20世紀(jì)90年代起，我國學(xué)者開始關(guān)注公共政策執(zhí)行研究，主要有兩種研究視角：一是自上而下的研究視角。體現(xiàn)政治與行政二分原則，關(guān)注政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，強(qiáng)調(diào)中央政府的“控制”作用和“命令-服從”關(guān)系，自上而下地尋找導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗的原因。 二是自下而上的研究視角。認(rèn)為政策執(zhí)行不能人為與其他政策階段相分離，執(zhí)行過程充滿著利益博弈和沖突，政策執(zhí)行主體擁有充分的自由裁量權(quán)。提出地方政府和官員利用“有限分權(quán)”所帶來的自主空間抵消中央的監(jiān)督和權(quán)威，重視強(qiáng)調(diào)中央和地方討價(jià)還價(jià)的談判過程。

　　筆者認(rèn)為，自上而下與自下而上兩種研究視角，在解釋中國政策執(zhí)行梗阻問題上還存在著不足之處，需要新的理論視角支撐。自上而下的研究視角注重政策階段論，多從靜態(tài)的視角分析差距，過于注重對(duì)執(zhí)行階段進(jìn)行有序控制，優(yōu)化執(zhí)行程序，減少偏離政策目標(biāo)的機(jī)會(huì)。自下而上的研究視角過于注重分析利益各方談判和建立共識(shí)的過程，強(qiáng)調(diào)基層執(zhí)行者擁有政策自由裁量權(quán)，偏向從“政策執(zhí)行主體間互動(dòng)”的角度解釋政策執(zhí)行“梗阻”問題。我們需要將政策執(zhí)行的研究推向“整合式”的新視角。

　　“整合式”視角下政策執(zhí)行“梗阻”問題的研究需要在四個(gè)維度上進(jìn)行考量：一是研究分析視角上的彌合。彌補(bǔ)“自上而下”和“自下而上”兩種單一的研究路徑，綜合考慮執(zhí)行環(huán)境、結(jié)構(gòu)、行動(dòng)者以及結(jié)果四大元素，及其迭代式互動(dòng)關(guān)系來整體、辯證、系統(tǒng)地探究政策執(zhí)行過程;二是注重執(zhí)行中的政治問題。重視政治制度安排，權(quán)力關(guān)系，以及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制對(duì)于政策執(zhí)行的影響過程;三是重視政策循環(huán)圈的“相互內(nèi)嵌”。將議程設(shè)置，政策制定，政策執(zhí)行，政策評(píng)估，政策回饋，政策終結(jié)等環(huán)節(jié)納入一個(gè)整體進(jìn)行宏觀思考。四是重視執(zhí)行結(jié)構(gòu)與行為主體的互動(dòng)關(guān)系。既重視執(zhí)行過程中執(zhí)行結(jié)構(gòu)的作用，也充分考慮執(zhí)行行為主體的互動(dòng)關(guān)系和自由裁量權(quán)。

　　二、“整合式”視角下政策執(zhí)行“梗阻”的四個(gè)基本問題

　　(一)政策執(zhí)行中忽視了“行政中的政治問題”

　　學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，“明諾布魯克宣言”標(biāo)志著“新公共行政學(xué)派”的產(chǎn)生，開始質(zhì)疑和挑戰(zhàn)政治與行政的二分法，認(rèn)為行政學(xué)的研究在較長一段時(shí)期內(nèi)過于關(guān)注技術(shù)，程序和方法問題，忽視了行政問題與政治問題的緊密關(guān)系。認(rèn)為行政學(xué)不僅要關(guān)注組織，人事和預(yù)算等研究，更要關(guān)注行政過程中權(quán)力關(guān)系的交換和分配過程。因此，作為公共政策過程中的重要環(huán)節(jié)，政策執(zhí)行既是行政問題，是組織人力、物力、財(cái)力，依靠各種技術(shù)方式實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程，又是政治問題，是關(guān)于政治資源和政治權(quán)力的分配過程。

　　在中國的實(shí)踐中，政策執(zhí)行“梗阻”問題與政策過程中的權(quán)力歸屬、分配和運(yùn)行緊密相關(guān)，受行政過程中因政治權(quán)力而產(chǎn)生不同政治關(guān)系的深刻影響。政策執(zhí)行的過程不僅是行政系統(tǒng)內(nèi)部的任務(wù)分配與合作，而是鑲嵌在橫向縱向黨的權(quán)力和行政權(quán)力相互交織的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)既是一個(gè)靜態(tài)的狀態(tài)，又是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。在中國,政權(quán)最具特色的運(yùn)行方式便是這種政治與行政的混合運(yùn)作,政治過程往往要借助于行政過程,而行政過程也常常要借助于政治過程。如若黨的權(quán)力與行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制不夠順暢，往往會(huì)導(dǎo)致權(quán)力錯(cuò)配和誤用，造成權(quán)力運(yùn)行背后制度安排的張力，進(jìn)而產(chǎn)生執(zhí)行梗阻現(xiàn)象。比如，歷次中國機(jī)構(gòu)改革方案都目標(biāo)明確，但總會(huì)陷入到人員及部門調(diào)整“精簡(jiǎn)一膨脹”、職能調(diào)整“膨脹失調(diào)一緊縮調(diào)整”以及權(quán)力調(diào)整“下放一上收”的循環(huán)圈中，使改革效果大打折扣。深究原因則正是行政機(jī)構(gòu)改革中政治權(quán)力和行政權(quán)力運(yùn)行的失序和失范，出現(xiàn)中國現(xiàn)代國家建設(shè)目標(biāo)的“三重替代”，即體制改革替代國家制度建設(shè)、行政體制改革替代政治體制改革，以及機(jī)構(gòu)改革替代對(duì)行政體制的改革[1]。再比如，中國政治權(quán)力運(yùn)行最基本的原則是民主集中制，認(rèn)為其能夠有效的保障政策執(zhí)行。然而，事實(shí)并非如此。一項(xiàng)關(guān)于煤炭安全生產(chǎn)管理的研究表明，立法—執(zhí)法并非一個(gè)連續(xù)性的政策過程，而是完全不同的政治過程。高度統(tǒng)一的“政治”可以保住立法中的一致，但卻無法解決被掩蓋了的制度安排之間的張力，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行的梗阻問題[2]。

　　(二)政策執(zhí)行中忽視了“政策循環(huán)圈”的相互內(nèi)嵌

　　政策科學(xué)產(chǎn)生以來，政策循環(huán)圈(Policy Cycle)理論就一直成為政策研究的一條重要主線。政策循環(huán)圈將政策過程從縱向和時(shí)間的維度進(jìn)行劃分，依次為議程設(shè)置、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策終結(jié)。其代表性學(xué)者有卡穆拉、拉斯威爾和伊斯頓，以及霍格伍德和耿德華[3]。“政策循環(huán)圈”形成了政策過程分析的基礎(chǔ)，幫助我們構(gòu)建出一種探索公共政策的方式，將復(fù)雜和多變的政策過程分解為可以研究和管理的階段。比如，學(xué)者凱尼爾就依據(jù)于這種“教科書”式的方式逐個(gè)尋找政策執(zhí)行失敗的原因和未能滿足的相關(guān)條件和要求 [4]。

