十九大的召開對2017年全面深化改革將產(chǎn)生多方面的影響。一方面隨著十九大的即將召開，中央和國務院以及有關(guān)方面會按照2016年12月30日習近平同志在中央全面深化改革領導小組第三十一次會議的要求，增強改革動力，加強改革協(xié)同，加大對基礎性重大改革的推進，抓好已出臺改革方案的落地生根，以更優(yōu)的執(zhí)政成就為十九大的召開奠定更好的基礎。另一方面，按照多年形成的思維方式和慣例，黨的代表大會召開之年，往往是穩(wěn)定之年，為了給黨的代表大會的召開營造好的外部環(huán)境，因此往往這一時期也對經(jīng)濟穩(wěn)定、社會穩(wěn)定要求更嚴更高，駕馭改革與發(fā)展、改革與穩(wěn)定的關(guān)系難度很大，一些重要的改革舉措雖然對中國經(jīng)濟和社會長期發(fā)展和穩(wěn)定非常重要，但由于涉及到現(xiàn)有利益格局的調(diào)整和錯綜復雜的關(guān)系，可能對即期的經(jīng)濟持續(xù)增長和表面上的社會穩(wěn)定帶來不利影響，因此，2017年能否既能實現(xiàn)重大改革的突破，又能保持經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定，是對各級黨政領導干部的嚴峻考驗。

　　我們認為，十九大的召開，總體上講，為2017年的全面深化改革帶來了歷史機遇，2017年以及十九大后的全面深化改革都應該堅持鄧小平同志改革開放思想路線不動搖，堅持十八屆三中全會確定的新時期全面深化改革的方向、目標不動搖，堅持社會主義市場經(jīng)濟的方向不動搖，在近幾年全面深化改革取得階段性成果的基礎上，進一步解放思想，反“左”防“右”，主要是反“左”，統(tǒng)一思想，形成共識，破除現(xiàn)有利益格局對改革的制擎，在改革上邁出更大的步伐，在重要領域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)真正實現(xiàn)突破，增強人民群眾和社會對改革的獲得感，為十九大后中國全面深化改革進入新的階段打下良好的基礎。具體說來，我們對2017年的改革提出九條建議：

　　(一)進一步落實和推進制度建設，把反腐倡廉納入黨和國家正常的制度、體制和機制軌道，實現(xiàn)從治標到治本的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變

　　2012年黨的十八大結(jié)束后不到半個月，中央就開始了全面從嚴治黨，高壓反腐，打“老虎”拍“蒼蠅”的行動，截至2016年，高壓反腐進行了4年，壓倒性勝利的態(tài)勢已經(jīng)形成，不敢腐的目標初步實現(xiàn)。反腐敗斗爭正在實現(xiàn)從查案件“治標”向建制度“治本”階段轉(zhuǎn)變。我們建議2017年甚至十九大以后，反腐倡廉除了繼續(xù)查處腐敗案件外，關(guān)鍵是要進一步落實和推出反腐倡廉的重要制度，把反腐敗納入黨和國家正常的制度和體制之中，真正實現(xiàn)從治標向治本的根本轉(zhuǎn)變。其中最重要的是以下三項制度：

　　第一，把國家監(jiān)察制度納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設之中。2016年中央確定的在北京、山西、浙江省開展的國家監(jiān)察體制改革試點，是一項事關(guān)全局的重大政治改革，是政治體制改革重要的頂層設計，標志著制度反腐取得了重要突破，具有深遠的意義。建議加快試點，取得突破，為未來全面推廣提供更多的經(jīng)驗。在試點中，需要研究三個方面的問題。一是新設立的監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)與現(xiàn)有檢察機構(gòu)在職能劃分、權(quán)限邊界等方面的問題，需要進一步研究和理清，牽涉到有關(guān)法律，如《中華人民共和國行政監(jiān)察法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《審判法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》等，需要進一步修改完善。二是如何發(fā)揮和加強人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。監(jiān)察委員會的設立，最終將形成人大之下“一府兩院一委”的格局，人大是國家最高權(quán)力機構(gòu)，應當加強對包括監(jiān)察委員會在內(nèi)的“一府兩院一委”的監(jiān)督，有必要研究和考慮違憲審查制度，防止監(jiān)察委員會濫用國家權(quán)力。三是如何實現(xiàn)監(jiān)察委員會和紀委的適當分工和適度分離，既保證黨對監(jiān)察工作的領導，又能實現(xiàn)監(jiān)察委員會相對獨立地行使監(jiān)察權(quán)，現(xiàn)在紀委和監(jiān)察委員會合署辦公，紀委書記和監(jiān)委會主任一人兼任的體制，是作為短期的過渡形式，還是作為長期的組織方式，有很多問題還需要深入研究。

　　第二，落實好中央已經(jīng)出臺的黨政領導干部選拔、任用、監(jiān)督管理方面的制度。從這幾年反腐敗斗爭的實踐來看，嚴重腐敗問題的產(chǎn)生與“吏治”，即領導干部管理制度不健全、執(zhí)行不到位有很大關(guān)系，因此，2014年中央先后出臺或修訂了《黨政領導干部選拔任用工作條例》《關(guān)于加強干部選拔任用工作監(jiān)督的意見》等重要的從嚴治吏的相關(guān)制度，為落實好這些制度，防止嚴重腐敗現(xiàn)象的反彈，以制度創(chuàng)新、制度建設來實現(xiàn)和鞏固黨風廉政的根本好轉(zhuǎn)。

　　第三，擇機推出領導干部個人財產(chǎn)公示制度。官員財產(chǎn)公示制度是反腐倡廉的重要制度建設，這項制度的重要性、可行性和實踐效果已經(jīng)被世界許多國家和地區(qū)的歷史所證明，中央高度重視領導干部收入報告制度的改革，很早就在黨內(nèi)領導干部中實行個人收入項目申報制度，近些年又先后出臺了完善領導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的制度規(guī)定，實行領導干部個人事項報告抽查制度，并推行新提任領導干部有關(guān)事項公開制度試點等，并對于個別不按規(guī)定如實報告?zhèn)€人事項的干部進行了嚴肅處理，這些都為進一步出臺和完善領導干部個人財產(chǎn)公開制度打下了很好的基礎。當然領導干部個人財產(chǎn)公開制度涉及到的問題復雜，需要考慮多種因素，系統(tǒng)研究分階段實施，建議可考慮分若干步，比如可以先在擬任領導干部中實行，也可以先在省部級領導干部中實行，還可以先在少數(shù)假報、瞞報財產(chǎn)的領導干部中實行。最后，在試點的基礎上和條件成熟時，制定法律、法規(guī)，全面實行官員家庭財產(chǎn)和有關(guān)事項的申報、審核和公示制度。

　　(二)堅持“改革優(yōu)先”，舒緩經(jīng)濟增長過度追求對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的壓力

　　中國經(jīng)濟進入新常態(tài)后，經(jīng)濟發(fā)展速度減緩，究其原因，既因為經(jīng)濟周期變化，需要用需求管理的手段和方法去調(diào)節(jié)，更重要和根本的是結(jié)構(gòu)失衡，需要進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，因此，中央確定了以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以“三去一降一補”為重要內(nèi)容，推動經(jīng)濟社會的系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)改革，以促進經(jīng)濟優(yōu)化和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，為國民經(jīng)濟長期持續(xù)發(fā)展提供體制、機制保障，這無疑是個正確的決策。

　　2016年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在中央的高度重視下，取得了重要進展，尤其是鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能達到了年度計劃進度目標，但總的說來，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還僅僅是開始，重點領域的改革還沒有真正突破，“三去一降一補”的任務還很艱巨，之所以形成這樣的局面，從指導思想上看，與我國“穩(wěn)增長”與“調(diào)結(jié)構(gòu)”“景氣優(yōu)先”和“改革優(yōu)先”兩者之間十分糾結(jié)而又往往難以取舍的兩難選擇有關(guān)。從國家層面來講，在強力推進調(diào)整結(jié)構(gòu)，落實“三去一降一補”過程中，當經(jīng)濟穩(wěn)定增長受到影響，實現(xiàn)預期經(jīng)濟增長目標壓力加大時，國家往往從經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的高度出發(fā)，傾向增長優(yōu)先的選擇，使用曾經(jīng)有效的加大政府投資、增加貨幣杠桿等手段進行調(diào)控，確保預期增長目標的實現(xiàn)。從地方層面來講，當“三去一降一補”的結(jié)構(gòu)性改革，與地方GDP和財政收入增長以及社會穩(wěn)定發(fā)展矛盾時，又往往放慢結(jié)構(gòu)性調(diào)整，重新用行政手段，對“僵尸企業(yè)”繼續(xù)輸血，以完成經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定這兩項對黨政領導考核的最主要指標。這種穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)的“雙重”選擇，往往保證了近期增長目標的實現(xiàn)，而不利于長期的結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革，不利于經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，也不利于長遠的經(jīng)濟可持續(xù)的增長。

