[摘 要]觀察1983-2012年間全國省委常委班子的調(diào)整情況發(fā)現(xiàn)，30年間，中共中央在行使省級(jí)干部的任免權(quán)方面變得越來越主動(dòng)。這一發(fā)現(xiàn)以及關(guān)于省委常委選任機(jī)制的研究，印證了中國政治制度所具有的若干特點(diǎn)：首先，中國政治制度的靈魂是民主集中，以“集中”為內(nèi)核，程序上體現(xiàn)民主的精神，以“民主”來降低“集中”的決策風(fēng)險(xiǎn)。其次，中國政治制度設(shè)計(jì)的前提是維護(hù)政治秩序的穩(wěn)定性，體現(xiàn)在政治生活的嚴(yán)肅性等三個(gè)方面。再次，中國共產(chǎn)黨具有制度調(diào)適的自覺性，這有助于其提升應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的能力和成效。從全球綜合國力競(jìng)爭(zhēng)“接力賽”的角度來理解黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的新老交替及其機(jī)制，可以更加充分地認(rèn)識(shí)中國政治制度的優(yōu)越性，堅(jiān)定對(duì)中國特色社會(huì)主義的制度自信。

　　[關(guān)鍵詞]中國共產(chǎn)黨;省委常委;選拔任用機(jī)制

　　[中圖分類號(hào)]D621.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-9314(2017)02-0023-07

　　[收稿日期]2017-03-13

　　[基金項(xiàng)目]全國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦高端智庫建設(shè)項(xiàng)目(20155010298)

　　[作者簡(jiǎn)介]楊竺松，清華大學(xué)國情研究院、公共管理學(xué)院博士后。張君憶，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。胡鞍鋼，清華大學(xué)國情研究院院長，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

　　從2016年四季度起，根據(jù)黨章和中共中央有關(guān)規(guī)定，全國各省、自治區(qū)和直轄市黨委(以下均簡(jiǎn)稱“省委”)先后迎來換屆。依照往例，地方省委換屆工作將持續(xù)至2017年7月。2017年秋，還將迎來中共中央委員會(huì)的換屆，選舉產(chǎn)生中共第十九屆中央委員會(huì)、中央政治局及其常委會(huì)。

　　以班子換屆為契機(jī)進(jìn)行的干部集中調(diào)整是黨的干部選拔任用工作的重要內(nèi)容，同時(shí)也是中國政治生活中十分引人矚目的焦點(diǎn)事件。與黨中央集體交接班機(jī)制相類似，[1]各省區(qū)市黨組織領(lǐng)導(dǎo)集體平穩(wěn)交接班的標(biāo)志就是省委常委班子的順利換屆。不斷提高省委常委選任的科學(xué)化水平，是改革開放以來中共省委常委選任制度發(fā)展變遷的主線，其根本目的始終是建設(shè)一支高素質(zhì)的、能夠充分勝任黨的執(zhí)政使命的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍。

　　黨的十二大以來，黨中央按照黨管干部原則和民主集中制組織原則，在包括省委常委在內(nèi)的各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子選拔任用方面進(jìn)行了大規(guī)模的制度創(chuàng)建，也因此促成了相應(yīng)制度體系的歷史性變遷。梳理黨的十二大(1982)至黨的十八大(2012)召開前中共中央、中央組織部及中央辦公廳等下發(fā)的與地方省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員選任工作相關(guān)的60余個(gè)文件發(fā)現(xiàn)，30年間，省委常委選任機(jī)制的變遷大體上可以分為制度創(chuàng)建期(1983-1988)、持續(xù)發(fā)展期(1988-2002)和相對(duì)穩(wěn)定期(2002-2012)，已經(jīng)形成了一套完整的選任程序。這套程序的內(nèi)容是怎樣的?它反映了中國政治制度的哪些特點(diǎn)?本文將嘗試依據(jù)這一時(shí)期黨內(nèi)有關(guān)制度和全國各省區(qū)市1700余位曾先后擔(dān)任省委常委的領(lǐng)導(dǎo)干部公開履歷，對(duì)上述問題加以討論。

