●在完善頂層設(shè)計、建立健全中央與地方責任分擔機制、強化對地方激勵約束機制、完善相關(guān)參數(shù)設(shè)計的基礎(chǔ)上，研究推進全國統(tǒng)籌，均衡地區(qū)間基本養(yǎng)老保險基金負擔，增強抗風險能力。

　　我國社會保障制度建設(shè)取得重大成就

　　改革開放以來，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)需要，我國大力推進社會保障體系建設(shè)，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和社會救助等社會保障事業(yè)都取得長足進展，為全面建成小康社會打下了堅實基礎(chǔ)。

　　第一，社會保障項目基本健全。近十多年來，基本上每年都會出臺一項或多項重大的社會保障制度，已基本形成涵蓋各類群體、針對各類基本需求的社會保障制度體系。

　　第二，主要社會保障政策實現(xiàn)全覆蓋。全民醫(yī)?；緦崿F(xiàn)，總覆蓋超過13億人。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險在全國推開，參保人數(shù)超過5億人。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到3.5億人。城鄉(xiāng)低保制度基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保，為約7000萬困難群眾提供基本生活保障。

　　第三，保障水平與經(jīng)濟社會發(fā)展階段基本適應(yīng)。企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平由2010年的月人均1369元提高到2015年的2270元。新農(nóng)合和居民醫(yī)保籌資水平2016年達到人均570元，是2010年的3.8倍。職工醫(yī)保、居民醫(yī)保和新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院醫(yī)療費用報銷比例分別達到80%、70%和75%。

　　社會保障制度存在的主要問題

　　由于在較短時期內(nèi)實現(xiàn)了社保制度的快速發(fā)展，又遇到人口老齡化階段到來，近年來我國社會保險基金支出增幅快于收入增幅。“十二五”時期，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金支出年均增長18.6%，收入年均增長12%，支出比收入增幅高6.6個百分點;全國職工醫(yī)保支出年均增長17.3%，收入年均增長14.8%，支出比收入增幅高2.5個百分點。

　　社會保障制度運行面臨的風險，與社會保障制度設(shè)計和實施存在的問題密切關(guān)系，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　第一，社會保險制度未體現(xiàn)精算平衡原則。養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等社會保險制度的待遇確定和調(diào)整機制不合理，不符合精算平衡的要求，基金自求平衡能力較弱。養(yǎng)老保險方面，企業(yè)職工基本養(yǎng)老金待遇水平的調(diào)整，與工資增長率、通貨膨脹率、基金收支狀況特別是個人繳費年限、繳費水平等因素的掛鉤機制不明確、聯(lián)系不密切，客觀上造成繳多繳少、繳長繳短一個樣;退休年齡偏低，既給基本養(yǎng)老保險基金帶來沉重負擔，也造成了人才的極大浪費;個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)偏低，缺乏定期調(diào)整機制，我國的計發(fā)系數(shù)自2005年公布以來未曾調(diào)整過，不利于及時反映參保人員退休時預(yù)期余命增長的情況。醫(yī)療保險方面，提高醫(yī)療保險待遇水平隨意性較大，調(diào)整幅度偏高，部分地區(qū)職工醫(yī)保報銷比例超過90%;中央層面未制定職工退休前最低繳費年限的政策，各地自行出臺的最低繳費年限長短不一，有的地方只有15年;個人賬戶存在制度缺陷，影響了醫(yī)?；鹗褂眯?，職工醫(yī)?；鹂偸杖胫屑s40%被劃入個人賬戶，個人賬戶資金僅能用于保日常小病，費用較高的慢病和門診大病仍缺乏保障。

　　第二，社會保障投入分擔機制不合理，責任向政府過度集中。突出表現(xiàn)在基本保險中政府與個人籌資責任不合理、基本保險與補充保險發(fā)展不協(xié)調(diào)、政府間的事權(quán)和支出責任劃分不明確等方面。養(yǎng)老保險方面，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險缺乏激勵約束功能，過于依賴政府全額負擔的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。參保人員繳費標準普遍偏低，一些地區(qū)90%以上的參保人員選擇100元的最低繳費檔次，僅相當于人均GDP的0.3%左右;企業(yè)年金、個人儲蓄性養(yǎng)老保險等規(guī)模偏小。醫(yī)療保險方面，新農(nóng)合和居民醫(yī)?；I資中政府占比偏高，另一方面，商業(yè)健康保險發(fā)展緩慢。