　　我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的背后，有其深刻的體制和機制原因。比如，產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)庫存過大、杠桿率過高，都是長期以來政府過度投資、國有企業(yè)過度擴張，以及為了支持政府投資、國企擴張而銀行過度借貸。需要通過結(jié)構(gòu)性改革從根本上真正解決結(jié)構(gòu)失衡問題，揚湯止沸，不如釜底抽薪，不解決體制機制深層次問題，雖然有可能暫時緩解當前的困難，卻很難從根本上扭轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)失衡的局面。為此，在權(quán)衡結(jié)構(gòu)調(diào)整目標與短期經(jīng)濟增長目標的時候，不應繼續(xù)將短期增長目標置于高于結(jié)構(gòu)調(diào)整目標的優(yōu)先地位，否則有可能進一步加劇結(jié)構(gòu)失衡，嚴重不利于長期經(jīng)濟增長，我國2008至2010年應對全球金融危機所采取的宏觀經(jīng)濟政策的遠期效果，充分說明了這個問題。

　　中國經(jīng)濟能否繼續(xù)穩(wěn)定增長，中等收入國家能否跨入高收入國家，已經(jīng)不能依賴于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和動能的簡單刺激和外延擴展，必須進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)新舊產(chǎn)業(yè)與動能的重大轉(zhuǎn)變。因此放棄對經(jīng)濟增長速度的過度追求，實行結(jié)構(gòu)性改革優(yōu)先，加快經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展別無選擇的戰(zhàn)略抉擇。為此需要堅定不移地貫徹落實中央確定的以“三去一降一補”為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性改革各項措施。在實體經(jīng)濟方面，要堅決清理一批“僵尸企業(yè)”，盡快解決一部分企業(yè)資產(chǎn)與負債的結(jié)構(gòu)合理、比率適度問題，通過去產(chǎn)能、去庫存，重新實現(xiàn)供求平衡、活躍有序的市場結(jié)構(gòu)。通過簡政放權(quán)、開放準入、保護產(chǎn)權(quán)等一系列舉措，創(chuàng)造各種所有制平等發(fā)展的市場環(huán)境。在虛擬經(jīng)濟方面，首先要通過完善金融體制，強化信用和風險管理;防范金融風險，解決長期存在并反復發(fā)生的信貸資產(chǎn)脫實入虛的問題，而不是簡單擴大信貸規(guī)模。在要素配置方面，要以開放準入、平等競爭、優(yōu)化利用為準則，著力創(chuàng)造各類市場主體平等享有公平參與的條件，通過最大限度地發(fā)揮市場決定作用，來實現(xiàn)政府的更好作用。在宏觀調(diào)節(jié)方面，重點建立“補短板”機制，通過制度創(chuàng)新，恰當處理供給側(cè)改革與需求側(cè)管理的關(guān)系，形成兼顧近期與遠期、經(jīng)濟與社會、發(fā)展與生態(tài)等方面協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制。

　　(三)努力實現(xiàn)經(jīng)濟體制改革重點領域的四大突破

　　第一，以資源配置市場化改革為突破，盡快形成市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的格局。

　　十八大以來，國務院以審批制度改革為重點開展了一輪簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務的政府轉(zhuǎn)變職能的改革，取得了很大成績，提前完成了國務院提出的本屆政府減少三分之一審批事項的改革目標。但是，從政府減少的審批項目看，大多數(shù)集中在簡化企業(yè)審批程序，減少群眾辦理社會管理事項的手續(xù)上等，含金量不高，政府各部門手中掌握的資源配置的權(quán)力并沒有實質(zhì)性的減少。因此，從資源配置的主體來看，十八屆三中全會決定提出的讓市場在資源配置中起決定性作用的目標并沒有完全達到，政府仍然管著很多不該管也管不好的事情，在資源配置方面，市場與政府的主次作用仍然處于相持狀態(tài)。從政府職能轉(zhuǎn)變來看，政府的主要精力和工作重點，仍然沒有擺脫以GDP為中心的傳統(tǒng)思維方式，做了大量應該由市場、企業(yè)做的事，政府錯位、缺位、不到位的現(xiàn)象仍然嚴重,離十八屆三中全會決定提出的“政府的職責和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈”的目標相差甚遠，因此，政府職能的轉(zhuǎn)變?nèi)沃氐肋h。

　　最近，中央和國務院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導意見》，這是個非常重要的決定，對于進一步從廣度和深度上進行市場化改革，提高資源配置效率和效益，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用將有著重要意義。因此，下一步的政府改革，應該在經(jīng)濟活動方面集中貫徹中央這一決定，并力爭取得突破，在一定的時間內(nèi)，通過改革創(chuàng)新，使市場配置資源的決定性作用明顯增強并占主導地位，盡快結(jié)束在資源配置市場化改革方面的相持狀況。

　　深化政府配置資源的改革，要堅持市場導向，分類實施，堅持從體制機制上突破，盡最大可能減少行政性配置各類資源，并根據(jù)公共資源不同的情況和特點，分類分領域進行突破。比如凡是市場化配置效率效益高的公共資源，切實遵循價值規(guī)律，放開價格管制，建立市場競爭和優(yōu)勝劣汰機制。對一些不完全適應市場配置的公共資源，要引入競爭機制，發(fā)揮政府引導作用，實現(xiàn)政府和市場的有效結(jié)合。對于一些確實需要通過行政方式配置的公共資源，也要運用市場機制，實現(xiàn)更有效益的公平性和均衡性。

　　第二，以清理“僵尸企業(yè)”為突破口，進行國有經(jīng)濟布局的大調(diào)整。

　　供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革能否取得成功，關(guān)鍵在于國有企業(yè)改革能否取得突破。2016年以來，國務院國資委已經(jīng)全面鋪開十項改革試點和其他領域的改革，但從目前進展情況來看，國企改革并沒有實質(zhì)性進展，更談不上大的突破，形成了中央在督辦、企業(yè)在期盼、少數(shù)企業(yè)在試、多數(shù)企業(yè)在看、社會在批評、改革進度慢的被動局面。國有企業(yè)改革面臨的困難局面，原因是多方面的，除了在改革設計一些重要方面脫離實際外，一個重要方面是改革方向不明確、重點不突出、改革的突破口沒有找到。

　　國有企業(yè)改革涉及面太廣，既涉及到黨對國有企業(yè)的領導這樣的政治問題，又涉及到國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中的定位和布局的經(jīng)濟問題，既涉及到國資委對國有企業(yè)的運營監(jiān)管體制，又涉及到國有企業(yè)的組織形式、法人治理結(jié)構(gòu)、勞動人事、薪酬等內(nèi)部機制。這些方面的改革都是必要的，但在一定的時期內(nèi)，國有企業(yè)改革和發(fā)展所遇到的主要矛盾和問題是不同的，如果不突出重點，不抓主要矛盾，胡子眉毛一起抓，所有的改革一起推，勢必事倍功半，難見成效。如能抓住當前國有企業(yè)改革和發(fā)展面臨的突出矛盾、突出重點，全力突破，有可能做到綱舉目張，有序推進，一步一步實現(xiàn)改革的最終目標。

　　當前國有企業(yè)改革的突破口在哪里?應該抓哪一個方面進行重點突破?國務院有關(guān)部門這幾年除了展開十項改革試點外，先后重點突出抓了規(guī)范國企領導薪酬制度，強化國有企業(yè)監(jiān)管和反腐敗，加強黨對國有企業(yè)的領導，推動央企之間的重組，2016年下半年又提出以混合所有制改革為重點等，重點和口號不斷在變，雖然這些領域都取得了一定的成就，但都沒有起到“綱舉目張”的突破作用，還沒有找到國有經(jīng)濟和國有企業(yè)的真正問題所在和改革的突破口。