　　事實(shí)上，“政策循環(huán)圈”中的政策執(zhí)行與其他階段的關(guān)系并不是一個(gè)理想化的，呈線性逐一推進(jìn)的政策過程。學(xué)者們指出這種方式人為地創(chuàng)造了政策過程的虛擬世界，實(shí)際上現(xiàn)實(shí)的政策世界是復(fù)雜的，不僅僅是由這些簡(jiǎn)單的階段或周期所組成。比如，薩巴蒂爾和詹金斯-史密斯總結(jié)了“政策循環(huán)圈”的劣勢(shì)：“循環(huán)圈不完全是一個(gè)因果模式，不能為經(jīng)驗(yàn)假設(shè)測(cè)試提供一個(gè)清晰的依據(jù)，循環(huán)圈在具體劃分從議程設(shè)定到政策制定、執(zhí)行和評(píng)價(jià)階段存在很大程度的不準(zhǔn)確性，同時(shí)包含一種內(nèi)在的自上而下的思維方式，該理論片面地將政策周期分為“暫時(shí)”的分析單元” [5]。

　　在中國的政策實(shí)踐中，政策執(zhí)行“梗阻”問題與未能充分重視“政策循環(huán)圈”的相互影響和相互遞進(jìn)有分不開的關(guān)系，包括政策問題的建構(gòu)，政策目標(biāo)的明晰性，決策過程中的價(jià)值多元，政策類型的差異性，以及政策執(zhí)行評(píng)估的積極或消極作用等問題。比如，政策過程中的政策問題構(gòu)建是一個(gè)政府、專家學(xué)者、市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾和大眾媒體不斷互動(dòng)和強(qiáng)化的過程，具有典型的社會(huì)建構(gòu)特征，政策問題的構(gòu)建中如若不能綜合反映相關(guān)利益群體的訴求，則這種訴求會(huì)轉(zhuǎn)入到政策執(zhí)行過程中。再比如，政策過程中決策的質(zhì)量影響政策執(zhí)行的效果。 政策過程中的決策還與價(jià)值理念緊密相關(guān)。與其他因素相比，理念是一個(gè)更加復(fù)雜的變量，它可以由多層次的因素組成，其中就包括了更深層次的意識(shí)形態(tài)和文化的因素。政策執(zhí)行者也會(huì)根據(jù)自己的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)加以解釋和重構(gòu)政策內(nèi)涵與意旨,形成自己的政策。這種特質(zhì)往往導(dǎo)致政策制定者設(shè)計(jì)出來的政策,被執(zhí)行者的自我價(jià)值篡奪,使公共政策的良善意圖無法貫徹執(zhí)行。此外，政策類型對(duì)執(zhí)行績效的影響也十分明顯，不同類型政策的執(zhí)行模式不同，進(jìn)而也會(huì)產(chǎn)生不同的執(zhí)行結(jié)果。比如，有學(xué)者運(yùn)用多案例比較研究方法，對(duì)中國背景下政策執(zhí)行問題進(jìn)行的研究表明，分配政策、構(gòu)成性政策、規(guī)制政策、再分配政策所造成執(zhí)行偏差的因素差異性很大 [6]。最后，政策執(zhí)行與政策評(píng)估在政策循環(huán)圈中也是可以相互轉(zhuǎn)換的?？陀^中立的政策評(píng)估有助于反饋政策制定和實(shí)施階段真實(shí)的政策盲點(diǎn)和漏洞，起到政策監(jiān)督的效果。然而，筆者也發(fā)現(xiàn)，中國公共政策執(zhí)行的評(píng)估和監(jiān)督往往具有“體制內(nèi)循環(huán)”的特性，容易造成體制內(nèi)部門之間的相互“庇護(hù)”，掩蓋真實(shí)數(shù)據(jù)或事實(shí)，破壞政策循環(huán)圈的良性互動(dòng)。

　　(三)政策執(zhí)行中科層結(jié)構(gòu)橫向與縱向的“矩陣陷阱”

　　馬克斯.韋伯指出，科層結(jié)構(gòu)中組織的重要特點(diǎn)是非人格化(impersonal)，即在科層制的有序結(jié)構(gòu)中，按照制定的規(guī)章制度辦事，橫向和縱向職能部門之間傾向于互相合作，有機(jī)協(xié)調(diào)，不茍私情，不尋私利，完成組織任務(wù)和目標(biāo)。然而，事實(shí)上，政策執(zhí)行中科層結(jié)構(gòu)間的關(guān)系是相當(dāng)復(fù)雜的，并不像韋伯所描述的那樣，天然是一個(gè)整體，不會(huì)產(chǎn)生內(nèi)部的撕裂。政策在執(zhí)行過程中會(huì)遇到具有不同行動(dòng)特點(diǎn)的科層部門，在目標(biāo)、激勵(lì)和約束存在較大差異的情況下，政策執(zhí)行過程面臨的是高度分化的科層組織結(jié)構(gòu)，并產(chǎn)生相應(yīng)的磨擦，導(dǎo)致政策的最終走樣[7]。政策執(zhí)行的重要主體是科層結(jié)構(gòu)中的組織。組織復(fù)雜性對(duì)于政策執(zhí)行的影響源于多元組織形成的聯(lián)合行動(dòng)體，以及由此而產(chǎn)生的復(fù)雜性關(guān)系。從組織自身的視角來看，組織本身與執(zhí)行之間的因果關(guān)系是以組織理論為基礎(chǔ)，而組織的復(fù)雜性和組織運(yùn)轉(zhuǎn)失靈是政策不能被有效執(zhí)行的原因。從多元組織行成的聯(lián)合行動(dòng)體來看，組織間關(guān)系聚焦多元行動(dòng)者聯(lián)合行動(dòng)復(fù)雜性的問題，形成垂直網(wǎng)絡(luò)和水平網(wǎng)絡(luò)兩個(gè)分析維度，關(guān)注行動(dòng)者之間的府際關(guān)系與水平合作關(guān)系對(duì)執(zhí)行結(jié)果的解釋力。

　　在中國的府際關(guān)系中，基層普遍出現(xiàn)政策選擇性執(zhí)行現(xiàn)象，上層決策與基層自主性需求之間的矛盾則是國家政策不能完整有效施行的根本原因。從組織內(nèi)部運(yùn)作機(jī)理角度來看，組織控制功能和管理的弱化，自由裁量權(quán)與自主權(quán)導(dǎo)致的組織權(quán)責(zé)的分化，政策目標(biāo)欠缺共識(shí)、政策制定與執(zhí)行功能模糊不清，欠缺解決執(zhí)行者之間利益沖突的議價(jià)妥協(xié)機(jī)制是執(zhí)行失敗的重要原因[8]。比如，“干部經(jīng)營者”、“公司型基層政權(quán)”、“謀利型政權(quán)”[9]等都是對(duì)地方政府利益主體行為特征進(jìn)行的概括，提出了在中國政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于地方執(zhí)行結(jié)構(gòu)中個(gè)體行為者的技巧。同時(shí)，政府內(nèi)部的考核機(jī)制設(shè)計(jì)也在很大程度上為基層政府維護(hù)共同利益而參與共謀行為提供了一個(gè)制度化基礎(chǔ)，導(dǎo)致了目標(biāo)替代。共謀行為的產(chǎn)生和重復(fù)再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物，是現(xiàn)行組織制度中決策過程與執(zhí)行過程分離所導(dǎo)致的結(jié)果，在很大程度上也是近年來政府制度設(shè)計(jì)、特別是集權(quán)決策過程和激勵(lì)機(jī)制強(qiáng)化所導(dǎo)致的非預(yù)期結(jié)果[10]。再比如，從官僚組織結(jié)構(gòu)的本質(zhì)著手，政策信息在組織中是如何傳遞、解釋和轉(zhuǎn)換的，認(rèn)為新的政策信息與官僚組織舊的“標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序”之間的差異導(dǎo)致了政策目標(biāo)和執(zhí)行結(jié)果之間的鴻溝[11]。