　　一、省委常委班子調(diào)整的基本程序

　　選任程序是省委常委選拔任用機(jī)制的直接內(nèi)容，直接影響地方高級(jí)干部選任的科學(xué)性規(guī)范性。就實(shí)際來看，省委常委班子調(diào)整主要有換屆調(diào)整和屆中調(diào)整兩種類型。其中，換屆調(diào)整系指在省委換屆時(shí)由新當(dāng)選省委經(jīng)民主選舉產(chǎn)生新一屆省委常委會(huì)，通過成員進(jìn)出的方式實(shí)現(xiàn)班子調(diào)整。換屆調(diào)整通常每五年進(jìn)行一次，新調(diào)整進(jìn)入常委會(huì)的人數(shù)不定，以2至3人居多，以本省干部提拔為主;屆中調(diào)整是指根據(jù)《黨章》第十三條有關(guān)規(guī)定，在各省區(qū)市黨委代表大會(huì)閉會(huì)期間，中央可視工作需要對(duì)各省區(qū)市黨委常委班子成員進(jìn)行調(diào)整，每次調(diào)整新進(jìn)入常委會(huì)的人數(shù)通常為1人，一屆班子任期內(nèi)可多次進(jìn)行屆中調(diào)整，調(diào)整人選來源也更加多元，跨省交流、中央和國家機(jī)關(guān)下派及從企事業(yè)單位的干部比例明顯高于換屆調(diào)整。

　　(一)換屆調(diào)整

　　從黨的十八大前的實(shí)踐情況看，根據(jù)有關(guān)工作條例的要求和對(duì)有關(guān)人員的訪談，省委常委換屆調(diào)整的基本程序可大體梳理如下：

　　第一步是民主評(píng)議、民主測(cè)評(píng)與民主推薦。民主評(píng)議、民主測(cè)評(píng)和民主推薦的結(jié)果，是擬定常委班子換屆人選方案的重要依據(jù)。該項(xiàng)工作往往由省委主要領(lǐng)導(dǎo)同志親自牽頭進(jìn)行。其中，民主評(píng)議和民主測(cè)評(píng)的對(duì)象主要是本屆在任省委常委班子成員。參加評(píng)議和測(cè)評(píng)的人員范圍由黨委視情況自行確定，評(píng)議和測(cè)評(píng)的主要內(nèi)容是班子成員在任期間工作完成情況和德才表現(xiàn)。民主推薦，系由省委確定參加推薦人員范圍，對(duì)新一屆常委班子人選進(jìn)行全額推薦，以確定選拔對(duì)象的大致范圍，推薦方式為填寫推薦票進(jìn)行無記名投票。推薦票由中央考察組進(jìn)行匯總，并將匯總結(jié)果與省委主要領(lǐng)導(dǎo)同志進(jìn)行溝通，之后向中央?yún)R報(bào)。

　　第二步是組織考察，主要是中央組織部對(duì)省委常委班子換屆推薦人選的考察。考察組到達(dá)擬考察常委班子的省區(qū)市后，需要同省委書記商定考察工作方案和考察辦法，并開展考察工作。廣泛考察結(jié)束后，考察組還會(huì)同省委書記或在任省委常委班子就考察對(duì)象的基本情況和考察過程中的重要問題交換意見，聽取其對(duì)考察對(duì)象情況和整個(gè)班子人事安排方案的看法。在實(shí)際操作中，民主評(píng)議、民主測(cè)評(píng)、民主推薦與組織考察這兩個(gè)步驟往往會(huì)有一定交叉。由于省委常委班子換屆推薦人選方案需要經(jīng)過中央批準(zhǔn)，因此從換屆工作啟動(dòng)之初，省委會(huì)與中央保持密切溝通，降低中央與地方之間關(guān)于換屆人選的信息不對(duì)稱性，在進(jìn)入中央對(duì)省委上報(bào)推薦換屆人選方案進(jìn)行正式審批之前，省委會(huì)就換屆推薦人選與中央組織部積極通氣協(xié)調(diào)，達(dá)成一致。

　　第三步是省委集體討論。召開省委會(huì)議，就換屆人事方案進(jìn)行集體討論，充分醞釀協(xié)商。省委會(huì)議討論之前，需要經(jīng)過充分的醞釀和協(xié)商：一是在省委常委會(huì)適當(dāng)范圍內(nèi)進(jìn)行醞釀或個(gè)別聽取省委常委意見，二是同人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)責(zé)人進(jìn)行個(gè)別醞釀。在醞釀的同時(shí)，還應(yīng)與中央進(jìn)行充分溝通，直至省委內(nèi)部意見、省委與中央意見達(dá)成一致后，再提交黨委集體討論。召開省委會(huì)議時(shí)，原則上由省委書記主持，先由分管省委副書記或組織部長介紹關(guān)于人事安排的初步設(shè)想和醞釀過程，再由參會(huì)省委委員就提交會(huì)議討論的人事安排方案發(fā)表意見，最后對(duì)方案進(jìn)行表決。根據(jù)表決結(jié)果，形成關(guān)于下一屆常委班子推薦人選方案的決議，省委應(yīng)在換屆前數(shù)月就將有關(guān)決議上報(bào)中央。

