作者: 宋雄偉，國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部副教授。
辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨，從嚴(yán)治黨。為適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨的需要，解決黨內(nèi)存在的突出矛盾和問(wèn)題，黨的十八屆六中全會(huì)重新修訂通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，繼續(xù)加強(qiáng)和完善黨內(nèi)監(jiān)督，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，保證立黨為公、執(zhí)政為民。《條例》充分體現(xiàn)了繼承與創(chuàng)新的統(tǒng)一，又全面總結(jié)了黨的十八大以來(lái)黨中央推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的生動(dòng)實(shí)踐，深入分析了黨的建設(shè)面臨的新問(wèn)題新情況。在實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“百年目標(biāo)”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，《條例》的出臺(tái)對(duì)加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、凈化政治生態(tài)發(fā)揮著重要的政治功能，具有重要的時(shí)代意義。
一、“體系—過(guò)程—政策”的解釋框架
結(jié)構(gòu)—功能主義是中西方學(xué)者研究社會(huì)科學(xué)問(wèn)題的一種有用視角，也是一個(gè)重要的理論流派。結(jié)構(gòu)—功能主義將社會(huì)看成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng)，由不同的部分按照一定的規(guī)律共同構(gòu)成，相互影響，相互制約，相互促進(jìn)，并對(duì)整體發(fā)揮重要的影響。政治學(xué)研究者們也將結(jié)構(gòu)—功能主義引入了政治學(xué)的研究中，深入探討了政治體系中的政黨、國(guó)家、政府或民族等不同類型的結(jié)構(gòu)及產(chǎn)生的相應(yīng)功能，同時(shí)指出，結(jié)構(gòu)是角色的組合，描述一個(gè)政治結(jié)構(gòu)也就說(shuō)明了各種角色之間的聯(lián)系。阿爾蒙德將政治結(jié)構(gòu)分為體系、過(guò)程和政策三個(gè)層面。“體系結(jié)構(gòu)是維持或改變政治結(jié)構(gòu)的組織和機(jī)構(gòu)，特別是執(zhí)行政治社會(huì)化和政治錄用的組織和機(jī)構(gòu);過(guò)程結(jié)構(gòu)包括執(zhí)行利益表達(dá)、利益綜合、政策制定等功能的組織和機(jī)構(gòu);政策結(jié)構(gòu)是承擔(dān)外交、國(guó)防、稅收、教育或福利等政策制定和政策執(zhí)行功能的結(jié)構(gòu)”。
體系中的政治社會(huì)化與政治文化緊密聯(lián)系，是指一個(gè)政治體系中執(zhí)行政治社會(huì)功能的結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)在政治文化的形成過(guò)程中，保持政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。其中包括政治態(tài)度、政治價(jià)值觀等。在眾多的政治取向中，更加關(guān)注社會(huì)對(duì)于政黨、國(guó)家、政府等機(jī)構(gòu)的支持度。政治錄用是指一個(gè)政治體系中的結(jié)構(gòu)如何挑選作為重要政治活動(dòng)主體的人員，包括政黨成員、政府成員、司法機(jī)構(gòu)成員等。過(guò)程中的利益表達(dá)和利益綜合是指社會(huì)成員或組織向政治體系內(nèi)部表達(dá)訴求和聲音，并被體系通過(guò)一定的方式所吸納而產(chǎn)生的一系列政策選擇。多元開(kāi)放的利益表達(dá)渠道有助于政治體系將復(fù)雜的社會(huì)利益進(jìn)行消化吸收和梳理解決，能夠使政策制定在源頭更加具有科學(xué)性、民主性和合法性，同時(shí)也有助于政策實(shí)施的順利進(jìn)行。政策中的政策輸出、政策結(jié)果與政策反饋是指輸出過(guò)程中如何進(jìn)行資源分配和提取，產(chǎn)生什么類型的結(jié)果，以及又如何反作用于政治體系等相關(guān)方面。將對(duì)服務(wù)分配、行為管制、資源提取、信息傳遞以及參與政治等要求或支持，通過(guò)相應(yīng)的政治主體反饋到政治體系，從而開(kāi)啟新的政策過(guò)程。
二、基于“體系—過(guò)程—政策”框架的政治功能分析
(一)體系：強(qiáng)化中國(guó)共產(chǎn)黨在治國(guó)理政中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位
