[摘 要]任何權(quán)力都有專斷的風(fēng)險，國家監(jiān)察權(quán)囊括范圍廣，對其監(jiān)督也應(yīng)該進(jìn)行更為復(fù)雜的制度設(shè)計，要從完善監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過程中的程序監(jiān)督、進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督、加快建立律師介入制度、完善社會監(jiān)督體系、加強(qiáng)新聞媒體與社會輿論監(jiān)督、落實(shí)各級人大及其常委會的監(jiān)督職責(zé)、強(qiáng)化上級監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、銜接好司法監(jiān)督、不斷加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督這九個方面，完善監(jiān)督制度，防止“燈下黑”，保證國家監(jiān)察權(quán)持久公信力。

　　[關(guān)鍵詞]監(jiān)察委員會;監(jiān)督制度設(shè)計;持久公信力

　　[中圖分類號]D630.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1008-9314(2017)02-0017-03

　　[收稿日期]2017-03-10

　　[基金項(xiàng)目]北京政治文明建設(shè)研究基地課題“反腐敗司法調(diào)查機(jī)制的構(gòu)建與完善”(17zzwm003)研究成果

　　[作者簡介]李勇，國家行政學(xué)院法學(xué)教研部教授;余響鈴，廣東省人民檢察院公訴一處干部。

　　十八大以來，中央強(qiáng)力反腐，形成巨大的震懾效果，也取得了顯著成效。為了保持反腐敗工作持久的高壓態(tài)勢，扎緊制度的籠子，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的全覆蓋，優(yōu)化政治生態(tài)，監(jiān)察委員會的改革勢在必行。這也是執(zhí)政黨自我完善、自我革命的重要舉措。

　　毫無疑問，任何權(quán)力都有專斷的風(fēng)險。國家監(jiān)察權(quán)可能擁有囊括從調(diào)查、審計、建議到處分、偵查、預(yù)審等的全方位監(jiān)督的權(quán)力，所以對于這個權(quán)力的監(jiān)督也要進(jìn)行更為復(fù)雜的制度設(shè)計。防止“燈下黑”既是這項(xiàng)新的國家權(quán)力正常行使的需要，也是國家監(jiān)察權(quán)持久公信力的保證。對于監(jiān)察委員會的監(jiān)督，筆者認(rèn)為至少應(yīng)當(dāng)包括以下九個方面的內(nèi)容。

　　第一，完善監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過程中的程序監(jiān)督。近日，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》開始施行，這一規(guī)則強(qiáng)調(diào)工作流程的規(guī)范化、科學(xué)化，強(qiáng)化自我約束機(jī)制，是黨的紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的重要文件。它明確細(xì)化了多個工作環(huán)節(jié)、流程的處理時限。如線索處置不得拖延和積壓，處置意見應(yīng)當(dāng)在收到問題線索之日起30日內(nèi)提出，并制定處置方案，履行審批手續(xù);立案審查中，對嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌犯罪人員采取審查措施，應(yīng)當(dāng)在24小時內(nèi)通知被審查人親屬;同時，注重工作過程中檔案、記錄的留存，不但有文字記錄，還有影像記錄。立案審查中，審查談話、執(zhí)行審查措施、調(diào)查取證等審查事項(xiàng)，必須由2名以上執(zhí)紀(jì)人員共同進(jìn)行;案件審理中，審理組成員必須在2人以上;堅持審查與審理分離，審查人員不得參與審理等。嚴(yán)密的程序規(guī)范，能夠形成內(nèi)部職能、職責(zé)的制衡，能夠聚焦關(guān)鍵點(diǎn)和風(fēng)險點(diǎn)，規(guī)范程序，嚴(yán)格監(jiān)督紀(jì)律，有力回應(yīng)“誰來監(jiān)督紀(jì)委”的社會關(guān)切，強(qiáng)化自我監(jiān)督的“防火墻”。