　　國有企業(yè)經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，出現(xiàn)了兩個帶有全局性和長遠性的最重要問題：一是國有企業(yè)在外部盲目擴張，國有經(jīng)濟的布局太廣;二是國有企業(yè)內(nèi)部機制不活，沒有完全與市場經(jīng)濟接軌，沒有把企業(yè)真正推向市場。正是國有企業(yè)這兩大突出問題，造成我國經(jīng)濟產(chǎn)能過剩、庫存積壓、杠桿率高、成本高，使國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重失衡，使得中央和國務院不得不提出“三去一降一補”為主要內(nèi)容的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，國有企業(yè)改革不到位是我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的重要的體制性障礙。在解決國有企業(yè)對外盲目擴張，內(nèi)部機制不活兩大問題的順序上，應該優(yōu)先重點解決盲目擴張、布局過廣問題，把國有企業(yè)從不該進入的沒有競爭力的領域中，通過破產(chǎn)、關(guān)閉、重組、引進戰(zhàn)略投資者、轉(zhuǎn)讓控股權(quán)、經(jīng)營者員工持股，混合所有制改革等各種方式，果斷退出來，再對留下來的國有企業(yè)有序進行國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營機制等方面改革，可能是國有企業(yè)改革取得突破性進展的有效途徑，并從整體上取得事半功倍的效果。否則，國有經(jīng)濟布局不調(diào)整，仍然花很大精力對大量不該由國有企業(yè)進入的領域里的企業(yè)、沒有競爭力的企業(yè)，甚至是“僵尸企業(yè)”進行國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)內(nèi)部的改革，不僅花費了大量的時間和精力，付出了大量的成本，也不可能會有什么實際效果，結(jié)果必然是事倍功半，難以取得實質(zhì)性進展。

　　把調(diào)整布局作為國有企業(yè)改革近一段時期的重點和突破口，不僅是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，而且也是比較好的時機，具有很多有利條件：一是中央、國務院高度重視國有企業(yè)去產(chǎn)能、清理“僵尸企業(yè)”的工作，給予很多政策和支持。國務院2016年也出臺了《關(guān)于推動中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導意見》。二是一大批“僵尸企業(yè)”和競爭性領域的劣勢國有企業(yè)已經(jīng)難以生存，對國有經(jīng)濟部署調(diào)整的共識還在增強。三是國家這些年來經(jīng)濟發(fā)展和國有經(jīng)濟實力的增加，為布局調(diào)整中的員工安置提供了很好的物質(zhì)條件。四是這些年民營和社會資本的發(fā)展，也為承接或參與國有經(jīng)濟布局的調(diào)整創(chuàng)造了外部環(huán)境和條件。

　　當然，與本世紀初國有經(jīng)濟布局調(diào)整相比，新一輪國有經(jīng)濟布局調(diào)整也面臨著新的困難，比如各方面對社會穩(wěn)定的承受力很低，員工安置對社會穩(wěn)定可能帶來影響，地方和國企領導人的擔當精神大大減弱，加上社會大環(huán)境發(fā)生了變化，在相當多國有企業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)了所謂干得好的沒有認可、干得不好有考核、有了爭議沒保護、出了問題要追責、干得多毛病多、不干事的最快活的普遍現(xiàn)象。如不改變這種社會大環(huán)境和國有企業(yè)內(nèi)部也普遍存在的這種現(xiàn)象，國有企業(yè)布局調(diào)整也很難進行下去。再如，由于種種原因，近幾年，民營資本參與國企改革的積極性嚴重受挫，大量民營資本外流，如果這種局面得不到根本好轉(zhuǎn)，國有經(jīng)濟布局調(diào)整、混合所有制的改革將難以取得重大突破。

　　國有經(jīng)濟布局調(diào)整涉及面廣，需要分批分期進行。我們認為，應該借國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有利時機，分步驟對四類國有企業(yè)進行調(diào)整退出：第一類是處于煤炭、鋼鐵、建材、原材料等嚴重產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)中的“僵尸企業(yè)”，近期要加快退出，打突擊戰(zhàn)，不要再拖幾年了。第二類是處于商業(yè)、物流、服務業(yè)、外貿(mào)、制造業(yè)等競爭激烈的領域，國有企業(yè)從總體上沒有長期競爭優(yōu)勢，對這些領域，除了極少數(shù)已經(jīng)做強、做優(yōu)、做大的國有企業(yè)外，原則上都應逐步調(diào)整退出。第三類是目前暫時盈利水平不錯，可以生存發(fā)展，但不符合國民經(jīng)濟整體發(fā)展戰(zhàn)略，不符合國有企業(yè)長遠的發(fā)展方向，比如房地產(chǎn)企業(yè)，也應該逐步退出。第四類是經(jīng)營風險大，國有企業(yè)內(nèi)部動力機制和風險承受能力不適應的領域，比如已經(jīng)具有很大泡沫，并且具有系統(tǒng)性風險的金融領域的中小國有企業(yè)，以及需要巨額投入并且風險很大的高科技企業(yè)等，都應該逐步退出。

　　國有經(jīng)濟布局調(diào)整中有退有進，退出后的資本形態(tài)更多集中在公共基礎設施的建設、國家重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)等領域。在國有經(jīng)濟布局調(diào)整大體完成后，對仍然保留的國有企業(yè)，除個別軍工等特殊領域，由國有獨資企業(yè)壟斷經(jīng)營外，其他一般采取混合所有制形式，實行政資分開、政企分開，把企業(yè)推向市場，轉(zhuǎn)換內(nèi)部經(jīng)營機制，企業(yè)領導者的選拔采取市場職業(yè)經(jīng)理人的聘任方式，企業(yè)的分配制度、勞動制度等一律與市場接軌，使國有企業(yè)真正成為市場中獨立的競爭主體。

　　第三，以“規(guī)制中立”“公平準入”和“平等保護”為突破，真正破除行業(yè)壟斷，為所有不同所有制的市場主體創(chuàng)造平等、公平競爭的發(fā)展環(huán)境。

　　2016年中央和國務院以及有關(guān)部門在經(jīng)濟體制改革方面先后推出三個重要的改革舉措。一是以“規(guī)制中立”為核心，國務院發(fā)布的《關(guān)于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》。二是以“公平準入”為核心，國務院和有關(guān)部門頒布的《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，以及國家發(fā)改委印發(fā)的《促進民間投資健康發(fā)展若干政策措施》，國務院五部委《關(guān)于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見》。三是以“平等保護”為基石的《中共中央國務院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》。這三個改革文件和舉措對完善社會主義市場經(jīng)濟體制，打破包括國有企業(yè)在內(nèi)的行業(yè)壟斷，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立公平競爭的市場環(huán)境具有重要意義。但是這三個重要改革目前基本上停留在文件上，并沒有得到有效落實，真正落實起來也非常困難，因此建議2017年乃至更長時期，中央采取強有力措施，打破現(xiàn)有利益格局的制掣，打破國有企業(yè)的行業(yè)壟斷，真正落實下去，并取得突破性進展。

　　在“規(guī)制中立”“公平準入”方面，關(guān)鍵是下決心打破石化、電力、電信、鐵路等領域中央國有企業(yè)的壟斷，以及在燃氣、供水、供熱等領域地方國有企業(yè)的壟斷。多年來，國務院發(fā)了無數(shù)個文件，鼓勵民營資本平等進入由央企壟斷的全國性的重要產(chǎn)業(yè)行業(yè)，以及由地方國企壟斷的地方基礎設施、公共設施領域，但由于受到既得利益群體的影響和干擾，始終未能使改革落實。國家若干重要壟斷行業(yè)的改革方案始終未能出臺，或出臺后力度不大，國家重要行業(yè)壟斷局面并未改變。地方國企壟斷的城市基礎設施、公共設施的改革一直遇到各級政府的軟抵硬抗，使民營資本進入遇到“玻璃門”“彈簧門”。近幾年國家大力推行的所謂由社會資本參與的PPP模式，地方政府也使之變相為“地方政府+地方國企”的PPP模式。這種狀況應該引起中央和國務院的高度重視，并采取有力措施加以糾正。