第一，鞏固政治體系內(nèi)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。新中國(guó)成立之時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅使國(guó)家的現(xiàn)代化建設(shè)有了獨(dú)立的政權(quán)，更是自然地形成了領(lǐng)導(dǎo)核心的事實(shí)。其作為一個(gè)政黨所扮演的領(lǐng)導(dǎo)核心作用是在現(xiàn)代化國(guó)家構(gòu)建完成之前就已經(jīng)確立的。美國(guó)政治學(xué)者亨廷頓指出：“一個(gè)現(xiàn)代化中政治體系的安定，取決于其政黨的力量。一個(gè)強(qiáng)大的政黨能夠使群眾的支持制度化。政黨的力量反映了大眾支持的制度化的水平。”對(duì)于以國(guó)家為主導(dǎo)的現(xiàn)代化進(jìn)程，一個(gè)強(qiáng)大的現(xiàn)代化政黨是取得成功的關(guān)鍵力量，其可以創(chuàng)造現(xiàn)代化發(fā)展所需要的穩(wěn)定政治環(huán)境和集聚建設(shè)的資源。中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家建設(shè)中實(shí)現(xiàn)了國(guó)家獨(dú)立與民族解放，確立了穩(wěn)固政權(quán)和有效領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)建了現(xiàn)代制度和現(xiàn)代社會(huì)，找到了發(fā)展道路和發(fā)展戰(zhàn)略。然而，歷史進(jìn)入新的發(fā)展階段，中國(guó)共產(chǎn)黨在如何領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化發(fā)展以及如何應(yīng)對(duì)由發(fā)展所帶來(lái)的新形勢(shì)，進(jìn)一步全面推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義新事業(yè)的發(fā)展上面臨重大挑戰(zhàn)。只有全面從嚴(yán)治黨，確保中國(guó)共產(chǎn)黨始終成為堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，才能推動(dòng)全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)?！稐l例》是全面從嚴(yán)治黨，確保政治體系內(nèi)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心，解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，建設(shè)缺失，組織紀(jì)律松弛渙散，管黨治黨不嚴(yán)的重要黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)一步保證各級(jí)黨組織在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)中充分履職，繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。
第二，提升社會(huì)公眾對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的認(rèn)同度和信任水平。信任對(duì)于一個(gè)政治體系的合法性、穩(wěn)定性，以及民主性起著至關(guān)重要的作用。好的信任水平能夠有效提升社會(huì)資本和實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合功能、社會(huì)溝通功能，以及政治績(jī)效功能。反之，當(dāng)信任缺失，或者信任程度和水平比較低時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)整合不夠，溝通不足，績(jī)效滿意度低的情況，損害政治體系內(nèi)政黨的合法性。中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，其權(quán)力只能是為人民謀福利，黨員各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都是人民的公仆。然而，我們一些黨員以權(quán)謀私、濫用權(quán)力和腐敗墮落，不能夠廉潔用權(quán)、規(guī)范用權(quán)和依法用權(quán)，對(duì)黨的執(zhí)政形象、執(zhí)政威信和執(zhí)政認(rèn)同造成了非常負(fù)面的影響，降低了中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在社會(huì)公眾中的形象。《條例》以黨內(nèi)法規(guī)的形式，進(jìn)一步規(guī)范化制度化黨內(nèi)監(jiān)督體系，在管黨治黨上形成了完善的黨紀(jì)黨規(guī)制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度，黨內(nèi)監(jiān)督制度、巡視工作制度、問(wèn)責(zé)制度、信訪舉報(bào)制度、黨外監(jiān)督制度等，對(duì)強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，從源頭上治理腐敗，保持黨的先進(jìn)性和純潔性具有重要意義。