　　在中國跨部門的橫向協(xié)同同樣面臨著不小的阻力，這與部門利益的自我擴(kuò)張和保護(hù)是息息相關(guān)的?？茖咏Y(jié)構(gòu)中的組織會(huì)努力保持自己的自主性，如果進(jìn)行跨部門合作，則意味著組織要犧牲一部分自主性，失去對(duì)于結(jié)果的可預(yù)測(cè)性，并擔(dān)心因?yàn)榭赡艿氖《馐軡撛诘膽土P和牽連。部門利益的另外一種形式是權(quán)力和資源，利益追求采取“保護(hù)存量”和“擴(kuò)張?jiān)隽?rdquo;兩種基本形式。此外，跨部門協(xié)同需要“合作文化”的支撐，呼喚部門對(duì)于合作的積極態(tài)度，真誠的信念，追求共同目標(biāo)的承諾，以及充分的合作能力。然而，現(xiàn)實(shí)中，跨部門合作面臨在倫理觀念層面和組織結(jié)構(gòu)層面的制約。倫理觀念層面主要關(guān)注部門公共價(jià)值的缺失，部門利益高于整體利益，奉行“本位主義”，具有內(nèi)輸入和封閉性的自循環(huán)體系特征。組織結(jié)構(gòu)層面主要涉及到職能權(quán)限缺乏明晰界限，部門職責(zé)交叉，權(quán)責(zé)不對(duì)稱，多頭決策和管理等現(xiàn)象較為突出[12]。

　　(四)政策執(zhí)行中基層官僚的“主體性人格與執(zhí)行裁量權(quán)”問題

　　20世紀(jì)80年代以來，隨著服務(wù)型行政改革理念和浪潮的深入，對(duì)于主體性人格的呼喚愈之強(qiáng)烈，突出強(qiáng)調(diào)行政人員在處理行政事務(wù)中的能動(dòng)性。主體性行政人格的內(nèi)在結(jié)構(gòu)包括行政道德情感系統(tǒng)、準(zhǔn)則系統(tǒng)和目標(biāo)系統(tǒng)三個(gè)方面。道德情感系統(tǒng)決定了行政人員對(duì)于行政實(shí)踐的好惡判斷，準(zhǔn)則系統(tǒng)決定了處理行政事務(wù)的原則立場(chǎng)和根本態(tài)度，目標(biāo)系統(tǒng)則是行政人員從事行政事務(wù)的動(dòng)力因素和導(dǎo)向力量，是決定行政人員人格最終樣態(tài)的核心因素。基于主體性行政人格的理論基礎(chǔ)，行政人員需要的三種重要能力分別為道德認(rèn)識(shí)能力，情感展示能力，以及責(zé)任承擔(dān)能力。前兩者著重突出行政人員對(duì)于行政事務(wù)的熱情，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，追求卓越的品質(zhì);后者著重突出駕馭環(huán)境，喜歡擺脫程序性的事務(wù)，創(chuàng)造性地進(jìn)行工作的特征。主體性行政人格理論為行政人員執(zhí)行自由裁量權(quán)的研究奠定了理論基礎(chǔ)[13]。較早將這種行政哲學(xué)思想引入到政策研究的當(dāng)屬西方學(xué)者利普斯基，其在著作《基層官僚理論：基層官員的困境》中對(duì)于基層官僚的作用和在執(zhí)行過程中的角色進(jìn)行了詳細(xì)地解釋和分析，指出基層官僚擁有巨大的自由裁量權(quán)[14]。布熱津斯基也論述過：“政策制定者被淹沒在事件和信息之中……大量的決策由官僚機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行階段做出，且常常受到官僚機(jī)構(gòu)的扭曲”[15]。

　　基層官僚是指“處于基層、同時(shí)也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務(wù)員”[16]?；鶎庸倭诺牡赖抡J(rèn)知、情感展示水平，以及責(zé)任承擔(dān)能力不僅給予他們擺脫法律、法規(guī)和組織規(guī)定的自由裁量權(quán)，更決定了基層官僚在履行行政責(zé)任，提供公共服務(wù)，和塑造政府形象的水平?；鶎庸倭旁谂c社會(huì)公眾直接的互動(dòng)中享有“不對(duì)等”的關(guān)系，也是建立在社會(huì)公眾“非自愿性”的基礎(chǔ)上，因其享有組織所賦予的針對(duì)公民個(gè)人的權(quán)益分配和再分配的權(quán)力。基層官僚會(huì)因?yàn)闊o法做到對(duì)公民提供周到的服務(wù)而受到懲罰。但是我們不能忽略一個(gè)事實(shí)，即基層官僚在將一個(gè)具體的政策付諸實(shí)踐的時(shí)候總是面對(duì)很多困境，這使他們不得不想盡各種辦法處理問題：(1)基層官僚在執(zhí)行任務(wù)過程中資源總是相對(duì)不足;(2)為滿足社會(huì)大眾的要求，服務(wù)的需求會(huì)不斷增加;(3)組織機(jī)構(gòu)的目標(biāo)期望，通常是模糊、不明確和矛盾的;(4)以目標(biāo)為導(dǎo)向的績效評(píng)估往往難以估量[17]。利普斯基認(rèn)為基層官僚在處理這種不確定性時(shí)一般會(huì)做出三種反應(yīng)：首先采取“限制需求”的方式，最大限度地利用現(xiàn)有資源，并使社會(huì)大眾盡量遵守取得服務(wù)的程序;其次轉(zhuǎn)變工作理念，以降低或限制社會(huì)大眾需求其目標(biāo);三是轉(zhuǎn)變社會(huì)大人對(duì)于服務(wù)的態(tài)度和理解，使工作目標(biāo)和績效之間的差距更易被接受。面對(duì)這種責(zé)任逃避的困境，組織機(jī)構(gòu)傾向于采取“績效考核”的措施增加對(duì)基層官僚的控制，但效果往往適得其反，會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致組織中上級(jí)與下級(jí)信任程度的降低，基層官僚會(huì)更不愿意承擔(dān)責(zé)任[18]。

　　在中國的政策實(shí)踐中，基層官僚在執(zhí)行過程中同樣會(huì)基于自身利益的需求，掙脫上級(jí)的控制，重塑甚至顛覆原有的政策內(nèi)涵。比如，有學(xué)者以小崗村為研究對(duì)象，通過對(duì)小崗村的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行情況及偏差進(jìn)行實(shí)證分析，得出結(jié)論，處于公共政策執(zhí)行末梢環(huán)節(jié)的基層官僚在資源稀缺和公共服務(wù)彈性需求的夾縫之中，因其特殊的身份、地位和工作性質(zhì)而持有相當(dāng)大的政策制定能力，導(dǎo)致公共利益權(quán)威分配過程中產(chǎn)生偏差，分析了形成該問題的三個(gè)具體原因[1]?；鶎庸賳T在政策執(zhí)行過程中需要將抽象的政策文本轉(zhuǎn)化為工作任務(wù)，并根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整，有學(xué)者從行政部門的政治約束、基層官員感知的資源支持和政策偏好進(jìn)行分析，解釋基層官員的政策執(zhí)行行為，以及由此產(chǎn)生的“政策偏移”現(xiàn)象。