　　在“平等保護”各類產(chǎn)權(quán)方面，完善各類產(chǎn)權(quán)保護制度是實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的基礎，中央、國務院在健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)平等保護制度方面，提出了十個方面的重要措施和政策，引起了社會的強烈反應和普遍擁護，但真正落實起來，在意識形態(tài)、法律法規(guī)、政策制度、貫徹落實等很多方面和環(huán)節(jié)仍然存在極大的困難，需要一個漫長的過程，需要抓住一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)加以突破。我們認為，可以抓緊一些社會反映強烈的以民營資本受侵為主的產(chǎn)權(quán)糾紛案件為突破，按照法不溯及既往、罪刑法定、在新舊法之間從舊并從輕的原則，進行重新甄別，確定為錯案冤案的，堅決予以糾正，以形成產(chǎn)權(quán)平等保護的社會環(huán)境和輿論環(huán)境，取得廣大人民群眾和民營企業(yè)家的信任和擁護，并帶動產(chǎn)權(quán)平等保護其他方面政策的落實。

　　第四，以降低杠桿率、扭轉(zhuǎn)資金“脫實向虛”為突破，加快金融體制改革，防范系統(tǒng)性的金融風險。

　　2016年我國GDP增長6.7%，而貨幣供應M1和M2分別增長21.4%和11.3%，社會融資存量增長12.8%，人民幣貸款增長13.4%，均大幅度超過GDP，[1]繼續(xù)推高了杠桿率。特別是由于實體經(jīng)濟產(chǎn)能過剩，稅費負擔重，資金利潤率下降，加上金融監(jiān)管體制不完善，使得大量的流動性資金“脫實向虛”，或者進入房市或股市，或者在金融體系內(nèi)部循環(huán)，形成新的資產(chǎn)泡沫，不僅使去杠桿的結(jié)構(gòu)性改革調(diào)整任務難以實現(xiàn)，而且積累了越來越大的金融風險，成為我國經(jīng)濟發(fā)展和體制改革中需要解決的一個迫切問題。為此，需要進行三個方面的改革和政策調(diào)整。

　　首先，貨幣政策需要切實恢復中性，實現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中確定的去杠桿的目標。貨幣政策不應再以保持預期增長為目標，保持貨幣供應增長率與經(jīng)濟增長率大體一致。考慮到我國過去幾年貨幣供應持續(xù)寬松，杠桿率已經(jīng)很高，為了防止過于激進的貨幣政策調(diào)整可能引發(fā)的經(jīng)濟震蕩，可采取漸進式調(diào)整方式，通過幾年過渡期使貨幣政策調(diào)整逐步到位，建議未來兩年內(nèi)將M2增長率與國內(nèi)貸款增長率逐漸控制到10%左右，以后逐步下降貨幣和信貸增長速度，逐步扭轉(zhuǎn)杠桿率持續(xù)攀升的趨勢，轉(zhuǎn)向去杠桿進程。

　　其次，擴大各類實體經(jīng)濟的市場主體直接融資規(guī)模，優(yōu)化資本市場結(jié)構(gòu)，引導資金“脫虛向?qū)?rdquo;，緩解企業(yè)杠桿率居高不下、資金錯配的矛盾。包括盡快解決實體經(jīng)濟IPO“堰塞湖”現(xiàn)象，加快IPO注冊制改革步伐，擴大主板市場容量，提高實體經(jīng)濟直接融資能力。以社會信用體系為基礎，整合企業(yè)債和公司債發(fā)行市場與市場監(jiān)管機制，提高債券市場融資能力，等等。

　　再次，加快金融管理體制的改革，加強金融監(jiān)管，防止資本市場、證券市場、房地產(chǎn)市場的過度投機，遏制資產(chǎn)泡沫的繼續(xù)膨脹，防止系統(tǒng)性金融風險的發(fā)生。

　　(四)進一步解放思想，加快農(nóng)村土地制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場，為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供制度保障

　　農(nóng)村土地制度是農(nóng)村改革的核心和關(guān)鍵，在農(nóng)村改革頂層設計的基礎上，2016年中央陸續(xù)出臺了有關(guān)土地制度、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革等一系列文件和方案，中央對農(nóng)村改革的整體部署已全面進入實施階段，其中，土地確權(quán)在相當大部分的地區(qū)正在進行之中，個別試點地區(qū)已基本完成，土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓已在全國開展試點，農(nóng)民宅基地制度的改革也在探索之中，集體經(jīng)營性土地與城市建設用地同等進入市場的改革在個別地區(qū)也進行了成功的試點，國家征地制度的改革也在醞釀研究之中，等等。應該說，我國農(nóng)村改革，尤其是農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)進入積蓄待發(fā)、突破在即的重要時期。由于農(nóng)村土地制度改革涉及8億農(nóng)民的切身利益，對我國經(jīng)濟、政治、社會的影響深遠，要真正實現(xiàn)土地制度改革的目標，為實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供制度保障，還需要進行長期的努力。我們建議2017年甚至十九大后在農(nóng)村土地制度改革方面，做好以下三個方面的重要工作：

　　第一，按照十八屆三中全會以來中央對農(nóng)村土地制度的一系列頂層設計，進一步解放思想，統(tǒng)一思想，堅定正確方向，堅定不移地推進土地制度改革。

　　全面深化農(nóng)村改革，尤其是農(nóng)村土地制度改革，中央的大政方針已定，各地正在貫徹落實，但是從改革的理論到實踐上，仍然有一些干擾和不同認識，還需要進一步解放思想，統(tǒng)一思想，形成共識。比如在土地問題上似存在兩種錯誤傾向，一種是以維護集體經(jīng)濟和防止農(nóng)民失地為名反對或消極地址土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)和開放城市建設用地市場，另一種是在搞規(guī)模經(jīng)濟、大開發(fā)等名義下侵犯農(nóng)戶合法權(quán)利。我們認為這兩種傾向都應防止。發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟必須在城市化背景下以農(nóng)民自愿離開土地、資源讓渡經(jīng)營權(quán)為前提，同時也需要保護農(nóng)戶的合法權(quán)利不受侵犯;中央有關(guān)宅基地的轉(zhuǎn)讓、抵押的重要改革方針始終未能在具體政策上得到統(tǒng)一，至今未能出臺有關(guān)的具體改革細則;集體經(jīng)營用地進入市場仍然受到地方政府和強大利益集團的阻撓，至今未能在更大范圍內(nèi)試點，更談不上推廣。國家征地制度改革和土地規(guī)劃體制改革至今未能提上議事日程，等等。

　　這種情況，應該引起中央和國務院的高度重視，需要進一步明確農(nóng)村土地制度改革的正確方向，其中包括，農(nóng)業(yè)農(nóng)地實現(xiàn)承包權(quán)永久化并賦予承包權(quán)比較完整的產(chǎn)權(quán)效能;農(nóng)村宅基地應停止實行無償分配制度，繼續(xù)推進宅基地產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓;農(nóng)村集體建設用地應與國有土地一樣，允許出讓、租賃，同等入市、同權(quán)同價，等等。進一步尋找農(nóng)村土地制度的改革突破，為農(nóng)民帶來更大的改革紅利，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供土地制度保障。

　　第二，進一步搞好農(nóng)村土地制度改革的設計系統(tǒng)，整體規(guī)劃，全面推進。

　　農(nóng)村土地制度改革起碼涉及到相互聯(lián)系、相互制約的五個方面，即農(nóng)村耕地制度改革，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市方式改革，農(nóng)民宅基地制度改革，國家土地征用制度改革，以及城鄉(xiāng)土地規(guī)劃制度的改革。目前除農(nóng)村耕地制度改革有了比較系統(tǒng)的設計外，其他四個方面的系統(tǒng)性制度性改革的方案文件尚未明確出臺，其中農(nóng)民宅基地改革爭議很大，在理論上尚未形成共識，實踐上沒有明顯進展;農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的改革受地方政府的利益驅(qū)動，并無實質(zhì)性的推動;國家土地征用制度改革較早開始研究，至今沒有重要進展。城鄉(xiāng)土地規(guī)劃體制改革尚未引起中央和國家有關(guān)部門的重視，更談不上列入議事日程。