　　第二，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。建議在現(xiàn)有程序上完善內(nèi)部監(jiān)察部門的工作流程?？梢栽O(shè)計隨機(jī)監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合的制度，建立完善內(nèi)部監(jiān)督部門依程序隨時隨機(jī)對紀(jì)檢人員的監(jiān)督程序;并設(shè)計專項(xiàng)監(jiān)督，比如對一些重大事項(xiàng)和重要人物啟動的監(jiān)察程序，可以依申請對相關(guān)責(zé)任人予以全方位審查，目的一是避免受到干擾，防止像袁衛(wèi)華與黃興國之間利益勾連，影響案件查處，二是更容易把案件辦成鐵案，防止未來由于涉案人員利害關(guān)系影響案件質(zhì)量。

　　在內(nèi)部管理上，建議辦案部門和綜合部門適當(dāng)分離，這種分離并不是物理上的分離，而是工作上保持一定的距離。可以適當(dāng)借鑒香港廉政公署的分離制度。比如為了防止內(nèi)部打聽、走漏案情和說情、打招呼等行為的出現(xiàn)，防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處的工作人員由于不辦案，不承擔(dān)相應(yīng)案件的承辦風(fēng)險，不允許進(jìn)入執(zhí)行處辦案區(qū)。這種禁止規(guī)定，都是通過一張“門禁卡”來執(zhí)行，廉署職員的工作證和“門禁卡”合為一體，上班時必須刷卡才能進(jìn)入大樓，每一層樓，每一個工作區(qū)都相對封閉，進(jìn)出入必須刷卡。每張卡都植入了芯片，一刷卡，計算機(jī)中心就做了相應(yīng)記錄。如果某個工作小組的案情發(fā)生了泄露或者被舉報有說情現(xiàn)象，那么調(diào)取計算機(jī)中心相應(yīng)出入口的“門禁卡”記錄，就可以知道哪位職員在什么時間刷卡進(jìn)入了、什么時間離開的、停留了多長時間、一共來過幾次、同處工作區(qū)的還有誰等。不屬于本工作區(qū)的職員，當(dāng)然成為最大嫌疑的泄密者，必須接受內(nèi)部調(diào)查。當(dāng)前，完全有條件通過科技手段，達(dá)到內(nèi)部有效監(jiān)督的目的，監(jiān)察委機(jī)關(guān)可以盡量通過科技手段，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察室和行政綜合等部門適當(dāng)分離，從完善內(nèi)部管理上，實(shí)現(xiàn)更好的自我監(jiān)督。

　　第三，加快建立律師介入制度。毫無疑問，無論什么人，都應(yīng)該擁有人權(quán)保障。律師介入既是人權(quán)保障的需要，也是防范權(quán)力濫用的要求。首先是充分有效保障律師在調(diào)查階段的權(quán)力。確保辯護(hù)律師在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查階段可以為犯罪嫌疑人提供法律幫助，代為申訴、控告，申請變更強(qiáng)制措施，向監(jiān)察機(jī)關(guān)了解犯罪嫌疑人的罪名和案件有關(guān)情況，提出意見;其次是監(jiān)察機(jī)關(guān)在第一次開始訊問犯罪嫌疑人或者對其采取留置等強(qiáng)制措施的時候，應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人有權(quán)委托辯護(hù)人，并告知其如果經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒有聘請辯護(hù)人的，可以申請法律援助。辯護(hù)律師持律師執(zhí)業(yè)證書、律師事務(wù)所證明和委托書或者法律援助公函要求會見在押的犯罪嫌疑人，監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)及時安排會見，并設(shè)置一定的期限，如最遲不超過四十八小時。

　　值得一提的是，現(xiàn)有的《中華人民共和國刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》都對特別重大賄賂犯罪案件在偵查期間辯護(hù)律師會見在押的犯罪嫌疑人，做出了應(yīng)當(dāng)經(jīng)偵查機(jī)關(guān)許可的規(guī)定。對于已經(jīng)成熟并實(shí)施多年的法律規(guī)則，在未來的國家監(jiān)察立法中，可以繼續(xù)借鑒并適當(dāng)保留有關(guān)規(guī)定，但是考慮到在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于對特別重大賄賂犯罪的理解爭議和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題解釋》的出臺，提高了犯罪的門檻等因素的考慮，建議可以適當(dāng)提高賄賂犯罪數(shù)額的門檻，比如由五十萬提高至三百萬，并進(jìn)一步明確重大社會影響和涉及國家重大利益的范圍，防止以此變相拒絕律師會見的權(quán)力，堵塞制度漏洞。

