的政府既會勇于做事，也能承擔(dān)自己失誤的責(zé)任。而且，有責(zé)政府的要求同時也滿足應(yīng)對政府不作為和亂作為的問題。這糾正了有為政府主張的一個重大缺陷。因此，有責(zé)政府的主張更符合理論和實踐統(tǒng)一的要求，更有利于提升社會治理體系與能力的現(xiàn)代化。

　　政府提供公共物品的責(zé)任

　　有為政府理論對產(chǎn)業(yè)政策采取了較寬的定義，意指中央或地方政府為了促進某種產(chǎn)業(yè)在該國或該地區(qū)的發(fā)展而有意識地采取的一些政策措施，這些政策措施包含貿(mào)易保護、稅收優(yōu)惠、土地、信貸補貼、工業(yè)園、加工出口區(qū)以及對研發(fā)的補助……只要其中有一項措施是針對產(chǎn)業(yè)的都叫產(chǎn)業(yè)政策。這種產(chǎn)業(yè)政策的定義確實太過寬泛，幾乎使政府做的所有事情都屬于產(chǎn)業(yè)政策，造成批評產(chǎn)業(yè)政策就等于全部否定政府的作用，也不利于對政府責(zé)任和政府干預(yù)的認(rèn)識與劃分。

　　社會經(jīng)濟活動中的產(chǎn)品大體可以分為公共物品和私人物品兩個領(lǐng)域，為社會提供所需公共物品，如秩序、公平、安全、教育、衛(wèi)生、救災(zāi)等是政府必須履行的職責(zé)，而政府對市場進行選擇性干預(yù)的產(chǎn)業(yè)政策一般發(fā)生在私人物品領(lǐng)域。由于存在不確定性和信息不完全等原因，政府不一定能做對和做好產(chǎn)業(yè)政策，至少其中已經(jīng)存在很大爭議。于是有人把產(chǎn)業(yè)政策分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策，指挑選特定產(chǎn)業(yè)進行扶持的政府干預(yù)性政策，和增進與擴展市場機能的功能性產(chǎn)業(yè)政策。各國基本上均已放棄以政府干預(yù)為特征的選擇性產(chǎn)業(yè)政策。

　　而功能性產(chǎn)業(yè)政策由于是在鼓勵競爭和保護產(chǎn)權(quán)等方面擴展市場作用范圍，并在公共領(lǐng)域補充市場的不足，因此大體上已可歸于政府原本職責(zé)所在的公共政策。公共政策包括的內(nèi)容很多，其中有些也會涉及到具體的產(chǎn)業(yè)，但公共政策與選擇性產(chǎn)業(yè)政策存在根本區(qū)別。例如，運輸政策涉及到不同的運輸行業(yè)，但其與人口、教育、醫(yī)療、環(huán)境、土地等政策領(lǐng)域一樣基本上屬于一般性的公共政策。

　　有為政府理論主張的產(chǎn)業(yè)政策混淆了選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策，特別是混淆了在公共物品領(lǐng)域履行政府職責(zé)的公共政策和在私人物品領(lǐng)域?qū)嵤┱深A(yù)的政策。從有責(zé)政府的角度看，不能向社會提供必要公共物品的政府顯然是不合格的政府。一些戰(zhàn)亂和低收入國家的經(jīng)濟長期得不到必要發(fā)展，主要并不是由于那里的政府未能成功實行選擇性產(chǎn)業(yè)政策，而更多應(yīng)該是未能在公共物品的提供上履行必要的職責(zé)。

