最近，國企改革連續(xù)出兩份重要文件——《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)和《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》(以下簡稱《方案》)，這兩份文件給出了國企改革的推進(jìn)路徑。

　　兩份重要文件圍繞一個(gè)核心

　　4月24日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》提出，2017年年底前基本完成國有企業(yè)公司制改革。5月10日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》，對國資監(jiān)管方式和國資委職能轉(zhuǎn)變作出系統(tǒng)性安排。兩個(gè)文件，都是國字頭的，圍繞一個(gè)核心，就是市場化經(jīng)營。

　　前一個(gè)文件是國有企業(yè)公司制改革，主要是指將傳統(tǒng)國企在2017年改組為符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求、規(guī)范的公司制企業(yè)。這份《意見》明確時(shí)間表，意味著公司制改革進(jìn)入“最后一公里”的收尾階段。

　　后一個(gè)文件是實(shí)現(xiàn)由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變，是國企改革的重要一環(huán)?！斗桨浮凤@示，共有43項(xiàng)國資監(jiān)管事項(xiàng)被調(diào)整。

　　前一個(gè)文件，是講的國企改革;后一個(gè)文件，是講的國資改革。目前改革進(jìn)程顯示，新一輪國有企業(yè)改革的主導(dǎo)方面已經(jīng)不是“國有企業(yè)”的自身，而是在國家層面推進(jìn)國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式的資本化。以國資改革帶動(dòng)國企改革的勢態(tài)正在明朗。

　　后一個(gè)文件更貼近現(xiàn)實(shí)，更接近國企改革的核心，牽涉到國資委加快向管資本轉(zhuǎn)型，回歸出資人身份。新出臺的文件明確了國資委作為出資人的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單，從內(nèi)容上看，是國資改革引領(lǐng)國企改革;從過程來看，是由頂層設(shè)計(jì)到落地，開始拉開“政策落地”的大幕。

　　從在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開來看，《方案》重在講國資委與國有資產(chǎn)投資運(yùn)營公司關(guān)系，從組織體制上切開政府與企業(yè)的聯(lián)系;《意見》是從運(yùn)行機(jī)制上切開出資人代表與職業(yè)經(jīng)理人的聯(lián)系。

　　國企改革究竟要解決什么

　　本來，中國的企業(yè)改革有兩條路可走，一條是所有權(quán)改革，一條是經(jīng)營權(quán)改革。圍繞國有化或私有化的學(xué)者基本上屬于所有權(quán)改革論，另一條路是經(jīng)營權(quán)改革，把所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開。

　　從現(xiàn)實(shí)情況來看，企業(yè)不能成為獨(dú)立的市場的主體，政企分開這個(gè)改革開始以來最大的難點(diǎn)，沒有解決。所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不分，政府對企業(yè)伸手太長，使得經(jīng)濟(jì)效率難以提高，難以適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

　　政府“婆婆”似的微觀管理，不斷侵蝕央企的自主決策權(quán);國資委考核、組織部任免，導(dǎo)致國企高管的考核與激勵(lì)成為相互脫節(jié)的“兩條線”;盡管不少國企都組建了董事會，但權(quán)責(zé)不明，董事長往往剝奪總經(jīng)理的經(jīng)營權(quán)。由于在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，一方面我們只把企業(yè)看成一個(gè)產(chǎn)出的組織，其盈利大小由政府說了算。不規(guī)范代理和委托的責(zé)、權(quán)、利，企業(yè)不能松綁，不自由，活力少了，效率下來了。所有權(quán)代理人鏈條太長，鏈條末端董事長代理權(quán)太集中，高官貪腐風(fēng)險(xiǎn)加大。以上所舉，都是脫離市場所致。

　　《意見》與《方案》的著眼點(diǎn)就是為解決這個(gè)問題。

　　《方案》指出，過去國資監(jiān)管存在越位、缺位、錯(cuò)位等問題。國資委長期將所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、分配權(quán)一把抓，在本應(yīng)屬于企業(yè)的經(jīng)營權(quán)領(lǐng)域干預(yù)太多，影響了企業(yè)的發(fā)展。此次公布的《方案》提出，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，國資委作為國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表國務(wù)院依法履行出資人職責(zé)，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使社會公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營權(quán)。

　　準(zhǔn)確定位非常重要。

　　要理解這里有“兩個(gè)不”。就是國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不行使公共管理職能，將其歸位于相關(guān)政府部門和單位;不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，將由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)。特別是經(jīng)營權(quán)下放，交給企業(yè)。作為出資人是所有權(quán)的代表，管資本而不管經(jīng)營或者少管經(jīng)營，國資委將回歸真正的出資人身份。

