國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的性質(zhì)界定
《方案》指出，試點(diǎn)省市要組織實(shí)施制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)。這一表述從監(jiān)察主體、監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察范圍、監(jiān)察職責(zé)等方面界定了國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)是專司反腐敗職責(zé)、行使國(guó)家監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)定位。
整合反腐敗資源力量，就是對(duì)具有反腐敗職能的部門力量進(jìn)行整合。我國(guó)具有反腐監(jiān)督職能的主要機(jī)構(gòu)為隸屬政府的監(jiān)察(預(yù)防)部門、審計(jì)部門，隸屬于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查(預(yù)防)部門。此外，公安、工商、海關(guān)、稅務(wù)等部門也具有一定的監(jiān)督職能。組建監(jiān)察委員會(huì)主要整合的力量，應(yīng)該包括政府的監(jiān)察(預(yù)防)和檢察的職務(wù)犯罪偵查(預(yù)防)部門力量，以及行政審計(jì)中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部及國(guó)家工作人的履職和離任審計(jì)力量。因?yàn)檫@幾個(gè)方面的力量涵蓋了反腐敗行政執(zhí)紀(jì)和反腐敗國(guó)家執(zhí)法，具有發(fā)現(xiàn)、查辦國(guó)家工作人員違紀(jì)違規(guī)和違法犯罪的關(guān)聯(lián)性、協(xié)同性和一致性。
監(jiān)察委員會(huì)行使國(guó)家監(jiān)督權(quán)，而國(guó)家監(jiān)督權(quán)必須由人民代表大會(huì)授予，同行政機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院一樣，監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)并受它監(jiān)督。這樣我國(guó)的權(quán)力架構(gòu)將由人民代表大會(huì)制度下的“一府兩院”變?yōu)?ldquo;一府一委兩院”，也就是說(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)與政府和法院、檢察院具有同等的憲法地位。這一格局體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。我國(guó)從先秦開始到明清幾千年，就有自上而下“監(jiān)察百官，整頓吏治”的監(jiān)察御史制度。吸取傳統(tǒng)文化精華，借鑒國(guó)(域)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)人民主權(quán)國(guó)家的制度要求，將設(shè)置在政府和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)的反腐機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來(lái)，整合升格為獨(dú)立的國(guó)家層面的反腐機(jī)構(gòu)，在黨中央的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下，由人大選舉并接受人大監(jiān)督，反映了“權(quán)力屬于人民”和“人民監(jiān)督權(quán)力”的社會(huì)主義本質(zhì)。這將是獨(dú)具特色的先進(jìn)的社會(huì)主義反腐體制。
國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的價(jià)值基礎(chǔ)
強(qiáng)化黨對(duì)反腐敗的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)在黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的落實(shí)、從嚴(yán)治黨依規(guī)治黨、把紀(jì)律挺在前面，而且必須體現(xiàn)在反腐敗國(guó)家治理的組織載體與執(zhí)法活動(dòng)之中。改革反腐敗機(jī)構(gòu)體制，組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，既加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，又加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察，使反腐敗斗爭(zhēng)的執(zhí)紀(jì)權(quán)和執(zhí)法權(quán)牢牢掌握在黨和人民手中。
增強(qiáng)反腐敗整體效能。集中統(tǒng)一的人民民主國(guó)家沒有集中統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)督權(quán)，這是國(guó)家反腐體制的一個(gè)重要缺陷。透過查辦的一個(gè)個(gè)腐敗犯罪案件，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這些案件背后大都與權(quán)力監(jiān)督缺乏獨(dú)立性、協(xié)同性、權(quán)威性有關(guān)。監(jiān)察、偵查等監(jiān)督權(quán)隸屬地方和部門，難以沖破盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系網(wǎng)，難以瓦解腐敗利益的藩籬，難以打破權(quán)力監(jiān)督的瓶頸。將調(diào)查偵查權(quán)能整合，形成集中統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)督權(quán)，可突破行政與檢察的部門壁壘，使被體制制約的監(jiān)察、偵查權(quán)能充分釋放，使揭露、查處和預(yù)防腐敗違法犯罪的活力迸發(fā)。特別是群眾反映強(qiáng)烈的限制人身自由的“雙規(guī)”、“雙指”措施，將被刑事偵查必備的法定的拘留、逮捕、監(jiān)視居住等強(qiáng)制措施所替代，實(shí)現(xiàn)查辦案件的程序化、規(guī)范化、法治化。