　　三、作為治理的協(xié)商民主：一個(gè)診斷框架

　　協(xié)商民主在西方和中國有著不同的社會(huì)背景和歷史文化基礎(chǔ)，形成了不同的話語體系。近十幾年來，西方學(xué)者嘗試努力將協(xié)商民主作為一種治理方式逐漸引入到政府改革和社會(huì)治理等方面，呈現(xiàn)出一種以“治理”為導(dǎo)向的解決現(xiàn)實(shí)問題的“實(shí)用主義”研究趨勢(shì)。一般意義上講，治理理論認(rèn)為有限的政府，有效監(jiān)管的市場(chǎng)，以及成熟的社會(huì)之間的有機(jī)合作能夠有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問題。然而，治理作為一種一般性的普適理論，在與各個(gè)民族國家政體、歷史、文化等具體結(jié)合后，產(chǎn)生了特殊的治理形態(tài)，以適用于不同國家的基本國情。協(xié)商民主在中國的發(fā)展契合了中國共產(chǎn)黨開展國家建設(shè)和國家治理的需要，既要滿足中國崛起過程中政治話語體系的構(gòu)建，又要滿足國家治理體系和能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的工具性需求，有效應(yīng)對(duì)全球化、現(xiàn)代化和多元化帶來的挑戰(zhàn)[19]。

　　當(dāng)代中國協(xié)商治理秉承的是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的基本理念，是在涉及到復(fù)雜公共政策過程的變遷中，整合黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、技術(shù)官僚、咨詢智庫、專家學(xué)者、市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾共同參與治理過程，通過多元主體的和諧共進(jìn)，調(diào)整和分配公共價(jià)值和公共利益，進(jìn)行充分的社會(huì)整合，化解因利益、價(jià)值和信息不均衡而帶來的政策過程異化。其目標(biāo)指向是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。正如有國外學(xué)者認(rèn)為，關(guān)于協(xié)商民主的基本觀點(diǎn)，也許會(huì)在中國得到很好的應(yīng)用[20]，推動(dòng)中國由傳統(tǒng)的公共行政模式漸進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w共治的公共治理模式。歸納起來，作為治理的協(xié)商民主包含以下3個(gè)層次：

　　(一)作為一種民主治理的制度安排，有效規(guī)范權(quán)力行使

　　黨的十八大報(bào)告明確提出，要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。在協(xié)商民主制度的規(guī)范和推動(dòng)下，執(zhí)政黨、人大、政府、政協(xié)、黨派團(tuán)體，以及社會(huì)各方面，將實(shí)現(xiàn)全方位、多層次的協(xié)商民主。在這種權(quán)力制度安排中，中國共產(chǎn)黨始終處于國家建設(shè)的核心位置，擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，然而，作為治理的協(xié)商民主能夠規(guī)范中國共產(chǎn)黨在處理與人大，政協(xié)，政府，民主黨派關(guān)系中的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，避免權(quán)力運(yùn)行的失范和失序。堅(jiān)持求同存異，蘊(yùn)含著合作、參與、對(duì)話、妥協(xié)、包容的精神，能夠最大程度地包容和表達(dá)各種利益訴求。同樣，社會(huì)各界可以就國家大政方針、政治生活中的重大事項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題等，在決策前和決策中進(jìn)行充分、民主、平等、真誠的協(xié)商討論。

　　(二)作為一種價(jià)值理念，強(qiáng)調(diào)公共治理中的包容性、參與性、協(xié)作性和平等性

　　在這種公共生活中，治理是以民主真實(shí)性、更好的公共理性與公共政策的合法性等非效率性價(jià)值為取向，以公共協(xié)商為實(shí)現(xiàn)路徑的一種治理方式。在這種方式里，“許多空間被創(chuàng)造出來以使得不同的機(jī)構(gòu)、中介、團(tuán)體、積極分子以及公民個(gè)人走到一起就緊迫的社會(huì)問題進(jìn)行協(xié)商” [21]。正如有學(xué)者指出，“行政理性與代議制理性都存在著缺陷，它們都需要公民參與的協(xié)商理性的補(bǔ)足。公共協(xié)商的一大功能是減少或克服有限理性，這種有限理性不僅是行政系統(tǒng)的，而且也是代議制系統(tǒng)的”[22]。包容性，參與性，協(xié)作性，合作性，平等性是社會(huì)公眾真正參與的基本原則。包容性強(qiáng)調(diào)協(xié)商主體的廣泛性，將各個(gè)利益相關(guān)方盡可能納入?yún)f(xié)商程序;參與性強(qiáng)調(diào)所有相關(guān)方都有平等反映他們?cè)V求和利益的機(jī)關(guān);協(xié)作性強(qiáng)調(diào)各相關(guān)利益方群策群力，共同尋求解決方案;合作性則要求各相關(guān)方對(duì)自身的訴求和利益進(jìn)行一定程度克制，以達(dá)成妥協(xié);平等性是為了實(shí)現(xiàn)協(xié)商參與者們?cè)跍贤▽?duì)話過程中不受強(qiáng)制性地提出和表達(dá)觀點(diǎn)，包括參與過程的機(jī)會(huì)平等，信息分享的平等，資源分配的平等，以及程序性的平等。

　　(三)作為一種民主治理的技術(shù)，通過平等、真誠的對(duì)話達(dá)成 “共識(shí)”的過程

　　在公共領(lǐng)域內(nèi)，多方力量之間就分歧和沖突進(jìn)行對(duì)話，通過相互不斷說服，持續(xù)互動(dòng)的過程，最終實(shí)現(xiàn)偏好的轉(zhuǎn)換，從而推動(dòng)組織間更好的合作，或者個(gè)人對(duì)于組織更強(qiáng)的認(rèn)同，并轉(zhuǎn)而進(jìn)一步支持組織的政策安排。組織間的協(xié)商的必要性表現(xiàn)為國家權(quán)力機(jī)構(gòu)之間，政府部門之間(橫向和縱向)缺乏良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，以及統(tǒng)一有效的決策制定和實(shí)施機(jī)制，進(jìn)而使政府責(zé)任能力大幅削弱。組織層面的協(xié)商至少應(yīng)該包括兩個(gè)方面：一是組織內(nèi)部的文化、價(jià)值觀，以及信息管理等;二是組織間的互動(dòng)，包括組織結(jié)構(gòu)的融合，財(cái)政資金的分配，以及團(tuán)隊(duì)的合作和分享。組織與個(gè)人層面的協(xié)商包括：作為組織中的個(gè)人對(duì)社會(huì)公眾提供公共服務(wù)過程中的行為;以及組織對(duì)于個(gè)人關(guān)于績效目標(biāo)的設(shè)置，以及組織責(zé)任的分擔(dān)等方面。

　　四、協(xié)商民主與“梗阻”問題：診斷與治理

　　(一)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，克服權(quán)力集中、濫用和錯(cuò)用的政治問題

　　馬克斯·韋伯認(rèn)為，只有當(dāng)權(quán)力的統(tǒng)治得到另一方的廣泛認(rèn)可而接受時(shí)，權(quán)力統(tǒng)治才能不被推翻，走向末路。就是說“任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對(duì)它的合法性信仰”。“合法性”賦予權(quán)力統(tǒng)治關(guān)系以一種正當(dāng)性，基于這種正當(dāng)性，權(quán)力統(tǒng)治被承認(rèn)和服從[23]。政策執(zhí)行過程中的“梗阻”問題源頭是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不合理，特別是其規(guī)范性在政策層面不能得到有效解決。因此，只有在民主治理的層面運(yùn)用協(xié)商民主的制度安排，理順權(quán)力運(yùn)行機(jī)制才能為有效的政策執(zhí)行奠定根本性的基礎(chǔ)。