第三，保障執(zhí)政體系在選人用人上堅(jiān)持以德才兼?zhèn)錇閷?dǎo)向。干部隊(duì)伍是我們推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要中堅(jiān)力量，其素質(zhì)高低，水平好壞在某種程度上直接決定了新形勢(shì)下中國(guó)共產(chǎn)黨就全面深化改革各項(xiàng)政策的制定和落實(shí)程度。政治路線確定之后，干部就是決定性因素，時(shí)至今日，這仍然是一條基本規(guī)律。因此，我們必須不斷建立健全和完善干部錄用制度、考核考察制度，不斷吸納政治品德好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、家風(fēng)作風(fēng)好的干部進(jìn)入執(zhí)政黨體系?！稐l例》明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項(xiàng)記錄制度，特別關(guān)注利用職務(wù)便利違規(guī)干預(yù)干部選拔任用的問(wèn)題。同時(shí)《條例》中還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格執(zhí)行干部考察考核制度，全面考察德、能、勤、績(jī)、廉表現(xiàn)，既重政績(jī)又重政德，重點(diǎn)考察貫徹執(zhí)行黨中央和上級(jí)黨組織決策部署的表現(xiàn)，履行管黨治黨的責(zé)任，在重大原則問(wèn)題上的立場(chǎng)，對(duì)待人民群眾的態(tài)度，完成急難險(xiǎn)重任務(wù)的情況。對(duì)于黨的執(zhí)政來(lái)說(shuō)，人才是黨保持活力和有效執(zhí)政的決定性因素，需要不斷發(fā)現(xiàn)，挖掘，培養(yǎng)和鍛煉素質(zhì)更高的執(zhí)政隊(duì)伍。
(二)過(guò)程：構(gòu)建利益表達(dá)、利益綜合的吸納機(jī)制，加強(qiáng)整合社會(huì)的能力
全面從嚴(yán)治黨背景下《條例》的出臺(tái)，在直接指向上針對(duì)黨員和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，目標(biāo)是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。筆者以為《條例》的第二個(gè)重要政治功能是有利于從源頭上構(gòu)建利益表達(dá)、利益綜合的吸納機(jī)制，加強(qiáng)整合社會(huì)的能力。任何一個(gè)政黨要想永保執(zhí)政地位，必須加強(qiáng)與社會(huì)大眾的緊密聯(lián)系，將他們的真實(shí)利益訴求通過(guò)一定的渠道收集和回應(yīng)，并轉(zhuǎn)化成相應(yīng)的政策輸出。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨面臨復(fù)雜的新形勢(shì)新情況，包括社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，思想觀念多元多樣，以及利益訴求復(fù)雜多變等。各種利益主體對(duì)權(quán)力獲得、資源配置、公眾角色等方面形成了大量的社會(huì)性矛盾和沖突，既包括個(gè)人層面的主觀性和客觀性沖突，也包括社會(huì)層面的不同社會(huì)階層的沖突，文化沖突以及多樣性的利益沖突。為解決這些問(wèn)題，建設(shè)一個(gè)回應(yīng)型政黨，必須要構(gòu)建有序、開(kāi)放和包容的利益表達(dá)、利益綜合吸納機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)整合能力。
《條例》的出臺(tái)必將進(jìn)一步推動(dòng)黨在執(zhí)政過(guò)程中提升與社會(huì)大眾的聯(lián)系、吸納和整合能力，更加有效地踐行群眾路線這一根本工作方法。以為民、務(wù)實(shí)和清廉的精神，解決好人民群眾關(guān)心的問(wèn)題，回應(yīng)好人民群眾的需求，更加積極地建立一套行之有效、與時(shí)俱進(jìn)踐行群眾路線的新方法新措施，更好地全心全意為人民服務(wù)，密切聯(lián)系群眾，更好地貫徹黨的群眾路線?！稐l例》中多次提及群眾意見(jiàn)、群眾工作以及群眾紀(jì)律，為各級(jí)黨員加強(qiáng)群眾路線在制度上提供了保障，強(qiáng)化了群眾路線的監(jiān)督制度?！稐l例》中將加大力度使用巡視制度發(fā)現(xiàn)各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部存在的群眾路線執(zhí)行不到位，脫離群眾，對(duì)群眾冷漠的問(wèn)題，形成震懾，發(fā)揮從嚴(yán)治黨的利劍作用，推動(dòng)改革，督促更好地傾聽(tīng)群眾聲音，注重將他們的意見(jiàn)通過(guò)多種渠道有序收集，回應(yīng)、解決群眾各種困難和問(wèn)題?！稐l例》在確立黨員群眾對(duì)干部的評(píng)價(jià)權(quán)和處置建議權(quán)中明確提出，對(duì)不按照人民群眾的意志行使權(quán)力，甚至以權(quán)謀私、腐敗墮落的領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人，黨組織要根據(jù)民意和民主程序堅(jiān)決、及時(shí)地予以清除。
《條例》還規(guī)定認(rèn)真處理信訪舉報(bào)，做好問(wèn)題線索分類處置，對(duì)社會(huì)反映突出、群眾評(píng)價(jià)較差的領(lǐng)導(dǎo)干部情況及時(shí)報(bào)告，對(duì)重要檢舉事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)集體研究。特別明確，對(duì)信訪反映的典型性、普遍性問(wèn)題，督促信訪舉報(bào)比較集中的地方和部門查找分析原因并認(rèn)真整改，提出有針對(duì)性的處置意見(jiàn)?！稐l例》還明確各級(jí)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，推動(dòng)黨務(wù)公開(kāi)、拓寬監(jiān)督渠道，虛心接受群眾批評(píng)。新聞媒體應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨性和人民性相統(tǒng)一，堅(jiān)持正確導(dǎo)向，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，對(duì)典型案例進(jìn)行剖析，發(fā)揮警示作用。