　　第四，完善社會監(jiān)督體系。建議把每年處理案件的具體情況向社會公告，可以通過發(fā)布監(jiān)察工作年度白皮書、專項(xiàng)監(jiān)察工作白皮書，定期舉行新聞發(fā)布會，適時公布典型案例等形式，針對人民群眾密切關(guān)心的案件、社會影響力大的案件，及時傳遞權(quán)威信息，讓社會更好、更便捷地了解案件處理的情況。對于不屬于監(jiān)察范圍、被輿情炒作、屬于誣告陷害的，因?yàn)槭聦?shí)不清、證據(jù)不足不立案的，及時與媒體溝通，通過權(quán)威媒體發(fā)布、預(yù)防部門釋法說理、監(jiān)察委官方網(wǎng)站、微信公眾號等方式向社會及時公布。特別是隨著辦案人員數(shù)量的大幅度增加，建議監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅對予以查處的案件要高度重視、跟蹤督辦，對于不予查處的案件，也要及時回復(fù)，厘清政策、講明道理、闡釋緣由，并建立非增加新的證據(jù)“一事不再理”制度，未予處理的也要存檔并適當(dāng)向社會公開，通過“媒體開放日”“人大代表參訪”、“監(jiān)督員制度”等方式接受隨機(jī)檢查。

　　第五，加強(qiáng)新聞媒體和社會輿論的監(jiān)督。輿論監(jiān)督除了具有廣泛性和開放性的優(yōu)勢外，還可以有較高的思辨度，這對于國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督也會發(fā)揮重要作用。習(xí)近平總書記在黨的新聞輿論工作座談會上強(qiáng)調(diào)，“新聞媒體要直面工作中存在的問題，直面社會丑惡現(xiàn)象，激濁揚(yáng)清、針砭時弊，同時發(fā)表批評性報道要事實(shí)準(zhǔn)確、分析客觀。”新聞輿論監(jiān)督的強(qiáng)弱，實(shí)際上是一個社會文明程度的重要表現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)生活中，往往是“不怕內(nèi)部通報，就怕媒體曝光”，這體現(xiàn)的其實(shí)就是輿論監(jiān)督的威力。“陽光是最好的防腐劑”，鑒于各級紀(jì)委近年來在接受媒體監(jiān)督和主動和媒體溝通方面取得的突出成效，建議監(jiān)察委要繼續(xù)并大膽做接受新聞媒體和社會輿論監(jiān)督的表率，讓新聞媒體監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督成為實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)督的一個重要補(bǔ)充，從制度設(shè)計上、具體措施上，建立起一套保護(hù)輿論監(jiān)督權(quán)落實(shí)的規(guī)章，發(fā)揮新聞媒體和社會輿論監(jiān)督的力量。

　　第六，落實(shí)各級人大及其常委會的監(jiān)督職責(zé)。根據(jù)2016年12月25日第十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，目前在試點(diǎn)地區(qū)北京市、山西省、浙江省都產(chǎn)生了首個當(dāng)選省級監(jiān)察委員會主任。[1]監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生，監(jiān)察委員會副主任、委員，由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任命，監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。為了更好地發(fā)揮人大及其常委會監(jiān)督的職責(zé)，建議一是監(jiān)察委員會要定期向本級人大及其常委會報告有關(guān)工作;二是可考慮在各級人大常委會下設(shè)計一個專門委員會負(fù)責(zé)對監(jiān)察委員會不作為和濫作為的舉報調(diào)查工作，實(shí)行不告不理;三是鑒于各級監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)察各級人民代表機(jī)關(guān)的公職人員、常委會主要負(fù)責(zé)人和人大代表，建議監(jiān)察機(jī)關(guān)對其采取涉及人身自由的，如留置等強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)同級人大常委會同意。