　　一是規(guī)范中國共產(chǎn)黨與其他權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制。中國共產(chǎn)黨是中國國家建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行國家建設(shè)，是中國國家成長的重要政治保障和基本動(dòng)力。然而，執(zhí)政黨在領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)中的權(quán)力行使和運(yùn)用不是抽象的，必須尋找一定的、具體的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制有效實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨的意志，避免抽象的黨的領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)踐中變成黨包辦一切和替代一切。協(xié)商民主制度可以進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，有效銜接執(zhí)政黨與各政治機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力行使。具體來講，加強(qiáng)執(zhí)政黨與人大常委會(huì)就立法和重大問題決定的民主協(xié)商。執(zhí)政黨所提出的修改法律的建議、關(guān)于國家中長期發(fā)展規(guī)劃的建議等，須經(jīng)人大或人大常委會(huì)審議通過才能生效并付諸實(shí)施;加強(qiáng)在干部選舉、任免和監(jiān)督工作中的民主協(xié)商，將“黨管干部”原則與人大及其常委會(huì)選舉、任免干部以及對(duì)這些干部行使監(jiān)督權(quán)有機(jī)結(jié)合起來。加強(qiáng)人大及其常委會(huì)同政府的協(xié)商。作為治理的協(xié)商民主在規(guī)范中國共產(chǎn)黨與國家權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的同時(shí)，也在很大程度上有利于進(jìn)一步理順黨政關(guān)系。

　　黨政關(guān)系是我國政治體制改革的重要內(nèi)容，如何堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，又避免黨的干預(yù)過多，過細(xì)的問題一直是急需破解的難題。處理好黨政關(guān)系需要明確兩者的不同性質(zhì)、不同職能、不同組織形式和工作方式，繼而在基礎(chǔ)上找到合適的連接點(diǎn)。這個(gè)連接點(diǎn)則是通過協(xié)商民主制度規(guī)范執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。執(zhí)政黨一方面要努力把相當(dāng)時(shí)間和精力用在廣泛地聯(lián)系民眾，傾聽群眾呼聲，整合群眾利益訴求;另一方面又要通過執(zhí)政黨與人大的協(xié)商機(jī)制將這種利益訴求通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)變?yōu)檎男袨闇?zhǔn)則和行動(dòng)指南，并使其工作對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。使黨對(duì)于國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)更加富有領(lǐng)導(dǎo)性，穩(wěn)妥性，原則性，幕后性，以及正確性，從而使黨的領(lǐng)導(dǎo)更有效，更得力。

　　二是發(fā)揮人民政協(xié)的政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督作用。人民政協(xié)在中國現(xiàn)有政治制度安排下，既不是“權(quán)力機(jī)構(gòu)”，也不是“決策機(jī)構(gòu)”，長期以來，在發(fā)揮三大職能時(shí)，存在“硬約束”不足，“軟約束”不強(qiáng)的尷尬局面，也面臨參政議政能力不足的自身建設(shè)問題，使人民政協(xié)在發(fā)揮自身功能是效果大打折扣。2015年，中辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》，明確了人民政協(xié)是國家治理體現(xiàn)的重要組成部分，通過規(guī)范協(xié)商內(nèi)容，豐富協(xié)商形式，加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的有效銜接，加強(qiáng)人民政協(xié)制度建設(shè)和提高政協(xié)協(xié)商能力等方式進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的重要地位。同時(shí)，中國共產(chǎn)黨還在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士，通過采取政協(xié)全國委員會(huì)全體會(huì)議、常務(wù)委員會(huì)議、主席會(huì)議、常務(wù)委員專題座談會(huì)、各專門委員會(huì)會(huì)議等形式，進(jìn)行更大范圍的協(xié)商。因此，筆者認(rèn)為，作為治理的協(xié)商民主可以進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，將執(zhí)政黨的意志通過有序的權(quán)力運(yùn)行與人大、政府和政協(xié)相對(duì)接，有助于克服以黨代法，黨政不分，以及權(quán)力過于集中、濫用、錯(cuò)用等問題，保證黨的核心領(lǐng)導(dǎo)既不受損害又具有合法性，為解決政策執(zhí)行“梗阻”問題在權(quán)力運(yùn)行層面上提供制度保障。

　　(二)推動(dòng)政策循環(huán)圈的“相互內(nèi)嵌”，保持政策過程的開放性，公共性和民主性

　　實(shí)踐情況證明，政策過程并不是按照“教科書”的方式來展開，一項(xiàng)政策在執(zhí)行過程同時(shí)受到政策其他階段，比如議程設(shè)置，政策制定或政策評(píng)估，循環(huán)往復(fù)的影響。因此，解決政策過程各個(gè)階段相互脫離的狀況能夠更有利于解決執(zhí)行的“梗阻”問題。筆者認(rèn)為，在政策過程中引入?yún)f(xié)商民主的政策安排，有助于推動(dòng)政策循環(huán)圈的“相互內(nèi)嵌”，保持政策過程的開放性，公共性和民主性。

　　政策執(zhí)行雖然看上去是對(duì)一項(xiàng)政策的貫徹和落實(shí)，但事實(shí)上卻是一個(gè)社會(huì)建構(gòu)的過程。從這個(gè)角度來看，執(zhí)行過程可以向前延伸到政策議程的設(shè)置階段，政策議程如何被社會(huì)建構(gòu)，“嵌入”到什么樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)之中都會(huì)影響到政策的執(zhí)行效果。政策議程設(shè)置可以說是政策過程的起點(diǎn)，涉及到諸如經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化等復(fù)雜問題如何進(jìn)入到政策過程，扮演一個(gè)“漏斗”的作用，將帶有明顯價(jià)值偏好的“問題”引入政策過程。協(xié)商民主的引入可以有助于維護(hù)公共政策議程建構(gòu)的公共性、合法性、民主性和有效性，避免政策議程設(shè)置受到特定利益集團(tuán)和社會(huì)階層的“綁架”。也就是說，當(dāng)公共政策議程的設(shè)置在價(jià)值取向上更加富有公共性和民主性后，會(huì)更有利于政策過程的良性延續(xù)，包括政策執(zhí)行的過程。這種機(jī)制可以使官員主體、公眾主體和專家主體保持良好、有序和建設(shè)性的互動(dòng)機(jī)制，確保權(quán)力在核心利益相關(guān)者之間進(jìn)行規(guī)范性、有效性的配置，建立價(jià)值偏好與理性之間的平衡[24]。正如拉塞爾指出：“要想成功地解決問題，就必須對(duì)真正的問題找到正確的答案，我們經(jīng)歷的失敗常常更多的是因?yàn)榻鉀Q了錯(cuò)誤的問題，而不是因?yàn)槲覀優(yōu)檎嬲膯栴}找到了錯(cuò)誤的解決方案” [25]。