　　從實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民現(xiàn)代化目標以及保持國家經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的需要來看，僅僅推進農(nóng)業(yè)用地制度的改革是遠遠不夠的，并且沒有其他四個方面的制度創(chuàng)新，農(nóng)村土地制度改革的深入開展以及預期的制度紅利也受到限制。因此建議國家有關(guān)部門統(tǒng)籌考慮以上五個方向改革的設計，做好五個規(guī)劃之間的銜接和配套措施，其中農(nóng)民宅基地制度的改革方案和集體經(jīng)營性建設用地改革的方案應盡快出臺，國家征地制度的改革和城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的改革應抓緊研究，爭取在“十三五”期間出臺并貫徹落實。

　　第三，加快建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場，充分發(fā)揮市場在配置土地資源中的決定性作用，清除農(nóng)村土地制度改革的重要障礙。

　　十八屆三中全會以來，農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)進行三四年了，雖然有很大進展，但無實質(zhì)性突破，究其原因，缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場是最重要的制約因素。沒有完善的土地交易市場，農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，很難做到價格的公平合理、交易規(guī)模的擴大、交易制度的規(guī)范;沒有完善的土地交易市場，宅基地制度改革的力度難以實質(zhì)性提高，宅基地以及住房財產(chǎn)權(quán)也難以進行抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，難以實質(zhì)性增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。沒有統(tǒng)一的城鄉(xiāng)交易市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地也很難實現(xiàn)同國有土地同等入市、同權(quán)同價，從而兼顧國家與集體、個人土地增值收益分配機制。沒有國家土地征用制度的改革，不建立土地交易市場，仍然在地方政府處于壟斷地位的前提下，按照現(xiàn)在政府與農(nóng)民“一對一”談判，僅僅按所謂提高補償標準的原則，很難維護農(nóng)民的合法權(quán)利，很難得到被征地者的真正認同，很難做到交易過程中的公開、公平，很難充分發(fā)揮市場的決定作用，很難做到國家、集體、農(nóng)民之間的合理分配，等等?，F(xiàn)在看來，不同層次、不同規(guī)模、不同特點的土地要素市場的發(fā)育和成熟，恐怕是制約我國土地制度改革成功的重要的體制性、機制性障礙，建議在2017年甚至十九大后一個階段內(nèi)，中央和國務院有關(guān)部門在推動地方政府完成土地確權(quán)的基礎上，把建設土地要素市場作為農(nóng)村土地制度改革的中心環(huán)節(jié)，力爭在“十三五”期間農(nóng)村各類土地市場的建設有實質(zhì)性進展。

　　(五)堅持“共建共享”的理念，突出抓好社會領域的重點改革，提高人民群眾對改革的獲得感

　　近幾年中央和國務院對社會領域的改革高度重視，有些方面也取得了一些成果，但總的說來，由于社會領域的改革涉及面廣，落實過程中困難多等原因，這些改革落實得不好，人民群眾和社會各界對社會改革的評價不高，加上社會改革幾乎涉及每個人的切身利益，人民群眾對社會領域的改革要求高、期望大，人民群眾對社會領域的改革獲得感低，因此建議2017年或更長時期，國家有關(guān)部門和各地政府應該把社會領域的改革作為重點，強力推進，力求突破，提高人民群眾的滿意度和獲得感，使改革進一步得到廣大群眾的擁護、支持和參與。

　　深化社會領域的改革應當貫徹習近平同志“共建共享”的發(fā)展理念。習近平同志指出“堅持包容性發(fā)展，必須堅持全面保障和改善民生，構(gòu)建公平公正、共建共享的包容性發(fā)展新機制，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。同時共享發(fā)展是個漸進過程，是可持續(xù)的共享，在一定時期內(nèi)，以“共享”為目標的社會領域的改革也應該突破重點，中央提出了社會建設和社會領域的改革思路，即“守住底線、突出重點、完善制度、引導預期”。根據(jù)中央確定的這一方針，我們認為，進一步深化社會領域的改革應該堅持突出重點的工作方針。

　　社會領域的民生問題范圍很廣，大體上可分為四個層次。第一個層次是就業(yè)、勞動力市場、收入分配等領域的工作和政策，即經(jīng)濟領域講的第一次分配范疇。第二層次是教育、衛(wèi)生等人力資本投資領域的工作和政策，大部分屬于政府提供的公共服務領域。第三個層次是養(yǎng)老、托幼服務等就業(yè)者后顧之憂領域。第四個層次是社會保障、社會救助等領域。按照突出重點的原則，應該以第一類就業(yè)和初次分配項目以及第二類和第三類增強就業(yè)能力的、社會投資性強的民生項目，即大部分是通常講的社會公共服務領域予以重點發(fā)展。而社會保障、社會救助等社會項目應該以“保底線”為原則，根據(jù)國家和各地的實際財力，保持可持續(xù)發(fā)展，并注意把社會保護、政府救助和個人努力結(jié)合起來。為此，我們建議，2017年甚至更長一個時期，社會領域改革的重點應該放在以下幾個領域：

　　一是收入分配體制改革。實行以提高知識價值為導向的分配體制改革，特別是以重點民生領域的工資制度改革為抓手，規(guī)范公共服務，惠及民生，奠定全面深化改革的民意基礎。改革機關(guān)事業(yè)單位工資制度，激發(fā)黨政干部職工的積極性。在公共部門中可從建立司法人員、醫(yī)護人員或教師年薪制入手，以取得早期成果。通過監(jiān)督和引導司法人員公正執(zhí)法、監(jiān)督醫(yī)務人員合理診療和要求校長教師交流輪崗，為公共部門普遍推行薪酬制度改革奠定堅實的民意基礎。

　　二是教育的改革和發(fā)展。教育的改革在繼續(xù)推進和鞏固各個階段教育普及的同時，一方面要堅決推進以教育公平為目標的改革，要排除既得利益的阻力;另一方面要圍繞提高教育質(zhì)量進行教育創(chuàng)新，尤其是探索“適切性”教育，培養(yǎng)學生解決問題的意愿和能力。

　　三是衛(wèi)生領域的改革。重點解決宏觀效率不高和公平性較差的問題，重點推進建立具有正確激勵的醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)人員的薪酬制度，采取強有力措施增強基層吸引力，推進分級醫(yī)療;促進醫(yī)療保障體系的整合與對接，建立人人均等享受基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的制度。

　　四是老年養(yǎng)老保障體制的改革。要推進養(yǎng)老保障的制度整合和體系銜接，改進公平性，保障可持續(xù)性。建議探索基本養(yǎng)老金計發(fā)實行“個人全賬戶”的改革，在養(yǎng)老保險金計發(fā)時，將主要體現(xiàn)公平原則的由單位按社會平均工資繳納的部分，和主要體現(xiàn)效率原則的個人按本人工資水平基數(shù)繳納的部分，一并納入個人賬戶。個人在領取時，基本養(yǎng)老金數(shù)額完全按個人賬戶儲存額計算確定，以建立權(quán)責對等、激勵相容的養(yǎng)老保障新機制。要實行積極的應對老齡化方案，調(diào)整將60多歲以上的老年人視為被動接受者的涉老政策，真正給需要兜底的老人更加可靠的保障，幫助老人自立自信。

　　五是減貧和社會救助方面的改革。要根據(jù)中央的要求，實行積極精準扶貧、精準脫貧，克服形式主義，因人因地施策，提高脫貧實效和可持續(xù)性。

　　在推進社會領域的改革中，特別需要財政體制改革。財政支出調(diào)整和優(yōu)化作為主要支撐，各級財政應重點支持教育和醫(yī)療衛(wèi)生等民生、公共服務領域的改革和發(fā)展，排除既得利益對社會領域的改革和發(fā)展、對社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的阻礙，使我國社會領域的改革，按照十八屆三中全會的頂層設計，扎扎實實有序推進，為全面深化改革奠定民意基礎，為中國全面實現(xiàn)小康提供制度性保障。

