[摘 要]國家監(jiān)察體制改革方案的公布，落實了習(xí)近平總書記提出的“完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計，健全國家監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”要求。設(shè)立監(jiān)察委員會，賦予其憲制上的國家監(jiān)察權(quán)應(yīng)符合堅持改革、精簡高效、人民主權(quán)和法治等憲法精神和原則。本文通過分析監(jiān)察委員會的性質(zhì)及地位、組成架構(gòu)和主要職權(quán)從而論證監(jiān)察委員會的憲法定位。

　　[關(guān)鍵詞]監(jiān)察體制;改革試點;憲法精神;憲法原則

　　[中圖分類號]D630.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1008-9314(2017)02-0007-03

　　[收稿日期]2017-03-10

　　[作者簡介]焦洪昌，中國政法大學(xué)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師;葉遠(yuǎn)濤，中國政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

　　國家監(jiān)察體制改革與監(jiān)察委員會的設(shè)立，乃關(guān)乎全局的重大政治改革，屬于國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計。這涉及國家憲制結(jié)構(gòu)的變動，憲法與法律必須給予回應(yīng)以便令改革的進(jìn)行做到于法有據(jù)。

　　一、設(shè)立監(jiān)察委員會應(yīng)符合憲法精神和原則

　　憲法規(guī)范與一般法律規(guī)范最大的區(qū)別之一就在于憲法具備原則性。憲法乃一國法治之重器，它不是法律大全，憲法規(guī)范不可能涉及國家生活的各個細(xì)節(jié)，所以憲法精神和原則尤為重要。憲法精神和原則，是立法之根本，對整個國家的治國理政具有最高的指導(dǎo)意義。深化國家監(jiān)察體制改革，設(shè)立監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)符合憲法精神和原則。

　　(一)設(shè)立監(jiān)察委員會需要改革精神做保障?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)序言中的“堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制”蘊(yùn)含了改革的憲法精神。設(shè)立監(jiān)察委員會從試點開始，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試，探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗。改革開放以來，我國大部分重大改革走的都是探索型改革之路：改革者以“摸著石頭過河”為方法論，以“試錯”的方式來推進(jìn)改革，當(dāng)某項改革取得一定的成果之后，便對法律進(jìn)行相應(yīng)的“立改廢”，以法律的形式對此成果予以確認(rèn)，進(jìn)而推及更廣的范圍。[1]最后，通過修憲的方式將改革成果用憲法予以固化。從這個角度來說，憲法是歷史經(jīng)驗的總結(jié)，是對改革成果的確認(rèn)。憲法精神為重大改革提供憲制支持有眾多先例可循，此次國家監(jiān)察體制改革同樣符合憲法精神與憲法原則。雖然，憲法學(xué)學(xué)界對于“憲法規(guī)范與現(xiàn)實的沖突”[2]是否構(gòu)成“違憲”早有爭論，但是對“規(guī)范和現(xiàn)實的沖突與違憲狀態(tài)的區(qū)別”[3]卻已有定論，規(guī)范與實踐的暫時沖突并不必然導(dǎo)致違憲，這是兩個不同的概念，不能混淆視聽。憲法總是為未來的改革提供依據(jù)，憲法彰顯了改革精神、確認(rèn)了改革成果。

　　(二)設(shè)立監(jiān)察委員會要精簡高效。精簡高效是設(shè)立監(jiān)察委員會的組織保證。改革監(jiān)察體制，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，必須精簡力量，將政府監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察反貪、反瀆、預(yù)防等力量整合，從而推進(jìn)預(yù)防和懲治腐敗的一體化、程序化和法治化，為深入推進(jìn)反腐敗斗爭提供有力的體制機(jī)制和組織保障。監(jiān)察委員會不是簡單的合署辦公、協(xié)調(diào)案件、統(tǒng)籌關(guān)系，其整合反腐資源涉及組織架構(gòu)、人員安排諸多方面，力度前所未有。設(shè)立監(jiān)察委員會要達(dá)到高效反腐的效果，充分利用監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職權(quán)進(jìn)行合理的分工合作，從而做到能及時查辦腐敗案件，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)辦案質(zhì)量高，執(zhí)法效果好，追求法律效果與政治效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。