　　第四步是中央審查。各省區(qū)市黨委將省委會(huì)議形成決議的班子換屆人選方案上報(bào)中央組織部，中央會(huì)著重從班子結(jié)構(gòu)、任職條件、選拔程序三個(gè)方面對(duì)方案進(jìn)行審查，在審查基礎(chǔ)上經(jīng)集體會(huì)議討論，形成審查意見。

　　第五步是根據(jù)中央批復(fù)的換屆人選安排方案進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，醞釀協(xié)商。同省人大常委會(huì)、政協(xié)黨組“通氣”，確認(rèn)省委常委班子中須經(jīng)人大和政協(xié)選舉的職務(wù)人選。

　　經(jīng)過上述五個(gè)步驟，本屆省委形成決議的下屆常委班子推薦人選方案，方可提交新一屆省委第一次全體會(huì)議進(jìn)行選舉。需要說明的是，盡管省委常委班子換屆調(diào)整的全過程涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，但實(shí)際上，班子人選存有不確定性的空間非常有限。最主要的原因在于，省委常委所兼任的具體職務(wù)是相對(duì)固定的，這就意味著決定一屆常委班子成員的主要因素并不是換屆選舉本身，而是中央和省委對(duì)擔(dān)任這些具體職務(wù)人員的安排，并且這些安排又是在上一屆班子的任期當(dāng)中以個(gè)別任命的方式來完成的。這就需要對(duì)常委班子屆中調(diào)整的程序及其結(jié)果做進(jìn)一步分析。

　　(二)屆中調(diào)整

　　中央在省委常委屆中調(diào)整問題上的決定權(quán)可以進(jìn)一步細(xì)分為提名權(quán)與批準(zhǔn)權(quán)。兩種權(quán)力最重要的不同之處在于是中央還是地方省委提出常委個(gè)別調(diào)整的動(dòng)議。作為屆中調(diào)整核心的調(diào)整對(duì)象動(dòng)議來源有二：

　　一是由中共中央提出地方省委常委班子人員個(gè)別調(diào)整動(dòng)議，由中央組織部根據(jù)中央決定調(diào)動(dòng)或提拔干部，省委服從中央的調(diào)整安排;與此相應(yīng)的委任方式為決定任命。二是省委根據(jù)本省工作開展和班子配備的實(shí)際需要，向中央提出常委個(gè)別調(diào)整動(dòng)議及推薦人選，由中央批準(zhǔn)進(jìn)行任命;與此相應(yīng)的委任方式是報(bào)批任命(見表1)?，F(xiàn)分別對(duì)決定任命和報(bào)批任命兩種方式下的屆中調(diào)整程序加以梳理。

　　表1(略)

　　1.決定任命。中央向省委提出的常委調(diào)整動(dòng)議，省委將往往會(huì)加以執(zhí)行，即使存在落實(shí)過程中存在客觀問題，也會(huì)以建議和協(xié)商的方式向中央加以提出。因此決定任命的核心環(huán)節(jié)，實(shí)際上是黨中央、中央組織部根據(jù)用人意圖和有關(guān)省委常委班子成員調(diào)整的可能性必要性，在充分考察醞釀的基礎(chǔ)上形成調(diào)整動(dòng)議。這個(gè)動(dòng)議的過程，是中央在高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部人事安排上的絕對(duì)機(jī)密。從程序來看，決定任免的全過程大體上分為三步。

　　第一步是中央提出常委班子成員調(diào)整動(dòng)議。中央在充分研究基礎(chǔ)上，將工作需要與有關(guān)省委常委班子的建設(shè)需求相匹配，經(jīng)過充分醞釀，提出關(guān)于省委常委班子成員調(diào)整交流的原則和職務(wù)任免建議，并與有關(guān)省委主要負(fù)責(zé)同志充分溝通，必要時(shí)還聽取本人意見。通常情況下，中央決定任免是對(duì)常委班子進(jìn)行個(gè)別調(diào)整，每次調(diào)整涉及班子成員的人數(shù)以1人居多。