　　(六)進一步完善頂層設計，確保司法改革去地方化、去行政化的正確方向

　　十八屆三中全會掀開了中國司法改革新的一頁，確定了司法改革去行政化、去地方化的改革方向，并圍繞改革的總方向，出臺了一系列的司法改革的具體方案和舉措，取得了積極成果，受到了廣大人民群眾和社會各界的贊同。同時，在司法改革過程中，也在理論上和實踐上出現(xiàn)了一些新問題，引起社會各界對司法改革的擔憂。因此，我們認為，進一步深化司法改革，需要在堅持十八屆三中全會確定的基本原則的前提下，進一步完善司法改革的頂層設計，確保改革在正確的方向上行進。

　　第一，司法改革頂層設計的完善，需要考慮和處理好五對關(guān)系和六個保障。五對關(guān)系包括：正確處理司法改革與政治體制改革及社會穩(wěn)定之間的關(guān)系;正確處理司法與黨政、地方之間的關(guān)系，在堅持黨的領導的前提下，應直面司法獨立性這一關(guān)鍵問題，消除社會對司法獨立的誤解;正確處理司法與行政、立法之間的關(guān)系;正確處理司法機關(guān)之間以及機關(guān)內(nèi)部的關(guān)系，注重相互監(jiān)督制約;正確處理司法與其他解紛機制之間的關(guān)系，確立司法最終解決的原則。六個保障包括：職業(yè)保障、經(jīng)費保障、公正保障、效率保障、民主保障和弱者保障。

　　第二，解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，消除司法改革的政治化邏輯和意識形態(tài)化影響。司法改革盡管屬于政治體制改革的一部分，但也有相對獨立的功能區(qū)域，在堅持中國共產(chǎn)黨領導的前提和底線外，司法體系基本上屬于中立性、工具性、功能性的治理技術(shù)問題，絕大多數(shù)司法改革措施并不涉及政治領域，不涉及意識形態(tài)。因此中國的司法改革應該在中國共產(chǎn)黨領導下，采取去政治化的技術(shù)和策略，實現(xiàn)司法改革領域的去意識形態(tài)化。這樣司法改革的困難和阻力才能得以有效化解，才真正有利于實現(xiàn)十八屆三中全會提出的司法改革的目標和社會效果。

　　第三，建立違憲審查制度，為國家憲法的有效實施提供制度保障。在大力推進依法治國的今天，憲法能否真正運作，已成為中國社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。為了落實憲法，違憲必究，應該盡快建立違憲審查機制，根據(jù)我國的國情，建立違憲審查機制是一個艱難、漫長而又復雜的過程。建議近期在全國人大常委會下設專門的違憲審查機構(gòu)，明確規(guī)定違憲審查程序，擴大違憲審查的范圍，將當前僅限于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的違憲審查范圍，擴大到全國人大及其常委會制定的法律、決議、決定以及一切規(guī)范性文件中。同時建立違憲審查的訴訟引入機制，并堅持公開原則，違憲審查的過程、結(jié)果及違憲責任的追究完全公開透明，接受全國人民的監(jiān)督。

　　第四，優(yōu)化司法職權(quán)配置，理順司法機關(guān)之間的關(guān)系。根據(jù)我國司法的現(xiàn)狀以及出現(xiàn)的大量冤假錯案的歷史教訓，司法機關(guān)之間職權(quán)配置和關(guān)系的處理更應強調(diào)分工，相互監(jiān)督制約，弱化甚至取消“互相配合”的要求，包括弱化并嚴格限制偵查權(quán)，檢察官回歸國家代理人的定位，主要承擔公訴職能，充分保障律師權(quán)利和當事人的訴訟權(quán)利。在推進國家監(jiān)察體制改革中，要特別處理好監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、紀委等部門之間的職能分工和關(guān)系。

　　(七)抓住十九大召開的有利時機，深化國家行政管理體制改革

　　2017年，黨的十九大即將召開，并產(chǎn)生以習近平同志為核心的新一屆中央領導集體，按照慣例，在隨后的2018年政府換屆時，國務院也將相繼推出有關(guān)政府改革的重要舉措。我們建議，2017年在黨的十九大以及隨后的國家行政管理體制改革的布局上，除了繼續(xù)深入推進簡政放權(quán)、深化“放管服”改革外，應致力于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標。根據(jù)我國政府行政管理體制中存在的突出問題，建議在以下兩個基本方面進行改革的突破：

　　第一，在國務院大部制機構(gòu)改革上邁出更大的步伐，從體制上鞏固簡政放權(quán)、審批制度改革的成果。

　　政府機構(gòu)改革涉及到減少機構(gòu)、人員和領導干部的崗位，動的是行政機構(gòu)既得利益群體的切身利益，是政府的自我革命，歷來是件最難的事情，并且機構(gòu)改革的效果容易反彈，改革開放近四十年了，我國政府機構(gòu)改革進行過無數(shù)次，其中在1998年的改革中，國務院機構(gòu)減少三分之一，人員減少50%，改革力度之大，前所未有，但最終也未能走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環(huán)。當前我國各級政府機構(gòu)龐大，財政供養(yǎng)人口太多，政府運行成本過高，財政負擔過重，進一步精簡機構(gòu)、深化大部制改革，也是深化行政管理體制改革的重要任務，而且隨著這些年行政審批制度的改革，大量的原為政府管理的事務被取消，也為進一步深化機構(gòu)改革創(chuàng)造了較好的環(huán)境，同時也是鞏固簡政放權(quán)、審批制度改革成果的需要。2009年深圳市在國家有關(guān)部門的指導下，進行過以大部制為主的機構(gòu)改革，2013年國務院機構(gòu)改革中也按大部制原則進行過改革和整合。這些改革在實踐中既有成功的一面，也存在著一些不足，無論成功或不足都為國家進一步深化大部制改革進行了有益探索。

　　進行國務院機構(gòu)大部制改革的深化和完善，是一項十分復雜的工作，需要大量的調(diào)查研究和系統(tǒng)設計、綜合分析和比較研究。本報告尚不具備提出完整科學的國務院大部制改革方案的能力和條件，只提出粗淺的建議和意見，供有關(guān)方面參考：

　　——將現(xiàn)有農(nóng)業(yè)部、水利部和國家林業(yè)總局合并，成立國家“農(nóng)林水利部”。

　　——將科技部與教育部合并，成立教育科學部，科技部原有的科技管理職能劃歸工信部，撤銷國家知識產(chǎn)權(quán)局，原知識產(chǎn)權(quán)局并入教育科學部。

　　——撤銷國家統(tǒng)計局，原國家統(tǒng)計局并入國家發(fā)改委。

　　——將國家新聞出版廣電總局、國家體育總局、國家旅游局和國家文物局，并入文化部。

　　——將財政部與國稅局合并，成立財政稅務部。

　　——將人力資源與社會勞動保障部與民政部合并，成立社會工作部。

　　——將國家宗教事務管理局、國務院僑辦、港澳辦、臺辦并入國家民委，重組為港澳臺僑和民族宗教事務委員會。

　　——將國家工商總局、國家質(zhì)監(jiān)總局、食品藥品監(jiān)管局合并組建國家市場秩序監(jiān)督管理局。

　　——將國務院發(fā)展研究中心、國務院研究室及參事室整合為國家戰(zhàn)略研究中心。

　　——將銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會，合并成國家金融監(jiān)管委員會。

　　第二，進一步探索推行政府內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互分工制約的運行機制。

　　政府內(nèi)部運行機制的改革是行政體制改革的重要組成部分，對于提高決策科學性，增強執(zhí)行力和政府效率，加強對政府內(nèi)部的監(jiān)督具有十分重要的意義。政府內(nèi)部實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制約的改革，早在2003年深圳就提出來了，并且在2009年深圳大部制改革中，作為重要原則付諸了實踐，經(jīng)過這些年的實踐，深圳大部制改革有成功的經(jīng)驗，也有不成功或者失敗的方面，但作為行政體制內(nèi)部運行機制改革的方向，行政三分制還是應當肯定的，應該繼續(xù)試驗和探索。