　　第七，強(qiáng)化上級監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督?，F(xiàn)行《行政監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察對象對監(jiān)察決定不服的，向做出監(jiān)察決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)審，申請人對復(fù)審決定仍不服的，向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)核。但這樣一項(xiàng)巨大的權(quán)力僅內(nèi)部決定就成為終局決定似乎不太合理，建議仍可啟動裁判程序。根據(jù)姜明安教授建議，國家監(jiān)察立法有必要適當(dāng)引入司法救濟(jì)機(jī)制，即監(jiān)察對象如對監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的限制人身自由的強(qiáng)制措施(如留置)，對財產(chǎn)部門強(qiáng)制措施(如查封、凍結(jié)、扣押、搜查等)不服，國家監(jiān)察法應(yīng)賦予相對人向法院提起訴訟的權(quán)利。[2]監(jiān)察機(jī)關(guān)雖不是行政機(jī)關(guān)，但是監(jiān)察機(jī)關(guān)的上述行為具有廣義的行政行為性質(zhì)，因此，對監(jiān)察對象向法院提起的這類訴訟，可將之納入行政訴訟范疇。同時，實(shí)行嚴(yán)格的回避制度，對于監(jiān)督對象提出有關(guān)監(jiān)察人員回避并提出合理理由的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許，各級監(jiān)察人員是被監(jiān)察人員近親屬、利害關(guān)系人或者與被監(jiān)察人員有其他利害關(guān)系，可能影響公正處理等的，也應(yīng)當(dāng)主動回避。

　　第八，銜接好司法監(jiān)督。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在立案、采取強(qiáng)制措施、查封、扣押、凍結(jié)涉案物品、財產(chǎn)等過程中，接受司法監(jiān)督是十分必要的，將調(diào)查的案件移送給檢察機(jī)關(guān)起訴及審判機(jī)關(guān)裁判時，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)各是一道監(jiān)督程序，起到確保案件達(dá)到審查起訴、法院裁判標(biāo)準(zhǔn)的作用。在當(dāng)前的監(jiān)察體制改革試點(diǎn)過程中，北京市檢察機(jī)關(guān)專門設(shè)立了“職務(wù)犯罪檢察部”，專門與監(jiān)察委員會進(jìn)行辦案銜接，負(fù)責(zé)對監(jiān)察委員會調(diào)查案件進(jìn)行立案審查，銜接完善訴訟程序。

　　第九，不斷加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。古人講“外疾之害，輕于秋毫，人知避之;內(nèi)疾之害，重于泰山，而莫之避”。對我們黨來說，強(qiáng)化外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講，還在于強(qiáng)化自身監(jiān)督。習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委六次全會上指出，要“確保黨內(nèi)監(jiān)督落到實(shí)處，見到實(shí)效”，進(jìn)一步彰顯了“打鐵還需自身硬”的氣魄，對強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督也提出了更高更嚴(yán)的要求。實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察委的權(quán)力監(jiān)督，關(guān)鍵在黨內(nèi)，一是要堅持民主集中制，通過堅持、完善、落實(shí)民主集中制，把民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主有機(jī)集合起來，把上級對下級、同級之間、下級對上級的監(jiān)督充分有效地調(diào)動起來;[3]二是要嚴(yán)格依照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督，做到?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外，不允許有不受制約的權(quán)力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員，把信任激勵同嚴(yán)格監(jiān)督結(jié)合起來，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排，確保黨內(nèi)監(jiān)督無死角、全覆蓋、落到實(shí)處;三是要根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》規(guī)定，審查組應(yīng)當(dāng)設(shè)立臨時黨支部，加強(qiáng)對審查組成員的教育監(jiān)督?jīng)]有“上下班”，沒有“八小時之外”，開展政策理論學(xué)習(xí)，做好思想政治工作，及時發(fā)現(xiàn)問題、進(jìn)行批評糾正，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用等。

　　[參考文獻(xiàn)]

　　[1]周根山.北京山西浙江成立省級監(jiān)察委員會三地主任名單[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2017-01-22.

　　[2]姜明安.國家監(jiān)察法立法應(yīng)處理的主要法律關(guān)系[J].環(huán)球法律評論，2017(2).

　　[3]人民日報評論員.把強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督擺在重要位置——五論學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平同志在十八屆中央紀(jì)委六次全會講話精神[N].人民日報，2016-01-19.