　　第二步是有關(guān)省委對(duì)中央關(guān)于其常委班子調(diào)整的安排做出回應(yīng)。中央調(diào)整動(dòng)議向地方初步傳達(dá)后，有關(guān)省委將在一定范圍內(nèi)召開會(huì)議，對(duì)中央擬進(jìn)行的調(diào)整進(jìn)行通報(bào)，按照下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央原則，充分領(lǐng)會(huì)中央關(guān)于省委常委班子調(diào)整的意圖和設(shè)想，就按照中央意見調(diào)整班子成員有關(guān)工作進(jìn)行研究部署，并將有關(guān)情況上報(bào)中央。

　　第三步是中央正式公布任免決定，履任者正式到任。由中央組織部負(fù)責(zé)人與擬上任干部本人當(dāng)面談話，明確到職時(shí)間。如調(diào)整崗位為黨政一把手崗位，還要召開全省(區(qū)市)領(lǐng)導(dǎo)干部大會(huì)，中央組織部有關(guān)負(fù)責(zé)人到會(huì)正式宣布任免決定。

　　2.報(bào)批任命。地方省委報(bào)請(qǐng)中央審批任免的通常是非黨政一把手的常委班子成員，而有關(guān)人選的動(dòng)議仍然處在整個(gè)議程的核心，動(dòng)議醞釀及逐步明確的過程，也就是黨中央、省委、中央組織部和省委組織部之間充分溝通的過程。報(bào)批任命的基本程序通常有五個(gè)步驟：

　　第一步是由省委擬定關(guān)于屆中個(gè)別調(diào)整工作的初步方案，上報(bào)中央審批。調(diào)整工作方案主要包括調(diào)整工作目標(biāo)及任務(wù)、調(diào)整人選條件和資格、調(diào)整工作步驟和時(shí)間安排及具體工作要求等內(nèi)容。省委形成調(diào)整方案后上報(bào)中央。中央組織部對(duì)方案或意向進(jìn)行討論研究，形成關(guān)于調(diào)整工作方案的意見，經(jīng)向黨中央請(qǐng)示并獲同意后，向省委正式反饋。

　　第二步是民主推薦。在調(diào)整工作方案獲得中央批準(zhǔn)后，要根據(jù)擬進(jìn)行個(gè)別調(diào)整的職務(wù)進(jìn)行民主推薦，通過廣泛聽取意見，提出個(gè)別增補(bǔ)的人選對(duì)象。民主推薦的具體工作，與常委班子換屆調(diào)整的民主推薦基本相似。

　　第三步是結(jié)合民主推薦與組織考察情況，提出調(diào)整推薦人選。由省委書記在常委班子中一定范圍內(nèi)召集會(huì)議或個(gè)別溝通的方式，就調(diào)整推薦人選初步交換意見;再根據(jù)溝通結(jié)果，與省委常委其他常委班子成員進(jìn)行個(gè)別溝通。同時(shí)，由省委組織部門對(duì)擬列為個(gè)別調(diào)整推薦人選的人員進(jìn)行考察。之后，召開省委常委會(huì)進(jìn)行集體研究，在常委間公開交換意見、達(dá)成一致，確定常委個(gè)別調(diào)整的推薦人選，并上報(bào)中央審批。

　　第四步是中央審查。省委將常委會(huì)集體討論決定的推薦人選按照干部管理權(quán)限上報(bào)中央，中央組織部對(duì)省委呈報(bào)的調(diào)整方案做進(jìn)一步考察，重點(diǎn)考察方案人選是否符合常委班子實(shí)際需要、是否符合任職條件。在必要情況下，中央組織部還會(huì)派出考察組考察推薦人選情況。

　　第五步是中央組織部根據(jù)考察情況提出具體任免意見，經(jīng)黨中央同意后正式形成任免通知并下發(fā)。如果調(diào)整職務(wù)為省紀(jì)委書記、副書記，則有關(guān)任免還要征求中央紀(jì)委的意見。在實(shí)際運(yùn)作過程中，通常由省委確定同級(jí)紀(jì)委個(gè)別調(diào)整方案，先同中央紀(jì)委溝通，接受中央紀(jì)委對(duì)擬推薦人選的考察，取得一致意見后再正式報(bào)中共中央審批。中央組織部在具體辦理審批的過程中還會(huì)聽取中央紀(jì)委的意見。

　　二、中央在省委常委選任中的主導(dǎo)權(quán)

　　通過前述對(duì)兩類省委常委班子調(diào)整機(jī)制的分析可以發(fā)現(xiàn)：一方面，換屆調(diào)整因選舉而更具政治“儀式感”，在征求意見范圍覆蓋面、程序環(huán)節(jié)數(shù)量方面，均大于屆中調(diào)整;另一方面，屆中調(diào)整在一屆班子任期內(nèi)可以多次進(jìn)行，其對(duì)常委班子變動(dòng)的影響具有“累積”效應(yīng)，并且屆中調(diào)整選任干部的來源更為豐富。那么，應(yīng)當(dāng)如何識(shí)別換屆調(diào)整與屆中調(diào)整對(duì)省委常委班子構(gòu)成的影響，進(jìn)而通過這些影響去理解中央選任地方高級(jí)干部的基本邏輯?