　　第三，社會保障制度條塊分割，碎片化問題突出。社會保障制度建設(shè)中的“碎片化”問題，提高了制度管理運行成本，降低了社?；鹂癸L險能力和財政資金使用效益，妨礙了公平競爭市場環(huán)境的形成和勞動力自由流動，還易引發(fā)群體之間和地區(qū)之間的攀比而影響社會穩(wěn)定。養(yǎng)老保險方面，不同地區(qū)的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險在繳費和待遇等政策方面不夠統(tǒng)一;企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金雖然名義上實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，但大多數(shù)省份尚未真正到位，導致在基金總量結(jié)余較大的同時，地區(qū)間結(jié)構(gòu)性缺口規(guī)模越來越大。醫(yī)療保障方面，不同的醫(yī)療保障制度分別由人力資源社會保障、衛(wèi)生計生、民政等部門管理經(jīng)辦，在政策制定、補償方案設(shè)計、費用管控和結(jié)算等方面都缺乏有效銜接，難以發(fā)揮保障合力，帶來了重復參保、重復領(lǐng)取待遇等問題。

　　以改革提高社會保障制度可持續(xù)性

　　在經(jīng)歷了多年的快速發(fā)展后，社會保障制度建設(shè)正處于重要的歷史轉(zhuǎn)折點上。我們在加快健全社會保障體系不斷改善人民群眾基本生活的同時，也要充分認識到及時化解社會保障制度自身風險的必要性和緊迫性。通過全面深化改革，確保社會保障制度更加公平可持續(xù)。下一階段社會保障工作的著力點和指導思想應(yīng)順時應(yīng)勢，進行必要的調(diào)整，努力實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，確保完成“六大任務(wù)”。

　　三個轉(zhuǎn)變：從發(fā)展為主改革為輔向發(fā)展與改革并重轉(zhuǎn)變;從粗放型管理向集約型管理轉(zhuǎn)變;從提升公平性為主向側(cè)重增強可持續(xù)性轉(zhuǎn)變。

　　六大任務(wù)：第一，堅持精算平衡—保障能力的可持續(xù)性。按照精算平衡原則，科學合理設(shè)定制度參數(shù)、待遇計發(fā)辦法和調(diào)整機制，促進社會保險基金自求平衡，確保待遇保障能力可持續(xù)。第二，實現(xiàn)全民覆蓋—保障范圍的普遍性。按照“全覆蓋”的要求，進一步提高養(yǎng)老、醫(yī)療和其他社會保險制度的參保繳費率，掃除參保的“盲點”和“死角”，防止重復參保。第三，合理分擔責任—保障支柱的多元性。更好地發(fā)揮政府保障基本民生和促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)的職能，切實突出市場提供補充保障的重要作用和調(diào)節(jié)就業(yè)的決定作用，合理強化單位和個人的保障責任。同時，進一步明確政府間的社會保障事權(quán)和支出責任。第四，消除制度碎片—保障體系的統(tǒng)一性。通過優(yōu)化整合制度、加強政策銜接、提高統(tǒng)籌層次，有效解決社會保障制度碎片化問題，進一步體現(xiàn)制度公平性。第五，提升服務(wù)效能—保障平臺的有效性。建立起全國統(tǒng)一并與其他相關(guān)系統(tǒng)有機銜接的社會保障信息管理網(wǎng)絡(luò)和社保資金管理系統(tǒng)，規(guī)范社保資金收支流程，加強經(jīng)辦服務(wù)能力，為社會保障事業(yè)發(fā)展提供先進的管理服務(wù)平臺。第六，加強法制建設(shè)—保障制度的規(guī)范性。按照依法治國的要求，及時健全、修改和細化社會保障法律法規(guī)，強化社會保障制度建設(shè)和運行的“法治”色彩，避免政策實施和調(diào)整的隨意性、不規(guī)范性，確保社會保障改革順利推進。