　　(三)設(shè)立監(jiān)察委員會應(yīng)堅持人民主權(quán)原則。中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會。人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家做主的根本政治制度。這要求監(jiān)察委員會的設(shè)立和國家監(jiān)察權(quán)的配置也必須服膺于人民代表大會制度之下。首先，國家監(jiān)察體制改革，設(shè)立監(jiān)察委員會要取得最高權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法授權(quán)。憲法第五十七條規(guī)定，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會。設(shè)立監(jiān)察委員會，乃涉及國家機(jī)構(gòu)之變動與國家權(quán)力之分配，必須取得國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)才合法合憲;其次，監(jiān)察委員會必須要由相對應(yīng)的人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督并向它匯報工作。全國人大常委會于2016年12月19日第二十五次會議審議了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定(草案)》(以下簡稱《草案》)，說明監(jiān)察委員會的設(shè)立有了憲法授權(quán)?！恫莅浮分兄赋鲎鳛樾惺箛冶O(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會由當(dāng)?shù)厥?市)人民代表大會產(chǎn)生，是堅持了人民代表大會制度的體現(xiàn);此外，監(jiān)察委員會必須完成自身監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，把國家監(jiān)察權(quán)關(guān)在法律的籠子里。自身監(jiān)督機(jī)制包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，最根本的是要接受人民的監(jiān)督，體現(xiàn)人民主權(quán)原則。

　　(四)設(shè)立監(jiān)察委員會須體現(xiàn)法治原則。凡屬重大改革都要于法有據(jù)。監(jiān)察委員會要依法設(shè)立。全國人大常委會要對《草案》進(jìn)行審議通過，對監(jiān)察體制試點改革做出決定，讓改革試點的啟動合憲合法。當(dāng)監(jiān)察體制改革步入成熟之際，通過修憲的方式將改革成果予以固化，取得合憲性之后，再完成全國監(jiān)察體制改革;監(jiān)察委員會要依法建立組織架構(gòu)，依法成立相關(guān)部門。制定監(jiān)察委員會組織法作為其組織保證，堅持民主集中制作為其制度保障，依法建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，實行反腐職能;監(jiān)察委員會要依法行使職權(quán)。監(jiān)察委員會內(nèi)部的監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)要在法律范圍內(nèi)行使，不能用權(quán)過度，需要把監(jiān)察權(quán)關(guān)在法律牢籠里進(jìn)行約束。

　　二、監(jiān)察委員會的性質(zhì)及地位

　　監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生并對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督并向它匯報工作。一方面，強(qiáng)調(diào)與“一府兩院”法律地位的平行并立，使國家監(jiān)察權(quán)獨立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。另一方面，賦予監(jiān)察委員會更超然的政治地位，以便發(fā)揮更好的反腐監(jiān)察功效，轉(zhuǎn)變“一府兩院”體制為“一府一委兩院”體制。

　　(一)監(jiān)察委員會是國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，行使國家監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察權(quán)與人大的立法權(quán)、政府的行政權(quán)、法院檢察院的司法權(quán)不同，三權(quán)獨立且平行。從縱向權(quán)力關(guān)系來說，人民代表大會同監(jiān)察委員會是產(chǎn)生與被產(chǎn)生的關(guān)系。人民代表大會產(chǎn)生監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會對人民代表大會負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。從橫向權(quán)力關(guān)系來說，監(jiān)察委員會作為監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，彼此獨立，是監(jiān)察與被監(jiān)察的關(guān)系。孫中山提出的“五權(quán)憲法”理論中，闡述了監(jiān)察權(quán)。孫中山也主張監(jiān)察權(quán)的獨立，是因為他認(rèn)為即使經(jīng)過嚴(yán)厲的考試，也避免不了不稱職的人擔(dān)任政府官吏，監(jiān)察權(quán)的獨立可以保證政府官員不稱職時隨時受到罷免。監(jiān)察委員會的設(shè)立，被賦予國家監(jiān)察權(quán)，使原來的“立法、行政、司法權(quán)”體制變?yōu)?ldquo;立法、行政、監(jiān)察、司法權(quán)”體制。從權(quán)力的分配角度來說，的確發(fā)生了憲制性變動。我國立憲理論并非“三權(quán)分立”而是建立在權(quán)力的統(tǒng)一及民主集中制原則之上。它確認(rèn)了國家最高權(quán)力的不可分割性，而人民代表大會作為統(tǒng)一行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，“一府一委兩院”由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，并受它監(jiān)督。