　　中央在省委常委屆中調(diào)整問題上的決定權(quán)包括提名權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)。顯然，中央對(duì)常委調(diào)整行使提名權(quán)，要比行使批準(zhǔn)權(quán)更為積極和主動(dòng)：選任省委常委時(shí)中央行使提名權(quán)越頻繁，意味著中央對(duì)省部級(jí)干部人事權(quán)的控制越強(qiáng)。由于中央在下派和跨省調(diào)配干部出任省委常委時(shí)必須行使提名權(quán)，這就使得通過對(duì)常委來源的分析來考察中央在省委常委的選任中行使提名權(quán)進(jìn)而控制省委領(lǐng)導(dǎo)班子人事權(quán)的情況成為可能。

　　為此，對(duì)1982年至中共十八大之前全國各省委歷次換屆當(dāng)選的常委班子成員來源細(xì)分為如下五類：

　　第一類是通過對(duì)上屆班子的屆中調(diào)整，從中央機(jī)關(guān)、國家部委及中管企事業(yè)單位等進(jìn)入常委班子的干部，這一人事變動(dòng)也通常被稱為中央下派干部;

　　第二類是通過對(duì)上屆班子的屆中調(diào)整，由中央將在其他省份黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位任職的干部調(diào)入本省，作為地方省級(jí)層面干部跨地域交流的重要形式;

　　第三類是通過對(duì)上屆班子的屆中調(diào)整，從本省內(nèi)部提拔到省委常委班子中的干部;

　　第四類是通過本屆省委的換屆選舉，從省內(nèi)其他崗位上新進(jìn)入省委常委班子的干部;

　　第五類是在上一次換屆選舉時(shí)就已在常委班子中的干部。

　　以上五類常委中的前四類，決定了本屆常委相對(duì)于上一屆常委的人員變化情況。取n1、n2、n3、n4分別代表一個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)這前四類常委人數(shù)，取N代表常委變化總?cè)藬?shù)即這四類常委人數(shù)之和，取pi代表每一類常委人數(shù)所占比例，即：

　　(式1)(略)

　　(式2)(略)

　　將1982年至2012年的30年時(shí)間以中共中央委員會(huì)的歷次換屆加以區(qū)隔，按照東、中、西部的區(qū)域劃分，考察每5年間全國各省上述各項(xiàng)比例的變化情況，據(jù)此反映中央對(duì)省委常委班子人選的直接影響及其變化。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：

　　從整體變化趨勢(shì)看，自1983年以降30年間，由中央下派的常委比例(p1)和外省調(diào)入的常委比例(p2)不斷提高，前者全國平均水平從1983-1987年的6.5%升至2008-2012年的17.4%，其中上升較快的是1993年之后的20年(見圖1);后者全國平均水平從1983-1987年的6.2%升至2008-2012年的28.0%(見圖2)。2008-2012年間，從中央下派和外省調(diào)入的常委人數(shù)已經(jīng)占到常委變化總?cè)藬?shù)的近一半(45.4%)，這一比例比起1983-1987年間的水平已經(jīng)翻了近兩番。相應(yīng)地，通過在本省晉升進(jìn)入常委班子的人數(shù)比例(p3+p4)則不斷下降，其全國平均水平從1983-1987年的87.4%降至2008-2012年的54.6%(見圖3)。

　　圖1(略)

　　圖2(略)

　　圖3(略)

　　上述變化所反映的現(xiàn)象是：從1983年尤其是1993年以來，盡管在中央掌握地方人事任免權(quán)這一點(diǎn)上沒有發(fā)生變化，但在這一權(quán)力的行使方式上，中央變得更加主動(dòng)，通過更多地行使常委班子成員調(diào)整的提名權(quán)(動(dòng)議權(quán))，在地方人事任免上更直接地體現(xiàn)中央意志。30年間(p1+p2)與(p3+p4)在數(shù)值上不斷接近，至2008-2012年間已達(dá)到45.4%對(duì)54.6%的對(duì)比態(tài)勢(shì)來看，反映了以省委領(lǐng)導(dǎo)班子人事任免權(quán)為重要抓手的政治權(quán)力向中央不斷集中。需要說明的是，以上比例只是基于常委人選來源進(jìn)行的計(jì)算，在第三類、第四類常委中，實(shí)際上還有一部分人是經(jīng)過中央的決定任命進(jìn)入本省常委班子的，因此，實(shí)際上經(jīng)由中央動(dòng)議進(jìn)入省委常委班子的樣本比例，還要大于這里所計(jì)算的(p1+p2)值。