　　根據(jù)深圳的實踐，行政三分制改革探索中，首先要進一步增強政府決策部門的協(xié)調(diào)能力和權(quán)威性，界定決策單位與執(zhí)行單位之間的權(quán)責關(guān)系，并主要通過績效考核而不是靠提高行政級別或高配干部來增強決策的有力執(zhí)行。其次在執(zhí)行層次，要打破行政體制的內(nèi)部以及事業(yè)單位的壟斷，引入社會資源，鼓勵社會參與，發(fā)揮競爭機制，完善政府提供公共服務的招投標制度，調(diào)動各方資源和積極性，提高公共產(chǎn)品和公共服務的供給效率和供給質(zhì)量。再次要繼續(xù)完善監(jiān)督機制，除了發(fā)揮好監(jiān)察、審計以及各部門內(nèi)部的內(nèi)設監(jiān)察機構(gòu)的作用外，完善社會監(jiān)督，尤其是輿論監(jiān)督是大勢所趨。

　　(八)創(chuàng)新、完善黨的執(zhí)政方式，促進國家治理現(xiàn)代化

　　根據(jù)十八屆三中全會決定，新時期全面深化改革的總目標是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而中國共產(chǎn)黨既是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的領導者，又是國家治理體系的最重要組成部分，因此全面深化改革和全面從嚴治黨，都要求進一步創(chuàng)新完善黨的執(zhí)政方式和領導體制，提高黨的執(zhí)政效能，形成完善的國家各個領域的正常運行秩序，推進國家治理體系和能力的現(xiàn)代化。

　　中國共產(chǎn)黨在新中國成立以來，對黨的領導體制和工作機制進行了幾十年的探索，積累了很多成功經(jīng)驗，形成了一套獨特的執(zhí)政方式，領導中國人民取得了改革開放和社會主義建設的偉大成就。但是，在探索過程中，也經(jīng)歷過嚴重的坎坷，也有過深刻的教訓，與實現(xiàn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的要求相比，在執(zhí)行的領導體制和工作機制上，還有明顯的缺陷，尤其在黨組織和國家政權(quán)的關(guān)系、黨的領導與依法治國的關(guān)系等方面，仍需要進一步在實踐上加以探索和創(chuàng)新。探索和創(chuàng)新的目的是為了更好發(fā)揮黨在國家發(fā)展中的領導作用，而不是否定和削弱黨的領導。通過創(chuàng)新和探索，更好地認識政黨執(zhí)政的基本規(guī)律，理順黨組織和國家權(quán)力的關(guān)系，使國家權(quán)力結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)暢順，從而使黨更好地科學執(zhí)政、依法執(zhí)政、長期執(zhí)政。為此，我們提出以下幾點建議：

　　第一， 在處理黨組織和國家機關(guān)的關(guān)系上，中央與地方需要有所區(qū)別。

　　為了加強黨中央的最高領導，在中央層面需要黨的最高機構(gòu)成員分別擔任國家各個部門機關(guān)的領導職務，以保證黨的執(zhí)政在中央國家政權(quán)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運作。但在地方，省、市、縣系統(tǒng)不必職務分任，應減少地方黨委兼任地方系統(tǒng)領導職務的數(shù)量，逐步樹立政府部門的法定權(quán)威并依法協(xié)調(diào)部門之間的關(guān)系，強化政府職能部門依法履職的能力，努力達到精干高效、運轉(zhuǎn)順暢。當前，一些地方黨委常委中將近一半在政府兼職，包括以政府黨組成員的名義，直接參與市政府領導分工，這種方式既影響了政府正常的運作，又大大增加了政府系統(tǒng)的領導職數(shù)，增加扯皮推諉，加大協(xié)調(diào)難度，降低了政府效率，應當引起中央的關(guān)注，并予以糾正。

　　第二， 減少各種臨時性工作機構(gòu)，使黨的執(zhí)政和領導納入法制化范疇，逐步建立起人大、政府等各系統(tǒng)法制化正常運轉(zhuǎn)秩序。

　　多年來，中央和國務院多次對各種臨時性工作小組，如領導小組、協(xié)調(diào)小組、聯(lián)席會議、辦公室等進行清理，但始終難以真正解決臨時工作機構(gòu)過多、過泛的狀況，一些臨時工作機構(gòu)嚴重干擾了國家機關(guān)正常的運作秩序。究其原因，既有工作機制和工作方式問題，也有領導體制問題。因此，建議除少數(shù)確實需要通過領導小組的形式如中央全面深化改革領導小組、中央財經(jīng)領導小組等，加強集中統(tǒng)一領導和協(xié)調(diào)外，絕大多數(shù)應清理撤銷。同時，即使確有必要成立的小組、聯(lián)席會議等，也只能是一種過渡性的舉措，目標應當是通過健全和完善黨和政府的領導體制和工作機制，解決一些重要領域的重大問題。

　　第三， 規(guī)范各地政府黨組織與“一府兩院”的關(guān)系，提高政府的行政效率和司法公正性。

　　“一府兩院”是國家政治體制的重要組成部分，“一府兩院”向產(chǎn)生它的人民代表大會負責，各級地方黨委與“一府兩院”是政治領導關(guān)系，按照實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的要求，黨應該依法執(zhí)政，政府應該依法行政，檢察院和法院依法行使司法職能，不受任何其他組織和個人的干擾。地方黨委和黨委工作部門不能替代政府和司法機關(guān)，實施具體的行政行為和司法行為，不插手具體的行政和司法事務。這樣做不僅不會損害黨的領導，相反，“一府兩院”越能依法獨立行使職能，黨的執(zhí)政效率越高，越能提高黨的執(zhí)政合法性。

　　第四， 選擇個別地區(qū)進行改善創(chuàng)新黨的執(zhí)政方式和領導體制的試點。

　　(九)遵循改革工作規(guī)律，調(diào)整改革工作的策略方式

　　新時期全面深化改革已經(jīng)進行快四年了，很多改革取得了階段性成果，但從改革的全局來看，改革落實不力仍然是當前影響全面深化改革工作全局的最突出問題。

　　全面深化改革不落實的問題，我們在《2015中國改革報告》中已經(jīng)做了全面分析，并提出了具體建議，已經(jīng)引起黨中央、國務院有關(guān)方面的重視，本報告在此基礎上，進一步補充提出三點具體意見和建議，供有關(guān)方面參考。

　　第一，調(diào)整改革工作策略，取消各項改革試點的審批機制，建立經(jīng)常性改革試驗探索機制。

　　新時期全面深化改革工作的策略和方式，在參考改革開放經(jīng)驗教訓的基礎上，更加重視頂層設計，用系統(tǒng)工程的思維，對全面深化改革從三中全會決定的頂層設計開始，由中央和國家各部門具體進行各個領域改革的建設設計、施工圖設計以及建設施工方案設計，通過中央、國務院出臺的幾百項改革方案和上千項改革任務，確定了新時期全面深化改革的路線圖，以及改革項目完成的時間表。同時要求各地按照這些路線圖、時間表以及改革方案確定的內(nèi)容嚴格執(zhí)行，不得搶跑，不得越位，需要試點的改革項目，由中央和國家有關(guān)部門劃定試點的范圍和批準試點的單位，并且建立嚴格的督查、問責機制，以期達到確保改革落地的目標。

　　新時期全面深化改革的工作思路當然有一定的合理性，尤其是對于一部分操作性強的、微觀的、基層的具體改革項目來講也是可行的。但是這種改革方式的成功是建立在兩個假定的基礎上：一是改革方案，即改革設計是一個完美的、理想的，既符合改革大方向，又符合全國各地實際的“施工藍圖”;二是改革方案即“施工藍圖”在實施過程中沒有遇到新情況、新問題，不需要對改革方案進行調(diào)整、完善和修正。但是事實上，根據(jù)幾十年中國改革的實踐來看，重大改革要取得真正的成功很難達到這兩個假定，中國經(jīng)濟、社會、文化、政治情況錯綜復雜，全國各地的情況千差萬別，改革過程中隨時會遇到新情況、新問題，重大改革的完美理想的“施工圖”是不大現(xiàn)實的，重大的真正的改革在很大程度上是在明確改革大方向的指導下，是一個不斷試驗、探索、甚至“試錯”的過程，是一個探索未知并將未知轉(zhuǎn)化為已知的過程。在改革實踐中，基層和群眾隨時需要對改革方案中確定的“做什么”“怎么做”做出調(diào)整和修正。因此，改革要取得成功，只能是在確定大方向和基本原則的前提下，通過允許和鼓勵基層和群眾不斷解放思想、敢于探索、勇于試錯、敢于突破，來實現(xiàn)的過程。從這個角度來看，當前全國深化改革中，一些重要改革由國家有關(guān)部門劃定試點范圍，審批確定試點單位的工作策略和方式需要進一步適當修正和調(diào)整。