(三)政策：形成黨內(nèi)外監(jiān)督問(wèn)責(zé)合力，有效推動(dòng)政策落實(shí)
習(xí)近平同志指出，“一分部署，九分落實(shí)。改革藍(lán)圖有了，現(xiàn)在的關(guān)鍵是把藍(lán)圖一步步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。” 有效推動(dòng)全面深化改革過(guò)程中各項(xiàng)改革方案的落實(shí)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之意。在各項(xiàng)政策方案落實(shí)過(guò)程中，需要“建立一個(gè)有機(jī)、協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)和整體的政策執(zhí)行體系，將治理主體、治理機(jī)制和治理效果有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)”。
一般意義上來(lái)講，政策學(xué)的研究者們將政策過(guò)程劃分為議程設(shè)置、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估(督查)、政策回饋和政策終結(jié)。其中的政策評(píng)估環(huán)節(jié)是政策過(guò)程中關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，對(duì)政策輸出過(guò)程中的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、資源分配、公共產(chǎn)品供給，以及信息傳遞等方面進(jìn)行有效評(píng)估，反饋到政策過(guò)程或政治體系內(nèi)，從而糾正執(zhí)行過(guò)程中執(zhí)行不到位、執(zhí)行梗阻，或者執(zhí)行走樣等問(wèn)題。在中國(guó)政策執(zhí)行過(guò)程中的政策評(píng)估環(huán)節(jié)，由于不同的政策制定主體、政策領(lǐng)域、政策類型、政策對(duì)象、政策實(shí)施路徑和工具所發(fā)揮作用的不同，產(chǎn)生了復(fù)雜多樣的政策執(zhí)行結(jié)果。同時(shí)，也有不同的政策評(píng)估(督查)對(duì)于政策執(zhí)行偏差的原因剖析和問(wèn)責(zé)，起到了一定的積極作用，但也有諸多評(píng)估(督查)流于形式，起不到政策執(zhí)行監(jiān)督的作用。
此次出臺(tái)的《條例》，是以“黨內(nèi)監(jiān)督”為重要抓手，帶動(dòng)其他監(jiān)督，不斷完善監(jiān)督體系，為全面從嚴(yán)治黨提供有力制度保障，進(jìn)一步推動(dòng)政策評(píng)估(督查)階段反饋于政策制定和政策實(shí)施階段，更好地推動(dòng)各項(xiàng)改革方案的落實(shí)，以確保黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨中央政令暢通，確保黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。《條例》明確了監(jiān)督的主要內(nèi)容之一就是要完成黨中央和上級(jí)黨組織部署的任務(wù)情況，包括黨的代表大會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)等制定的重要政策內(nèi)容和政策目標(biāo)，喚醒責(zé)任意識(shí)，激發(fā)擔(dān)當(dāng)精神，保障責(zé)任落實(shí)?！稐l例》還明確了黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)堅(jiān)決糾正和查處上有政策、下有對(duì)策，有令不行、有禁不止，口是心非、陽(yáng)奉陰違，搞團(tuán)團(tuán)伙伙、拉幫結(jié)派，欺騙組織、對(duì)抗組織等行為的監(jiān)督。
《條例》進(jìn)一步指出加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合。構(gòu)筑了以黨內(nèi)監(jiān)督為龍頭，黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，各種監(jiān)督方式相互銜接、協(xié)調(diào)一致的全方位立體監(jiān)督體系。明確各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共。各級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)支持民主黨派履行監(jiān)督職能，重視民主黨派和無(wú)黨派人士提出的意見(jiàn)、批評(píng)、建議，完善知情、溝通、反饋、落實(shí)等機(jī)制。形成黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督融合互動(dòng)、科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。
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