優(yōu)化國(guó)家權(quán)力配置關(guān)系。監(jiān)督機(jī)構(gòu)整合形成國(guó)家集中統(tǒng)一的監(jiān)督權(quán)后，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的國(guó)家監(jiān)督與黨紀(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府行政、檢察司法之間形成新的法律關(guān)系。在黨紀(jì)反腐與法律反腐關(guān)系上，形成相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局;在與人大監(jiān)督的關(guān)系上，人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，通過國(guó)家監(jiān)察的執(zhí)法活動(dòng)落到實(shí)處;在與政府關(guān)系上，形成監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，為政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展管理活動(dòng)提供執(zhí)法保障;在與檢察院、法院的關(guān)系上，體現(xiàn)了偵、訴、審分離的法治原則，形成各負(fù)其責(zé)、相互制約、相互配合的反腐敗司法運(yùn)行格局。
推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。反腐敗既是執(zhí)政黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，又是維護(hù)公共權(quán)力廉潔高效運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)家治理工程，是維護(hù)人民當(dāng)家作主、實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力的國(guó)家行為。腐敗行為是公共管理活動(dòng)中的權(quán)力濫用，是國(guó)家治理中的一種病變，反腐敗就是要防止公共權(quán)力濫用，遏制國(guó)家治理中的病變，維護(hù)國(guó)家治理有效性。
國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組建運(yùn)行
按照《方案》關(guān)于“建立健全監(jiān)察委員會(huì)組織架構(gòu)，明確監(jiān)察委員會(huì)職能職責(zé)”的要求，監(jiān)察委員會(huì)主任應(yīng)由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。程序上國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任由黨中央提名，全國(guó)人大選舉產(chǎn)生;地方監(jiān)察委員會(huì)主任由上級(jí)紀(jì)委(監(jiān)委)提名，同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。
根據(jù)現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》和《人民檢察院組織法》及相關(guān)刑事法律規(guī)定，職能整合后的國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，應(yīng)該享有預(yù)防腐敗的調(diào)查權(quán)、審計(jì)權(quán)、警示權(quán)、建議權(quán)，對(duì)腐敗違法違規(guī)的調(diào)查權(quán)、處分權(quán)，對(duì)腐敗犯罪的偵查權(quán)、預(yù)審權(quán)。這樣的權(quán)力配置與腐敗衍生、腐敗違法到腐敗犯罪的關(guān)聯(lián)性特征高度契合，創(chuàng)新了非刑事手段和刑事手段并用的腐敗治理模式。如將“預(yù)防”并入國(guó)家監(jiān)督后，可結(jié)合查辦案件開展個(gè)案預(yù)防、行業(yè)預(yù)防、社會(huì)預(yù)防和技術(shù)預(yù)防，極大地增強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗的前置性，違法違規(guī)調(diào)查與刑事犯罪偵查同體則實(shí)現(xiàn)了反腐執(zhí)法的一體化，從而形成“把紀(jì)律挺在前面”后，反腐執(zhí)法的同步跟進(jìn)，彰顯罪(錯(cuò))責(zé)相適應(yīng)的處罰公正原則和刑事法律的行為規(guī)制功能。腐敗案件的刑事追究，須移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴;對(duì)不服監(jiān)察機(jī)關(guān)非刑事處罰決定的，當(dāng)事人可向人民法院申訴。同時(shí)，要與審計(jì)、公安、工商、海關(guān)、稅務(wù)等部門建立腐敗違法和犯罪的線索移送機(jī)制，建立與檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約。
國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的組建，意味著現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制運(yùn)行的調(diào)整和優(yōu)化。當(dāng)下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)為若干個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置決定了它的主要職責(zé)，只能是黨內(nèi)的執(zhí)紀(jì)問責(zé)監(jiān)督，對(duì)國(guó)家機(jī)器和公務(wù)員的監(jiān)察難以擺上議事日程。監(jiān)察委員會(huì)組建后，首先改變了監(jiān)察的規(guī)格，即由行政監(jiān)察上升為國(guó)家監(jiān)察，國(guó)家監(jiān)察所特有的違法調(diào)查權(quán)和犯罪偵查權(quán)是黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)問責(zé)所不能涵蓋的。監(jiān)察委員會(huì)組建后的合署辦公格局，將呈現(xiàn)出黨紀(jì)檢查、廉政調(diào)查和反腐偵查相互獨(dú)立、相互銜接和相互配合的嶄新格局。由此，可實(shí)現(xiàn)對(duì)不構(gòu)成犯罪的腐敗行為實(shí)施非刑事處罰;對(duì)認(rèn)為構(gòu)成犯罪的腐敗行為移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，這將極大地提高懲治和預(yù)防腐敗違法犯罪的法治效能和強(qiáng)大威懾，為構(gòu)建“不敢腐、不能腐和不想腐”的有效機(jī)制提供有力的組織保障。
(本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機(jī)制研究”(14ZDA015)階段性成果)
(作者單位：中國(guó)反腐敗司法研究中心湘潭大學(xué)基地)