　　進(jìn)一步觀察各地區(qū)常委班子調(diào)整的案例和不同來源常委比例的變化，還可看到如下特點(diǎn)：

　　一是中央下派常委比例的變化，與中央制定實(shí)施的重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整相合。例如，在整個(gè)20世紀(jì)80年代，東部省份作為改革開放前沿得以帶頭發(fā)展、“先富起來”，干部抓經(jīng)濟(jì)促發(fā)展的能力客觀上也成為中央到地方各級(jí)黨組織對(duì)干部特別是主官進(jìn)行考評(píng)的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)之一。在此背景下，東部地區(qū)省份也成為中央下派干部出任省委常委的“熱點(diǎn)”區(qū)域，其p1值在這10年間明顯高于中西部地區(qū)。但是，在2003-2007年間，上述對(duì)比態(tài)勢(shì)反轉(zhuǎn)為“東冷中熱”，中部地區(qū)的p1值比東部地區(qū)高出近12個(gè)百分點(diǎn)，而這一變化出現(xiàn)的背景正是中央從2004年開始發(fā)動(dòng)的中部崛起戰(zhàn)略——中央下派常委在常委變化總?cè)藬?shù)中所占比例的變動(dòng)，反映出中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施不僅直接推動(dòng)了中部省份經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其對(duì)中部省份省級(jí)人事調(diào)整的影響也可謂“立竿見影”。

　　二是跨省調(diào)動(dòng)干部出任省委常委情況的變化，體現(xiàn)出中央關(guān)于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路。在1988-2002年間，西部地區(qū)省份由外省調(diào)入的常委比例(p2)明顯高于中東部地區(qū)省份(圖2)。對(duì)這一時(shí)期西部各省份常委班子中從外省調(diào)入的成員來源做進(jìn)一步細(xì)分發(fā)現(xiàn)，在西部省份從外省調(diào)入任常委的樣本當(dāng)中，來自東部省份的常委人數(shù)及比例均在不斷增加(見表2)。

　　表2(略)

　　三、造就更高更切實(shí)的民主

　　就1982年至2012年黨的十八大召開之前這長達(dá)30年的時(shí)間跨度來看：一方面，中共省委常委選拔任用制度的變遷，以及目前已經(jīng)比較穩(wěn)定的、達(dá)到較高制度化規(guī)范化程序化水平的常委班子調(diào)整程序，本質(zhì)上說，都是為了更好地勝任執(zhí)政使命，滿足黨在改革開放新時(shí)期治國理政對(duì)高素質(zhì)干部隊(duì)伍的需要。另一方面，黨中央在省委常委人事任命權(quán)力的行使當(dāng)中所表現(xiàn)出的不斷強(qiáng)化的主動(dòng)性和控制力，反映出黨對(duì)執(zhí)政現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的主動(dòng)應(yīng)對(duì)，以及在實(shí)踐歷練中培養(yǎng)和考察干部，進(jìn)而提高整個(gè)高級(jí)干部隊(duì)伍的人力資本水平的意圖。具體來看，省委常委選任機(jī)制至少反映出中國政治制度三個(gè)方面的特點(diǎn)：

　　(一)中國政治制度的靈魂是民主集中

　　省委常委班子調(diào)整的程序設(shè)計(jì)就很好地反映了民主與集中思想的統(tǒng)一。一方面，“集中”是內(nèi)核。處于選任程序最前端的班子調(diào)整動(dòng)議及人選醞釀，特別是在黨中央內(nèi)部、黨中央與省委主要負(fù)責(zé)人之間關(guān)于擬調(diào)整人選的“通氣”，都反映了高級(jí)干部用人決策的集中性和封閉性。在中國高級(jí)干部選任實(shí)際工作中，這種集中是至關(guān)重要的，同時(shí)也是必要的。譬如就地方省級(jí)干部來看，黨的組織部門會(huì)安排干部的跨省交流任職。這種安排既是出于用新崗位新任務(wù)培養(yǎng)干部的考慮，同時(shí)也是通過干部的流動(dòng)來帶動(dòng)地方治理思路理念的變化和治理資源的優(yōu)化配置。這是中國共產(chǎn)黨所特有的干部任用方式，但這種方式也只有在黨中央主導(dǎo)下通過小范圍集中決策來進(jìn)行，而難以設(shè)計(jì)一套可靠管用、組織成本低、干擾因素少的“選舉”辦法，更無法套用西方地方選舉的模式。