　　公共政策程序?qū)φ募s束

　　有責(zé)政府的主張要求社會治理體系與能力現(xiàn)代化，要求讓市場充分發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性和決定性作用，同時讓政府在必要約束的前提下更好地發(fā)揮應(yīng)有作用，也包括更廣泛的社會參與和監(jiān)督以便把政府權(quán)力關(guān)進籠子。改革開放以來我國經(jīng)濟在市場化方向上已經(jīng)取得巨大發(fā)展，政府作用也已經(jīng)發(fā)生許多可喜的轉(zhuǎn)變，但距離現(xiàn)代市場經(jīng)濟所要求的有責(zé)政府還有差距并需要繼續(xù)改革。目前在政策領(lǐng)域還存在著兩個突出問題：一是占主導(dǎo)地位的項目規(guī)劃-審批行政模式助長公共部門擴展，二是公共政策制定進入指導(dǎo)意見泛濫的誤區(qū)。

　　規(guī)劃本應(yīng)是公共政策工具，但我們一直重規(guī)劃輕政策，甚至是以規(guī)劃取代政策。目前我國公共規(guī)劃體制中存在的問題包括：多數(shù)規(guī)劃的內(nèi)容與規(guī)劃編制主體及決策執(zhí)行監(jiān)督主體的責(zé)任關(guān)系、規(guī)劃與財政預(yù)算的關(guān)系等都缺少法律依據(jù);長中短期規(guī)劃的相承關(guān)系與程序缺少嚴(yán)肅性，部門與地方首長任期與換屆對規(guī)劃影響過大;國家規(guī)劃與地方規(guī)劃分工不清，地方項目爭相擠進國家規(guī)劃;以少量財政資金撬動大量債務(wù)資金搞建設(shè)已成為常態(tài)，債務(wù)風(fēng)險累積已十分嚴(yán)重;重建設(shè)輕維護，大量設(shè)施缺少維護導(dǎo)致失修嚴(yán)重甚至提前報廢……以項目導(dǎo)向的規(guī)劃-審批行政模式正在資源配置的博弈中走向極致和盡頭。

　　近年來，政府各主管部門也開始注重政策文件的制定和公布，但由于缺少必要的公共政策程序，導(dǎo)致各類政策 “指導(dǎo)意見”過于頻繁甚至過于隨性地出臺和下發(fā)，造成基層機構(gòu)難以招架和無所適從。從有責(zé)政府的層面看，我們?nèi)钡牟⒉皇沁x擇性干預(yù)的產(chǎn)業(yè)政策，而是缺乏有效的公共政策程序和公共治理體系與能力。

　　公共政策程序主要包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)、政策監(jiān)督諸方面的內(nèi)容。政策制定則包括政策問題界定、構(gòu)建政策議程、政策方案設(shè)計與政策合法化等流程，而公共政策的制定應(yīng)符合民主化、規(guī)范化、公開化和合法化幾個原則。公共政策程序可使得公共政策的制定能更好地體現(xiàn)公共利益，體現(xiàn)規(guī)范性和可操作性，改變過去政策制定不規(guī)范、隨性多變、偏于籠統(tǒng)號召、不注重多種政策手段的配合使用、缺少合法性、不重視政策的有效執(zhí)行與科學(xué)評估等狀況，是落實有責(zé)政府的重要途徑。

　　總之，我們需要通過公共政策程序，包括發(fā)布各類政策白皮書，以程序公義實現(xiàn)實質(zhì)公益和有效追責(zé)。從經(jīng)濟時空分析視角看，由于權(quán)力主客體的時空結(jié)構(gòu)在很大程度上決定著公共資源的配置效率，因此有必要通過權(quán)力的時空尺度重組以實現(xiàn)事權(quán)、財權(quán)、行政任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效匹配。應(yīng)進一步完善基層人大制度，在更大程度上實現(xiàn)地方政府與當(dāng)?shù)毓姷募钕嗳?，并進一步加強中央政府對地方政府的合法性監(jiān)督。還必須解決好行政領(lǐng)導(dǎo)任期與政策制定實施以及相關(guān)債務(wù)責(zé)任的時間匹配關(guān)系，最大程度減少行政換屆對政策穩(wěn)定性和政策實施責(zé)任的干擾。而且即便在公共物品領(lǐng)域也有必要推動真正的公私合作制度，以解決政府責(zé)任與供給效率的治理問題。

　　(作者系北京交通大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授)