　　政策議程明確后，政策參與者們便開始尋找解決這些問題的辦法，試圖回答“什么樣的政策安排”可以解決這些社會(huì)問題，這就是我們通常所說的政策制定。一個(gè)沒有考慮執(zhí)行過程的決策是一個(gè)不完整的決策;同樣地,一個(gè)沒有將執(zhí)行過程考慮在內(nèi)的決策研究是一個(gè)不完整的決策研究。美國政策科學(xué)家史密斯明確地將理想化的政策視為影響政策執(zhí)行的首要因素。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，政策執(zhí)行的潰敗經(jīng)常與政策制定過程中合理性、明晰性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性以及公平性的共同缺失，或者某幾個(gè)方面的缺失有著緊密的聯(lián)系。比如，美國學(xué)者霍爾珀林提出導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗的三個(gè)基本原因之一就是政策執(zhí)行人員無法準(zhǔn)確地了解決策者的意圖，或所得到的政策指令往往是含糊籠統(tǒng)的。模糊政策會(huì)迫使執(zhí)行者選擇一定的“轉(zhuǎn)化工具”，將較難開展的“試驗(yàn)性執(zhí)行”工作轉(zhuǎn)化為較易完成的“行政性執(zhí)行”工作，完成政策執(zhí)行任務(wù)[26]。

　　協(xié)商民主在政策制定中的引入將使政策執(zhí)行中的分歧前置到政策制定的過程，從而保障決策的順利實(shí)施。協(xié)商民主的理論家們也宣稱，在一個(gè)強(qiáng)調(diào)平等參與、相互尊重和充分理由論證的環(huán)境中一起商議公共政策，可以更好地溝通和化解分歧，也更可能形成更多體察到的合法性以及事實(shí)上也更多共識(shí)、理性和正義的公共政策[27]。在政策制定過程中，認(rèn)定參與主體、公開協(xié)商討論，并在協(xié)商共識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行公共決策的過程。協(xié)商民主賦予決策過程以規(guī)范性，程序性，真實(shí)性，把參與協(xié)商各方意見和意志的形成過程置于核心地位，使協(xié)商成為一種制度化的過程。特別是，社會(huì)公眾通過對(duì)公共議題的反復(fù)討論，促成觀念轉(zhuǎn)換，達(dá)成共識(shí)，并將這種共識(shí)傳遞到?jīng)Q策過程中，形成公眾協(xié)商和政治系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)商互動(dòng)。協(xié)商民主有利于增強(qiáng)政策制定中協(xié)商的廣泛性針對(duì)性，既推動(dòng)社會(huì)公眾廣泛參與，又不斷調(diào)動(dòng)體制內(nèi)積極因素，發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員以及民主黨派、無黨派人士、工商聯(lián)等的溝通協(xié)商作用。通過完善人大代表議案建議和政協(xié)提案辦理聯(lián)系機(jī)制，建立和完善臺(tái)賬制度，將建議和提案辦理納入政府年度督查工作計(jì)劃，辦理結(jié)果逐步向社會(huì)公開。堅(jiān)持專業(yè)事項(xiàng)專家咨詢論證，吸納社會(huì)公眾特別是利益相關(guān)方參與協(xié)商。

　　此外，當(dāng)公共政策執(zhí)行過程中新出現(xiàn)且獲得人們理性認(rèn)知和初步整合的相關(guān)社會(huì)公共問題，得以渠道化地進(jìn)入新一輪協(xié)商決策過程。政策執(zhí)行過程中，作為協(xié)商民主重要機(jī)制的政府協(xié)商，為各相關(guān)執(zhí)行主體參與協(xié)商創(chuàng)造了條件，通過政府信息公開，對(duì)立法決策等相關(guān)議題實(shí)施過程進(jìn)行及時(shí)反饋。通過建立健全決策咨詢機(jī)制，完善咨詢程序，提高政策執(zhí)行過程中的咨詢質(zhì)量。決策機(jī)構(gòu)依據(jù)在公共政策執(zhí)行過程中所發(fā)現(xiàn)的問題，對(duì)公共政策重新審視——或修正目標(biāo)完善既有的公共政策，或進(jìn)一步修正決策，或細(xì)化決策，或補(bǔ)充決策，亦或重新決策。

　　公共政策評(píng)估是指特定的評(píng)估主體根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，通過考察政策過程的各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)政策的效果、效能及價(jià)值所進(jìn)行的檢測(cè)、評(píng)價(jià)和判斷。它將公共政策的運(yùn)行情況反饋給決策機(jī)構(gòu)，構(gòu)成進(jìn)一步修正調(diào)適公共政策的基礎(chǔ)。政策評(píng)估既可以進(jìn)一步完善公共決策的質(zhì)量，更可以對(duì)于政策執(zhí)行過程中的問題及時(shí)糾偏，防止自上而下層層打折扣、缺斤少兩，不按時(shí)執(zhí)行，以及等、觀、望等問題。比如，2014年7月，國務(wù)院委托中國科學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家行政學(xué)院、全國工商聯(lián)四家對(duì)于政府行政審批制度改革進(jìn)行第三方評(píng)估。在公共政策評(píng)估中引入?yún)f(xié)商民主的治理機(jī)制，有利于解決當(dāng)前政策評(píng)估主觀化、形式化的評(píng)估現(xiàn)狀，進(jìn)一步解決執(zhí)行“梗阻”問題。一方面解決評(píng)估過程公開化，另一方面解決評(píng)估結(jié)果公開化。通過協(xié)商民主的公開性，將評(píng)估主體、方案、時(shí)間、場(chǎng)所、進(jìn)度以及經(jīng)費(fèi)等進(jìn)行公開。此外，將評(píng)估結(jié)果公開化與“使用取向化”相結(jié)合，既通過公開讓社會(huì)公眾和政策目標(biāo)群體參與監(jiān)督，又將政策評(píng)估應(yīng)用于政策循環(huán)圈，以改善決策質(zhì)量和提升執(zhí)行效力。

　　圖1

　　(三)構(gòu)建橫向間結(jié)構(gòu)性協(xié)商和程序性協(xié)商機(jī)制

　　為了有效達(dá)到組織目標(biāo)，人們?cè)谡浇M織框架內(nèi)提出了各種有關(guān)分工合作、信息加工、激勵(lì)機(jī)制等組織設(shè)計(jì)。然而，大量實(shí)踐證明，正式組織在演化變動(dòng)的運(yùn)行過程中，并不總是按照人們的理性設(shè)計(jì)運(yùn)行，而常常受制于制度環(huán)境中的其他機(jī)制和條件?？茖咏Y(jié)構(gòu)中的組織間關(guān)系亦是如此。組織中橫向與縱向的關(guān)系間，往往因利益不同、價(jià)值觀迥異，或信息不對(duì)稱，而陷入科層結(jié)構(gòu)中的“矩陣陷阱”，形成“資源分割”、“權(quán)力分割”和“信息分割”，造成執(zhí)行梗阻問題。引入作為治理的協(xié)商民主，可以是使相互沖突的不同執(zhí)行主體得以調(diào)和，并促使其采取持續(xù)的聯(lián)合行動(dòng)以達(dá)到政策目標(biāo)，既可以不斷調(diào)整規(guī)范組織間的正式制度和規(guī)則，也可以利用非正式的互動(dòng)和協(xié)商，形成一個(gè)良性互動(dòng)的過程，它強(qiáng)調(diào)多元執(zhí)行主體間的系統(tǒng)動(dòng)態(tài)性、自組織協(xié)調(diào)性和組織間合作的穩(wěn)定性。在結(jié)構(gòu)層面來看，羅德斯提出的“資源依賴?yán)碚?rdquo;能夠較好地解釋組織間的協(xié)作關(guān)系，任何組織都不會(huì)擁有實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的所有資源，為了實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，組織之間不得不交換資源，必須從其他組織和群體中獲得資源，因而產(chǎn)生了協(xié)作的動(dòng)機(jī)和意愿，建立資源共享的制度安排[28]。在資源交換過程中，占優(yōu)勢(shì)資源的組織會(huì)保留自由裁量權(quán)，并運(yùn)用這種權(quán)力主導(dǎo)組織間關(guān)系和資源分配，并導(dǎo)致占支配地位的組織在游戲規(guī)則范圍內(nèi)運(yùn)用策略來主導(dǎo)交換過程。