　　當(dāng)然客觀來看，一個(gè)時(shí)期以來，選人用人中存在的腐敗現(xiàn)象又的確與選人用人權(quán)力的集中密切相關(guān)。正因如此，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)黨委主體責(zé)任，在中紀(jì)委十八屆三次全會(huì)上將加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、選好用好干部，防止出現(xiàn)選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問題列為黨委主體責(zé)任的第一條;中共中央在2014年1月印發(fā)了新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，也將“動(dòng)議”放在選任程序第一環(huán)。這都是為了強(qiáng)化對(duì)選人用人權(quán)力“集中”一面的約束，從而使黨的干部選任機(jī)制更加完善。

　　另一方面，整套選任程序體現(xiàn)了民主的精神，以“民主”來降低“集中”的決策風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為“兩條腿走路”：一條“腿”是民主選舉。譬如民主推薦環(huán)節(jié)，旨在篩除在推薦人當(dāng)中整體受認(rèn)可程度最低、取得推薦票數(shù)最少的一部分干部，保證最終進(jìn)入班子換屆人選方案的人員具備必要的群眾基礎(chǔ)。但這又不等同于“唯選舉論”“唯選票論”，班子換屆人選方案也并不是“一推就定”“一選就定”。又如，對(duì)提交會(huì)議討論的班子換屆人選方案，要通過省委會(huì)議進(jìn)行民主表決形成關(guān)于班子換屆人選方案的決議。這實(shí)際上就使得新一屆省委一次全會(huì)正式選舉常委班子時(shí)，等于是對(duì)上一屆省委已形成決議的人選方案再進(jìn)行一次表決，這就大大降低了選舉結(jié)果的不確定性、不可預(yù)測(cè)性，有利于保持地方政治的穩(wěn)定。

　　另一條“腿”是廣泛的內(nèi)部協(xié)商。主要包括三個(gè)層次的協(xié)商：一是中央與地方的協(xié)商。省委關(guān)于換屆人事安排形成(非正式的)初步意見之后要向中央報(bào)告，中央組織部門結(jié)合考察情況，就新班子人選問題與省委書記進(jìn)行交換意見。二是本屆省委常委班子內(nèi)部的協(xié)商。在召開省委會(huì)議就換屆人事方案進(jìn)行集體討論之前，省委書記要與副書記、組織部長等與常委班子其他成員就推薦人選進(jìn)行醞釀，充分交換意見，達(dá)成共識(shí)。三是在省委范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)商。通過召開省委會(huì)議，到會(huì)省委委員逐一就提交會(huì)議討論的人事安排方案發(fā)表意見，先充分溝通，再進(jìn)行表決。三個(gè)層次的協(xié)商有序進(jìn)行，層面逐步擴(kuò)大，這就既能充分貫徹黨中央和省委關(guān)于常委人事安排的意圖，又最大限度地確保了人事變動(dòng)過程的平穩(wěn)進(jìn)行。