　　管“資本”對應(yīng)什么?就是不管“經(jīng)營”。管資本為主，不是不管企業(yè)，而是不管企業(yè)的經(jīng)營，原則上就不管了，實(shí)際上以此實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分開。

　　管資本的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)在這里，就是放權(quán)，放經(jīng)營權(quán)，當(dāng)然，所有權(quán)是不能放的。有一個(gè)變化已經(jīng)悄然發(fā)生，把資本所有權(quán)變成所得權(quán)，這是一個(gè)了不起的變化，大部分人沒有看到這個(gè)深層次的東西。有人認(rèn)為中國企業(yè)進(jìn)入資本時(shí)代，這是不解情況。中國在2003年成立國資委時(shí)便進(jìn)入資本時(shí)代，現(xiàn)在是進(jìn)入了市場經(jīng)營時(shí)代。因?yàn)闆]有進(jìn)入市場經(jīng)營時(shí)代，便不可能從本質(zhì)上真正進(jìn)入資本時(shí)代。

　　國企改革關(guān)節(jié)點(diǎn)，“放權(quán)”與“讓權(quán)”

　　所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)怎樣分離，從放權(quán)開始。改革成功與否，最后將決定于“放”、“讓”二字。圍繞著所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，使國有企業(yè)真正成為充滿生機(jī)活力的市場主體。

　　根據(jù)《方案》，國資委將精簡43項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)，其中取消事項(xiàng)26項(xiàng)、下放事項(xiàng)9項(xiàng)、授權(quán)事項(xiàng)8項(xiàng)。這43項(xiàng)被精簡的國有資本監(jiān)管事項(xiàng)，就是國資委的放權(quán)清單。

　　此次《方案》取消和下放的都是屬于企業(yè)在經(jīng)營中的權(quán)力，意味著國資委不再直接監(jiān)管企業(yè)經(jīng)營行為，但這并不是說企業(yè)的經(jīng)營行為不再受到監(jiān)管，只是說這些監(jiān)管權(quán)力轉(zhuǎn)移到了企業(yè)的股東會、董事會、監(jiān)事會等主體。此次《方案》進(jìn)一步提出，國資委要全面梳理并優(yōu)化調(diào)整具體監(jiān)管職能，相應(yīng)調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。隨著監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，預(yù)計(jì)國資委中涉及經(jīng)營管理的機(jī)構(gòu)會縮減，體現(xiàn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)會增加。

　　在26項(xiàng)取消事項(xiàng)中，基本上是經(jīng)營范圍，總體可劃分為五種類型。一是國資委直接實(shí)施類事項(xiàng)，如直接規(guī)范上市公司國有股東行為，中央企業(yè)境外產(chǎn)權(quán)管理狀況檢查等;二是審批類事項(xiàng)，如審批中央企業(yè)子企業(yè)分紅權(quán)激勵(lì)方案，審批中央企業(yè)重組改制中離退休和內(nèi)退人員相關(guān)費(fèi)用預(yù)提方案;三是備案類事項(xiàng)，如對中央企業(yè)賬銷案存的事前備案;四是指導(dǎo)類事項(xiàng)，包括對中央企業(yè)的指導(dǎo)事項(xiàng)，如指導(dǎo)中央企業(yè)評估機(jī)構(gòu)選聘、指導(dǎo)中央企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會工作等;以及對地方國資委、地方國有企業(yè)的指導(dǎo)事項(xiàng)，如指導(dǎo)地方國資委新聞宣傳工作，指導(dǎo)地方國有企業(yè)重組改制上市管理;五是評比類事項(xiàng)，如聯(lián)合開展全國企業(yè)管理現(xiàn)代化創(chuàng)新成果評審和推廣，組織中國技能大賽、中央企業(yè)職工技能比賽。這些取消事項(xiàng)，與管資本為主的導(dǎo)向相關(guān)度較小，且多屬于企業(yè)自主經(jīng)營決策，或?qū)儆谘由斓阶悠髽I(yè)、延伸到地方國資國企的事項(xiàng)。通過精簡取消，可以促使國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)一步集中監(jiān)管資源，突出監(jiān)管重點(diǎn)。

　　在9項(xiàng)下放事項(xiàng)中，基本上是所有權(quán)范圍，均為審批類事項(xiàng)，涉及國有股權(quán)的日常管理和增持減持。其中，涉及地方國資委監(jiān)管企業(yè)和中央企業(yè)子企業(yè)的國有股權(quán)流動(dòng)事項(xiàng)，直接下放給地方國資委和中央企業(yè)。涉及規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)限范圍以內(nèi)的國有出資企業(yè)股權(quán)流轉(zhuǎn)的，下放給國有出資企業(yè)。如審批未導(dǎo)致上市公司控股權(quán)轉(zhuǎn)移的國有股東通過證券交易系統(tǒng)增持、協(xié)議受讓、認(rèn)購上市公司發(fā)行股票等事項(xiàng)，審批未觸及證監(jiān)會規(guī)定的重大資產(chǎn)重組標(biāo)準(zhǔn)的國有股東與所控股上市公司進(jìn)行資產(chǎn)重組事項(xiàng)等。