　　作為治理的協(xié)商民主引入能夠構(gòu)建橫向組織部門間的結(jié)構(gòu)性協(xié)商機(jī)制和程序性協(xié)商機(jī)制，促進(jìn)橫向部門間的伙伴關(guān)系形成。在結(jié)構(gòu)層面中的資源交換過程中，通過推動(dòng)跨部門的協(xié)同，搭建組織載體和對(duì)話平臺(tái)，在制度上推動(dòng)更加公平的資源交換對(duì)話，構(gòu)建一種結(jié)構(gòu)性的協(xié)商機(jī)制。在橫向組織間的跨部門合作中運(yùn)用結(jié)構(gòu)性協(xié)商機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源整合和政策整合。一方面實(shí)現(xiàn)人力、物力、財(cái)力等實(shí)體性資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和聚合效應(yīng);另一方面通過交流與共享，實(shí)現(xiàn)知識(shí)、信息、技術(shù)等資源的協(xié)同增效，建立一種跨越不同政府職能部門的真正伙伴關(guān)系。同時(shí)，構(gòu)建程序性的協(xié)商機(jī)制，重于實(shí)現(xiàn)協(xié)同的程序性安排和技術(shù)手段，如面臨“跨界問題”時(shí)的議程設(shè)定和決策程序、制度化信息交流平臺(tái)、促進(jìn)協(xié)同的財(cái)政工具和控制工具的選擇等。在動(dòng)態(tài)的對(duì)話互動(dòng)中，程序性協(xié)商機(jī)制有利于使組織間的關(guān)系趨向于自愿的協(xié)商合作，組織間更加了解彼此需求，形成基本共識(shí)，對(duì)合作產(chǎn)生積極態(tài)度，進(jìn)行合作的可行性評(píng)估和預(yù)判，以及在合作過程中有更強(qiáng)的協(xié)同能力[29]。避免組織間關(guān)系的人緣化，正式制度和規(guī)則被非正式關(guān)系而破壞的現(xiàn)象出現(xiàn)?？偠灾?，構(gòu)建結(jié)構(gòu)性和程序性的協(xié)商機(jī)制有助于通過組織間的互動(dòng)，及由此形成的潛在相對(duì)相力相互作用的結(jié)果，進(jìn)而有可能壓縮強(qiáng)勢(shì)組織的自由裁量權(quán)，達(dá)成資源交換的相對(duì)平等。

　　圖2

　　(四)優(yōu)化中央和地方間的關(guān)系，提供激勵(lì)相容機(jī)制

　　作為治理的協(xié)商民主還可以提供政策執(zhí)行強(qiáng)大的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，最優(yōu)化縱向中央地方關(guān)系之間的相容關(guān)系，充分考慮這些廣泛存在于各種正式和非正式規(guī)則之中的制度背景,以及它們對(duì)不同政策主體所產(chǎn)生的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。激勵(lì)結(jié)構(gòu)的錯(cuò)位，容易引發(fā)學(xué)者們所歸納的“共謀現(xiàn)象”，在面對(duì)無法完成的目標(biāo)和強(qiáng)大的激勵(lì)(懲罰)壓力,基層政府只能通過共謀行為來應(yīng)對(duì)。例如,上級(jí)政府在制定目標(biāo)時(shí)急于出政績而提出不切實(shí)際的目標(biāo),在制定政策和下達(dá)任務(wù)時(shí)沒有考慮到執(zhí)行的成本和困難程度,共謀行為便易發(fā)生。這種共謀現(xiàn)象，還可以表現(xiàn)在地方政府在縱向間關(guān)系中采用非正式的方式敷衍參與，象征執(zhí)行，甚至包括采取暗中調(diào)整、消極抵抗，最終引發(fā)“集體無行動(dòng)”的“準(zhǔn)退出現(xiàn)象” [30]。

　　因此，有效激勵(lì)設(shè)計(jì)的基本前提是,設(shè)計(jì)者必須對(duì)組織激勵(lì)與人們組織行為之間的關(guān)系有著深入了解。正如有學(xué)者論述，任何一項(xiàng)執(zhí)行績效高、政策行動(dòng)者行為意愿強(qiáng)烈的政策背后“都一定有與之相對(duì)應(yīng)的強(qiáng)大的激勵(lì)和提供這些激勵(lì)的制度安排”，即激勵(lì)是影響政策執(zhí)行多樣性的決定因素和內(nèi)在源泉[31]。只有激勵(lì)相容，中央和地方政府才能形成政府間關(guān)系的穩(wěn)定，推動(dòng)組織間整合各種資源，形成中央和地方政府形成沖突性低、明晰性強(qiáng)的政策，進(jìn)而形成政策執(zhí)行合力。中央和地方在互動(dòng)過程中，通過協(xié)商式對(duì)話解決相互間的沖突，特別就政治激勵(lì)(干部考核指標(biāo)、行政發(fā)包等)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)(經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅等政策)的政策內(nèi)容進(jìn)行互動(dòng)和談判，實(shí)現(xiàn)利益的平衡和妥協(xié)。通過作為治理的協(xié)商民主，設(shè)計(jì)合理的激勵(lì)機(jī)制，甚至是制度安排，防止激勵(lì)過度或者迎合激勵(lì)的現(xiàn)象發(fā)生。注重中央和地方在政策制定和政策執(zhí)行過程中達(dá)成共識(shí)的互動(dòng)對(duì)話過程，基于各自的利益預(yù)期展開一系列不斷參與的連續(xù)性互動(dòng)，不斷試探對(duì)方意圖并使得自身意圖為對(duì)方所領(lǐng)會(huì)和施行的互動(dòng)過程，進(jìn)而領(lǐng)會(huì)對(duì)方意圖，逐漸形成雙方都能接受的共識(shí)。隨著對(duì)話進(jìn)行，雙方通過多回合互動(dòng)，政策內(nèi)容的重要程度和政策意圖越發(fā)清晰，利益相關(guān)方的信息分布也趨向?qū)ΨQ，產(chǎn)生對(duì)于雙方都正向的激勵(lì)強(qiáng)度，從而推動(dòng)中央和地方政府做出相互促進(jìn)的行為選擇。

　　圖3

　　(五)重塑基層官僚公共行政精神，打通“最后一公里”

　　在中國傳統(tǒng)文化倫理教化的非理性文化軟約束下，傳統(tǒng)的宗族觀念和臣民文化仍然深刻地影響著民族心理的特征，并在此基礎(chǔ)上形成了人情基調(diào)之上的宗法等級(jí)制和基于相熟相知的信任關(guān)系。在我國的行政體制改革中，適時(shí)地轉(zhuǎn)向了建設(shè)以服務(wù)型政府為導(dǎo)向的現(xiàn)代政府管理體制，需要擺脫基層官僚基于熟人社會(huì)的行政方式，重塑他們的公共行政精神。正如詹姆斯·威爾遜曾說:要了解一個(gè)政府官僚機(jī)構(gòu)，就必須理解他的第一線職員如何工作。然而，如何通過重塑和強(qiáng)化其公共行政精神，正向性發(fā)揮基層官僚的主體性人格，更好使自由裁量權(quán)在政府執(zhí)行中服務(wù)于社會(huì)公眾，而不是被個(gè)人利益所綁架，利用權(quán)力關(guān)系的不對(duì)等，信息享有的不對(duì)稱，乃至資源分配的不公開而影響政策實(shí)施的效果。筆者以為，作為治理的協(xié)商民主引入到基層官僚治理層面，可以重塑其公共行政精神，打通政策執(zhí)行落地的“最后一公里”。