　　(二)監(jiān)察委員會稱為“國家監(jiān)察委員會”比“人民監(jiān)察委員會”妥當(dāng)。深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)就在于建立一套集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，從以往的“同體監(jiān)察”到即將形成的“異體監(jiān)察”有質(zhì)的變化，改革者更愿意賦予監(jiān)察委員會更加超然于“一府兩院”的地位。因此，命名為“國家監(jiān)察委員會”區(qū)別于“人民政府、人民檢察院、人民法院”，更能突出國家監(jiān)察權(quán)的獨立性。

　　三、監(jiān)察委員會的組成架構(gòu)

　　監(jiān)察委員會內(nèi)部機(jī)構(gòu)可以設(shè)置為三大部門。一為綜合監(jiān)察部，主要承擔(dān)國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的監(jiān)察職責(zé);二為預(yù)防腐敗部，主要承擔(dān)國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的預(yù)防腐敗職責(zé);三為審計部，主要承擔(dān)國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的財務(wù)監(jiān)督職責(zé)。設(shè)立監(jiān)察委員會，必須把審計署囊括在內(nèi)。這是出于對整合政府內(nèi)部的審計部門、監(jiān)察部門及檢察院內(nèi)部的反貪腐部門相關(guān)職能的考慮。

　　四、監(jiān)察委員會的主要職權(quán)

　　監(jiān)察委員會實質(zhì)上是一個反腐敗機(jī)構(gòu)。其三項主要職權(quán)包括監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)。

　　(一)監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)是指特定的主體根據(jù)憲法和法律的授權(quán)規(guī)定，依照法律規(guī)定的手段和程序，對法律實施中的守護(hù)法律、制衡國家權(quán)力、保障公民合法權(quán)利等具體情況進(jìn)行的一種督促權(quán)。我國《憲法》序言規(guī)定全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。在我國，根據(jù)主體的不同，監(jiān)督權(quán)可以分為公民監(jiān)督權(quán)、人大監(jiān)督權(quán)、紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)、檢查監(jiān)督權(quán)、政協(xié)監(jiān)督權(quán)、社會監(jiān)督權(quán)等。監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)特指國家監(jiān)察體制的獨立監(jiān)督權(quán)。

　　(二)調(diào)查權(quán)。在我國，調(diào)查權(quán)也因主體的不同分為人大調(diào)查權(quán)、行政調(diào)查權(quán)和司法調(diào)查權(quán)等。監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)并不能完全取代或者等同檢察院的偵查權(quán)。“調(diào)查權(quán)”非“偵查權(quán)”，足以預(yù)見在改革設(shè)計中，未來監(jiān)察委員會調(diào)查貪腐案件時的手段和措施，是有別于現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)的“偵查”的。偵查權(quán)是指國家偵查機(jī)關(guān)以及偵查人員為實現(xiàn)偵查目的，依法定程序，運用特定偵查手段開展偵查活動的權(quán)力。偵查權(quán)有行政權(quán)和司法權(quán)的雙重屬性，主體對應(yīng)分別是公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)是法律賦予它對犯罪行為依法進(jìn)行直接偵查的權(quán)力，其結(jié)構(gòu)體系包括權(quán)力范圍和保障權(quán)力行使措施兩部分，前者具體表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)偵查案件的管轄，后者具體表現(xiàn)為強(qiáng)制程序的有序性和階段性。公安機(jī)關(guān)雖然也能夠獨立決定開始偵查并承擔(dān)絕大部分偵查工作，但是檢察官出于履行公訴職能的需要，有權(quán)對警察的偵查施加一定的影響，甚至給予具體的指示或指揮。賦予監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)是因為調(diào)查權(quán)可以調(diào)取資料、甚至進(jìn)入、扣押、查封場所駐地等，如果沒有這些權(quán)力，監(jiān)察委員會可能無法行使反腐職能。

　　(三)處置權(quán)。處置權(quán)是指依法對物在事實上或法律上最終處置的權(quán)力。監(jiān)察委員會處置權(quán)可以包括對違紀(jì)違法人員進(jìn)行處分，還包括初步查清違法犯罪事實之后將涉嫌犯罪的人員移送司法機(jī)關(guān)等行為。

　　國家監(jiān)察體制改革體現(xiàn)了我國憲法精神和憲法原則。憲法確認(rèn)改革成果，為改革推波助力。在試點工作穩(wěn)步推進(jìn)之時，監(jiān)察委員會的憲法定位會越來越明晰，與此同時，需要在憲法法律層面理清更多的細(xì)節(jié)問題，讓我國政治體制改革于法可依。

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