　　(二)中國政治制度設(shè)計(jì)的前提是維護(hù)政治秩序的穩(wěn)定

　　這體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政治生活的嚴(yán)肅性。就省委常委班子的調(diào)整來看，無論是換屆調(diào)整還是屆中調(diào)整，其各個(gè)環(huán)節(jié)的工作都帶有十分明顯的嚴(yán)肅、慎重的特點(diǎn)。不僅如此，中央對(duì)全國省市縣鄉(xiāng)四級(jí)黨委的換屆工作也都要進(jìn)行指導(dǎo)和督查，制定有明確的工作條例，旨在確保黨內(nèi)重大政治生活有序開展。本屆黨中央先后查處了衡陽賄選案、南充賄選案、遼寧賄選案，不僅是對(duì)政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的修復(fù)，也是對(duì)政治生活嚴(yán)肅性的宣示。二是領(lǐng)導(dǎo)集體的繼承性。從省委常委班子的調(diào)整方式來看，屆中調(diào)整進(jìn)出班子的人數(shù)通常是1人，換屆調(diào)整進(jìn)出班子的人數(shù)通常是2~3人，變動(dòng)人數(shù)一般不超過班子總?cè)藬?shù)的1/4;此外，中央一般不會(huì)對(duì)一個(gè)省的省委省政府主要負(fù)責(zé)人同時(shí)進(jìn)行調(diào)整。這就使得省委常委班子在人員構(gòu)成上具有較強(qiáng)的繼承性，從而為較好地承擔(dān)治理一省的任務(wù)提供了較為穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)。三是重大政策的延續(xù)性。譬如，在每一次黨的全國代表大會(huì)上，作為新一屆黨中央各項(xiàng)工作綱領(lǐng)的大會(huì)報(bào)告，實(shí)際上是在上一屆黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下起草完成的;又如，國家五年規(guī)劃的實(shí)施周期與黨中央換屆的政治周期并不完全重疊，每一屆黨中央在其任期的前三年，執(zhí)行的實(shí)際上是上一屆黨中央制定的五年規(guī)劃。

　　(三)中國共產(chǎn)黨具有制度調(diào)適的主動(dòng)性和自覺性，這有助于其提升應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的能力和成效

　　譬如，中共中央之所以會(huì)在1980年代對(duì)省委常委班子進(jìn)行集中調(diào)整并大力推動(dòng)相關(guān)選任制度的創(chuàng)建，就是因?yàn)槊媾R干部隊(duì)伍老化和文化水平偏低的突出問題，以及先后出現(xiàn)的“文革”中“三種人”混入干部隊(duì)伍的教訓(xùn)和少數(shù)黨的干部滑向資產(chǎn)階級(jí)自由化“邪路”的教訓(xùn)。又如，在20世紀(jì)80年代尤其是省委常委班子的兩輪大規(guī)模集中調(diào)整中，出現(xiàn)了許多干部任用的超常規(guī)案例，如縣級(jí)干部越級(jí)進(jìn)入省委常委班子，沒有從政或從事管理工作經(jīng)驗(yàn)的干部進(jìn)入省委常委班子，以及省委同一個(gè)工作部門的正副職干部同時(shí)進(jìn)入省委常委班子等等。但是，在省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍老化問題得到明顯緩解之后，這些超常規(guī)案例就基本不再發(fā)生，省委常委的選任轉(zhuǎn)而進(jìn)入了更加制度化、規(guī)范化的軌道。

　　總之，要更加堅(jiān)定對(duì)中國特色社會(huì)主義的制度自信，要從全球綜合國力競(jìng)爭(zhēng)“接力賽”的角度，來理解黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的新老交替及其機(jī)制，進(jìn)而更加充分地認(rèn)識(shí)中國特色社會(huì)主義政治制度的優(yōu)越性。所謂“接力賽”，這里的競(jìng)賽不是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部謀求個(gè)人職位晉升的所謂“錦標(biāo)賽”，而是指有全球240多個(gè)國家和地區(qū)參與的綜合國力的比拼;這里的“接力”則是指一屆屆領(lǐng)導(dǎo)干部為民族復(fù)興偉大目標(biāo)接續(xù)奮斗，黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大事業(yè)就如同“鐵打的營盤”，進(jìn)退留轉(zhuǎn)的各級(jí)干部就如同“流水的兵”，咬定青山不放松，一屆接著一屆干，不達(dá)目標(biāo)誓不休。

　　包括省委常委選任在內(nèi)的一整套黨的干部制度，不僅很好地維護(hù)了黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一進(jìn)而國家團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，同時(shí)也孕育了一代又一代優(yōu)秀的“政治家集團(tuán)”及其后備軍，[2]將中國人才資源的精華推上了黨和國家的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位。實(shí)踐證明，盡管還存在不足之處，但這一套制度總體上是行之有效的，不僅適應(yīng)中國國情，而且有助于實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)。它不僅打破了西方政治理論關(guān)于民主的狹隘定義，而且還雄辯地證明，中國共產(chǎn)黨人正在以實(shí)際行動(dòng)造就鄧小平所提出的“更高更切實(shí)的民主”。[3]

　　[參考文獻(xiàn)]

　　[1]胡鞍鋼. 中國集體領(lǐng)導(dǎo)體制[M]. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2013：87-89.

　　[2]新華社. 肩負(fù)起繼往開來的莊嚴(yán)使命——黨的新一屆中央委員會(huì)誕生記[Z]. 2002-11-14.

　　[3]鄧小平. 鄧小平文選(第二卷)[M]. 北京：人民出版社，1994：322.