　　這些年在改革實踐中，幾乎每個領域，國家每個部門都設立批準了一批試點，有的對試點項目還給予了一些優(yōu)惠政策和便利條件，而對絕大多數(shù)的地區(qū)和群眾來講，在此期間，只能觀望等待少數(shù)試點地區(qū)的試點經(jīng)驗，個別為了取得試點的好處不得不去“跑部前進”“跑省前進”，這種方式的改革工作弊大于利，既不利于調(diào)動基層和群眾改革的積極性，也耽誤了改革的有效時機。因此，我們建議，除了極少數(shù)事關(guān)全國全局和長遠的改革項目由中央和國務院批準試點外，對絕大多數(shù)的改革項目，一律放開試點權(quán)的審批或核準，國務院各部門和省級地方政府原則上不設立改革項目試點的審批權(quán)，如國務院有關(guān)部門和地方政府確實需要掌握改革進度的，改革探索單位只需向有關(guān)部門備案登記即可，這樣使改革項目試驗探索是常態(tài)，經(jīng)過批準才能試點的是個案，從而建立起常規(guī)性的“自主改革試驗”的工作機制，鼓勵全國各地各個方面的地方政府、基層組織和廣大群眾按照中央和國務院確定的改革方案，大膽試驗，勇于探索，形成類似上世紀八十年代那種改革爭先恐后、敢想敢干、生氣蓬勃、波瀾壯闊的改革局面。

　　在各個地方和基層改革的試點、試驗探索后，對地方及基層的改革試驗要及時評估，評估其合理性和合法性，對于一些合理“不合法”的改革，應盡快修改有關(guān)法律法規(guī)，在有關(guān)法律法規(guī)未修改前，可以允許地方和基層在試驗中對現(xiàn)有法律法規(guī)進行突破，涉及到法律法規(guī)突破的改革試驗，可上報國家有關(guān)部門或地方立法機構(gòu)進行備案，通過這種工作機制，處理好改革與現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突和矛盾。

　　第二，調(diào)整改革節(jié)奏，在一定時期內(nèi)不再出臺或少出臺改革方案，改革工作主要抓好落實，務求實現(xiàn)改革突破。

　　這幾年中央和國家有關(guān)部門在改革工作部署上，面廣、點多、線長、重點不突出。黨中央和國務院有關(guān)部門下發(fā)的改革項目就有幾百項，地方層層加碼，涉及到政治、經(jīng)濟、生態(tài)、社會、文化、黨建等諸多方面，到基層大量的改革方案和措施，基層干部眼花繚亂，手足無措，疲于應付，改革的會議多、文件多、方案多、口號多、督查多，口號喊得震天響，但雷聲大、雨點小，甚至改革督查有時也變成走走過場，表面上熱熱鬧鬧，實際上改革并無落地，這種狀況在一些地區(qū)干部和群眾中，幾乎都心知肚明，成為常態(tài)。

　　為了切實改變這種狀況，建議從2017年起，除中改辦和國務院出臺少量的改革方案外，中央和國務院有關(guān)部門和各級地方政府原則上不再出臺新的改革方案，并且對近幾年已經(jīng)出臺的幾百項改革方案，進行分類分析，抓住重點領域的重要改革，集中精力，抓好落實，并取得突破性進展。

　　第三，以機關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)工資薪酬改革為突破，加強對改革的激勵機制，解決好改革的動力問題。

　　當前改革的局面是各級壓力大、動力不足，從地方各級領導干部到基層普通公務員，從教育系統(tǒng)的教師到醫(yī)務系統(tǒng)的醫(yī)護人員，從司法系統(tǒng)的法官、檢察官到國有企業(yè)內(nèi)部高級管理人員，普遍缺乏改革的動力，干的少、看的多，使很多重要的改革難以實質(zhì)性落實下去。解決改革的動力，說一千道一萬，除對少數(shù)高級領導干部強調(diào)“四個意識”外，對絕大多數(shù)的人來講，除了加強思想教育，提倡奉獻精神外，根本的還是物質(zhì)利益的動力，因此，建議從改革機關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)工資薪酬制度入手，解決好不同群體的改革動力問題。

　　首先，應該提高公務員的工資和待遇，調(diào)動公務員參與和推動改革的積極性，使公務員能夠合理分享改革和發(fā)展的成果。公務員隊伍是從事公共管理的決策和執(zhí)行的一個特殊職業(yè)群體，與社會群體一樣，有自己的合理利益訴求。這些年來，一方面各級財政供養(yǎng)人口過多，另一方面很多地方公務員的實際待遇在下降，同時責任和風險在加大，因此造成公務員隊伍普遍存在不作為現(xiàn)象，并且人員在流失，效率在降低，嚴重影響了改革和發(fā)展的需要。因此，各級政府一方面應該精簡機構(gòu)和人員，壓縮財政供養(yǎng)人口的數(shù)量;另一方面也應該合理提高公務員的工資和待遇，使廣大公務員在辛勤勞動、盡職盡責的同時，得到合理的報酬，享受體面的生活。提高公務員待遇，不僅有利于改革和發(fā)展，還有利于防止公務員隊伍腐敗和權(quán)力的濫用。

　　其次，從提高司法、教育和衛(wèi)生系統(tǒng)三類人員的工資和待遇，實行年薪制入手，推動司法、教育、醫(yī)療衛(wèi)生領域的重點改革。應參照細分市場同類人員的薪酬待遇，保障司法、教育和醫(yī)療衛(wèi)生人員的合理待遇和應有尊嚴，守住社會公平正義的三條底線，提升人民群眾對司法、教育、醫(yī)療衛(wèi)生改革的獲得感。其中在司法系統(tǒng)，在推進員額制司法改革的同時，應參照執(zhí)業(yè)律師的收入水平，盡快實現(xiàn)法官、檢察官的年薪制，保證司法人員體面生活，促進司法公正。在教育系統(tǒng)提高教師的待遇，有利于教育均等化改革措施的落地，對通過輪崗交流到薄弱學校的校長、教師，可以享有更為優(yōu)厚的待遇。在醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)，通過提高醫(yī)務人員的工資待遇，有利于解決“大處方”“大檢查”等不合理診療頑疾，有利于解決醫(yī)務人員收受紅包的不正之風，減輕人民群眾看病貴、看病難的問題，等等。

　　再次，要進一步完善國有企業(yè)領導的薪酬制度，提高國有企業(yè)領導人薪酬水平，調(diào)動參與推動國有企業(yè)改革的積極性，推動國有企業(yè)各種方案的落地。前幾年國家出臺的對央企領導薪酬制度的改革，雖然對遏制少數(shù)央企尤其是金融系統(tǒng)央企領導人過高的薪酬水平有積極作用，但整個方案矯枉過正，造成絕大多數(shù)國務院國資委所屬央企領導人薪酬水平過低，嚴重影響了國有企業(yè)領導人改革和發(fā)展國有企業(yè)的積極性，并造成嚴重的國有企業(yè)優(yōu)秀人才流失現(xiàn)象，對國有企業(yè)的改革和發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。建議國務院國資委對這項改革進行總結(jié)和反思，實事求是地對國有企業(yè)領導人的薪酬制度改革進行調(diào)整和完善，參照市場水平提高國有企業(yè)領導人的薪酬水平，調(diào)動廣大國企領導人參與和推動國企改革的積極性，改變國有企業(yè)改革“政府在忙，企業(yè)在等”的局面。

　　此外，在加強反腐倡廉制度建設的同時，要重構(gòu)黨政領導干部的保障激勵機制，以調(diào)動他們推動改革的積極性。黨政領導干部尤其是高級干部的激勵保障機制應有別于普通公務員和事業(yè)單位人員，在保障一定的工資福利待遇的同時，應適當強調(diào)社會責任、公益精神和奉獻精神，以“強奉獻+強保障+適度激勵”為主線，綜合考慮多種因素，采取多種措施，系統(tǒng)設計黨政領導的激勵機制。(摘自《2016中國改革報告》)

　　[1]數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局和人民銀行網(wǎng)站。