　　兩個(gè)文件中，力度最大的是經(jīng)理層成員選聘、經(jīng)理層成員業(yè)績考核、經(jīng)理層成員薪酬管理。這一條授權(quán)，規(guī)定范圍是授予落實(shí)董事會職權(quán)試點(diǎn)企業(yè)，國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)企業(yè)。如果包括總經(jīng)理，央企總經(jīng)理便由董事會決定了。這是第一次這樣明確披露。將國資委和中組部對于經(jīng)營性干部即職業(yè)經(jīng)理人的考核與任免權(quán)利還給國企董事會;實(shí)現(xiàn)國企高管的市場化，徹底取消行政級別，由董事會向全社會“真正公開”選聘，并給予市場化的薪酬待遇。這便是我們說的“切兩刀”的聚焦點(diǎn)。

　　三級管理正在形成管資本的架構(gòu)

　　國資改革實(shí)質(zhì)上是國資委的改革，有人說，國資委的角色發(fā)生變化。原來是國資委與企業(yè)兩層的結(jié)構(gòu)，那現(xiàn)在我們中間又加了一個(gè)國有資本投資管理，投資運(yùn)營公司，變成了三層結(jié)構(gòu)。投資經(jīng)營公司下面是企業(yè)經(jīng)營，投資經(jīng)營公司是管理為主，上面是個(gè)“監(jiān)”，下面是個(gè)“管”，再下面是個(gè)“營”，三個(gè)層次。實(shí)際上是把國資委的監(jiān)管分成兩塊，國資委權(quán)限下放到派出機(jī)構(gòu)了。

　　這樣就可以清楚地劃分出國有經(jīng)濟(jì)融入市場時(shí)的管理層級和各層級的管理界限，從而真正實(shí)現(xiàn)政企分開，將政府和企業(yè)剝離開來，以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶，突出國有資本運(yùn)作，最終實(shí)現(xiàn)國資委從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。《方案》特別提到，在組織實(shí)施過程中，要分類放權(quán)、分步實(shí)施，確保放得下、接得住、管得好。“兩個(gè)分”是方針，三個(gè)“得”是要求。國有資本投資、運(yùn)營公司是‘接得住、管得好’的主體。

　　現(xiàn)在，國有資本投資運(yùn)營公司一個(gè)也沒有成立，什么事還是國資委管，方案實(shí)施還需要一個(gè)過程。國有資本投資運(yùn)營公司的改革進(jìn)度，將決定“管資本”的成效。

　　目前，國有資本投資運(yùn)營公司改革試點(diǎn)正在加快。在2014年，國資委首次在國家開發(fā)投資公司、中糧集團(tuán)兩家央企試點(diǎn)開展國有資本投資公司建設(shè)后，2016年，又新增神華、寶武、中國五礦、招商局、中交、保利6家央企擴(kuò)大試點(diǎn)。運(yùn)營公司試點(diǎn)在誠通集團(tuán)、中國國新開展，合計(jì)試點(diǎn)企業(yè)已達(dá)10家。目前，試點(diǎn)央企基本都已制定了改革方案并上報(bào)待批。地方國資投資運(yùn)營公司的改革也全面提速。

　　其實(shí)，投資經(jīng)營公司工作正在進(jìn)行中?！斗桨浮诽岢?，牽頭改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，實(shí)施資本運(yùn)作，采取市場化方式推動(dòng)設(shè)立國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金、國有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金、中央企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展投資引導(dǎo)基金等相關(guān)投資基金。顯然，投資經(jīng)營公司沒有成立，但是事情已經(jīng)干起來了。這件事情，說明國資委的“管資本”正在實(shí)現(xiàn)。

　　可以期待，不太遠(yuǎn)的時(shí)間有望形成國資委、國有資本運(yùn)營公司和國企的三級框架，國資委的經(jīng)營權(quán)力交給國資運(yùn)營公司。政府和企業(yè)之間正在切一刀，形成了一個(gè)“隔離帶”，形成了政府與企業(yè)的分離，從而實(shí)現(xiàn)政企分離。隨著董事長與總經(jīng)理這一刀的切割加快，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的目標(biāo)，越來越近。

　　(作者系國資問題研究專家、中國企業(yè)研究院首席研究員)