　　具體政策方面，建議：

　　首先，繼續(xù)深化養(yǎng)老保險制度改革。

　　一是堅持精算平衡原則，完善個人賬戶制度，強化多繳多得的激勵約束機制，提高收付透明度，努力實現(xiàn)制度自身良性循環(huán)。在完善職工養(yǎng)老保險個人賬戶方面，可研究不再做實職工養(yǎng)老保險個人賬戶，調(diào)整個人賬戶記賬利率形成辦法，調(diào)整個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)等。綜合考慮我國人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)變化趨勢和社會保障可持續(xù)發(fā)展要求，研究出臺漸進式延遲退休年齡政策。二是積極穩(wěn)妥推進職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。在完善頂層設(shè)計、建立健全中央與地方責任分擔機制、強化對地方激勵約束機制、完善相關(guān)參數(shù)設(shè)計的基礎(chǔ)上，研究推進全國統(tǒng)籌，均衡地區(qū)間基本養(yǎng)老保險基金負擔，增強抗風險能力。三是建立職工基本養(yǎng)老金合理增長機制，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、收入增長、物價變動等因素，兼顧基金收支和財政承受能力，統(tǒng)籌研究確定養(yǎng)老金調(diào)整標準。四是加快發(fā)展企業(yè)年金和職業(yè)年金，推進個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點。五是通過劃撥國有資產(chǎn)補充社?；稹⒆龃髴?zhàn)略儲備基金、開展基本養(yǎng)老保險基金投資運營等措施，多渠道籌措資金。六是完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險籌資和保障機制。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和居民收入水平增長情況，逐步提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險最低繳費標準。強化多繳多得、長繳多得的激勵約束機制，完善繳費補貼政策，引導居民主動參保繳費。七是切實加強基金收支管理。強化基本養(yǎng)老保險基金收支管理，抑制收支不斷惡化的局面。在基金收入端，要嚴格基本養(yǎng)老保險費率調(diào)整、繳費基數(shù)核定、參保繳費等各項政策，遏制地方政府自行調(diào)整費率、隨意降低企業(yè)和個人繳費基數(shù)等行為，切實實現(xiàn)基金應(yīng)收盡收。在基金支出端，要通過合理確定待遇調(diào)整水平，規(guī)范提前退休政策等措施，切實控制基金支出。

　　其次，繼續(xù)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。

　　一是健全穩(wěn)定可持續(xù)的籌資機制。根據(jù)制度發(fā)展需要和財力可能適當提高財政補助標準，合理確定城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政府和個人分擔比例。完善職工醫(yī)保可持續(xù)籌資機制。二是建立與籌資水平和經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的待遇調(diào)整機制。堅持適度保障原則，更加注重保大病，逐步提高門診大病及慢性病報銷比例。逐步減少職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金劃入個人賬戶的比例，直至取消個人賬戶，同步開展門診統(tǒng)籌。三是鼓勵發(fā)展補充醫(yī)療保險和商業(yè)健康保險，建立健全多層次的醫(yī)療保障體系。

　　最后，繼續(xù)深化社會救助和社會福利制度改革。

　　推進社會救助資金整合和制度銜接，加強農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策、醫(yī)療救助與大病保險制度的銜接。實現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，完善低保標準量化調(diào)整辦法，強化規(guī)范管理，實現(xiàn)應(yīng)保盡保。完善特困人員救助供養(yǎng)政策，合理確定救助標準，健全資金保障機制。加大對困境兒童、農(nóng)村留守兒童的保護力度，完善孤兒基本生活保障制度，加強孤兒保障的基礎(chǔ)工作，提高孤兒保障工作的管理水平。探索建立長期護理保險制度，做好與經(jīng)濟困難失能老年人補貼、重度殘疾人補貼的整合銜接，合理均衡政府、單位和個人的負擔，建立穩(wěn)定可持續(xù)的籌資機制，確保制度可持續(xù)。

　　(作者系中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員)