　　圖4

　　一是基層官僚與社會(huì)公眾情感共同體的形成。利普斯基認(rèn)為基層官僚在政策執(zhí)行中既是實(shí)施者，又是決策者，這源于政策內(nèi)容本身的原則性和抽象性。因此，作為治理的協(xié)商民主可以通過制度化的行為將基層官僚與社會(huì)公眾統(tǒng)一到公共的善的價(jià)值追求上。通過與社會(huì)公眾，特別是與社會(huì)弱勢(shì)群體的不斷互動(dòng)對(duì)話，保障決策和政策實(shí)施過程中較為平等、充分地反映所涉及的各關(guān)聯(lián)群體對(duì)于自我利益和價(jià)值的意見訴求，調(diào)節(jié)個(gè)體利益和公共利益之間的矛盾，使最終產(chǎn)生的協(xié)商決策共識(shí)能反映和維護(hù)公共的善。實(shí)現(xiàn)正義是協(xié)商民主的內(nèi)在精神原則，借助基層官僚的政策實(shí)施，將影響社會(huì)大眾的政治心理，激發(fā)廣泛的情感和價(jià)值認(rèn)同。一方面，有利于消除基層官僚與政策目標(biāo)群體對(duì)所執(zhí)行政策的價(jià)值和功能的共識(shí)，祛除人們對(duì)于政策認(rèn)同的障礙，又或幫助基層官僚尋找政策實(shí)施中可能的盲點(diǎn)，予以提醒;另一方面，有利于克服“心理抗拒和漠然游離”的對(duì)立狀態(tài)，形成共同的道德責(zé)任感，推動(dòng)基層官僚和社會(huì)公眾更加自愿自覺地執(zhí)行或配合執(zhí)行政策。政策目標(biāo)群體在深度認(rèn)同中對(duì)于公共政策執(zhí)行的配合與監(jiān)督，在一定程度上將有助于消除公共政策執(zhí)行中出現(xiàn)的“政策執(zhí)行停滯化”。

　　二是以透明和平等，推動(dòng)“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變。權(quán)力本位是傳統(tǒng)公共行政的主要特點(diǎn)，政府在擁有權(quán)力、資源和信息的相對(duì)優(yōu)勢(shì)下，依據(jù)自身的行為邏輯和權(quán)力運(yùn)行方式，來處理和社會(huì)公眾的關(guān)系。這種關(guān)系具體表現(xiàn)為“頤指氣使”，“吃拿卡要”，“人浮于事”，乃至“弄虛作假”。作為治理的協(xié)商民主要求基層政府和官僚具有透明、公平和責(zé)任的特質(zhì)，并以此為契機(jī)，推動(dòng)向“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變，即推動(dòng)基層官僚與公眾的良性對(duì)話，提升尊重權(quán)利的意識(shí)，確立發(fā)展“平衡行政”，使行政過程充滿寬容和善意。努力塑造“高公民精神-高行政管理”的公共行政運(yùn)作模式，促進(jìn)公共行政運(yùn)作中人與人之間、人與組織之間有更多的互動(dòng)，尤其是公務(wù)員能夠更快捷地回應(yīng)公民的訴求。

　　作為治理的協(xié)商民主的內(nèi)在要求之一是要做好信息公開，督促推動(dòng)基層官僚透明行政。通過信息公開保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利，推動(dòng)政府協(xié)商的公開和透明，也有利于暢通與社會(huì)公眾的聯(lián)系渠道，拓寬協(xié)商路徑。做好信息公開還可以使協(xié)商建立在真實(shí)和可靠的信息基礎(chǔ)之上，便于社會(huì)公眾掌握宏觀背景、了解真實(shí)情況，做出理性的正確判斷[32]。通過信息公開，保障基層官僚與社會(huì)公眾的信息對(duì)稱，以更好地加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。正如弗里德里克森所述，“責(zé)任精神是公共行政中不可或缺的，同時(shí)，行政權(quán)力來自人民主權(quán)的讓渡，公共行政向人民負(fù)責(zé)” [33]。

　　作為治理的協(xié)商民主的內(nèi)在要求之二是樹立平等理念。在良好的社會(huì)政治形態(tài)中，也就是在將平等共識(shí)作為政治行為的指導(dǎo)思想和實(shí)踐內(nèi)容的社會(huì)中，體現(xiàn)在道德和法律中的平等可以代替自然所造成的人與人之間的生理上的不平等?；鶎庸倭牌降壤砟畹臉淞?，有利于在與社會(huì)公眾打交道過程中，能夠建立與公眾的平等關(guān)系，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，克已奉公，遵守程序，有序合理分配資源，并富有良好的回應(yīng)性。在資源不充分的工作壓力下，能夠在平等理念的引導(dǎo)下，有效使用自由裁量權(quán)，排出合理優(yōu)先序，能夠真正為了公眾的福利和利益而行動(dòng)。同時(shí)，基層官僚在對(duì)待弱勢(shì)群體上，更要尊重他們的人格和尊嚴(yán)，保障在服務(wù)中使他們無差別地享受各種權(quán)利。

　　五、結(jié)論

　　“自上而下”與“自下而上”兩種視角在嘗試回答政策執(zhí)行“梗阻”問題時(shí)提供了可供遵循的解決路徑和方法，對(duì)政策執(zhí)行的理論研究做出了一定貢獻(xiàn)。然而，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界在發(fā)展政策執(zhí)行研究的理論范式中開始質(zhì)疑“自上而下”與“自下而上”兩種視角的理論解釋力。隨之，理論界開始將政策執(zhí)行研究推向“整合式”視角，嘗試彌補(bǔ)自上而下與自下而上兩種研究視角的缺陷，納入多種自變量解釋執(zhí)行“梗阻”問題。但是，“整合式”視角在發(fā)展過程時(shí)遇到一個(gè)飽受詬病的問題是“變量”太多，找不到一個(gè)可供剖析的具體路徑。筆者嘗試在理論上推動(dòng)“整合式”視角的理論解釋力，引入“作為治理的協(xié)商民主”來更加有力地為解釋政策執(zhí)行梗阻問題提供一個(gè)診斷框架。提出通過規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，解決執(zhí)行中的政治問題;推動(dòng)政策循環(huán)圈的“相互內(nèi)嵌”;優(yōu)化中央和地方間的關(guān)系，提供激勵(lì)相容機(jī)制;構(gòu)建橫向間結(jié)構(gòu)性協(xié)商和程序性協(xié)商機(jī)制，避免科層結(jié)構(gòu)中的“矩陣陷阱”;以及重塑基層官僚公共行政精神來解決政策執(zhí)行“梗阻”問題。誠然，政策執(zhí)行“梗阻”問題是一個(gè)在理論和實(shí)踐層面非常復(fù)雜的問題，本研究嘗試對(duì)于診斷“梗阻”問題作一些理論上的微薄彌補(bǔ)，所提出的問題、診斷框架，以及治理路徑主要在于希望進(jìn)一步推動(dòng)這方面的研究。