一、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金存在的主要問題

　　(一)基礎(chǔ)養(yǎng)老金過低，尚未建立起正常調(diào)整機(jī)制。目前，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金尚不及農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的一半，不能保障老年農(nóng)民的基本生活。盡管已要求建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，但至今仍未明確在何種情形下進(jìn)行調(diào)整、調(diào)整幅度又怎樣確定。

　　(二)制度設(shè)計理念存在誤區(qū)。一是將農(nóng)村居民養(yǎng)老責(zé)任主要依托于本人及其家人，乃至農(nóng)村土地之上，政府應(yīng)承擔(dān)的基本養(yǎng)老責(zé)任尚需加強(qiáng)。農(nóng)村土地不必然具有社會保障功能，如果不剝離它實際承擔(dān)著的這一功能，城鄉(xiāng)差距就會越拉越大。二是盡管養(yǎng)老保障制度應(yīng)體現(xiàn)多勞動、多貢獻(xiàn)、多繳費就多領(lǐng)取養(yǎng)老金原則，但未將農(nóng)民從事的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與機(jī)關(guān)企事業(yè)單位職工從事的工作平等對待，存在體制、身份之別。

　　二、建立農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的建議

　　(一)改革思路

　　立足我國國情，在今后一個時期，按照保障老年農(nóng)民基本生活、養(yǎng)老待遇合理調(diào)整、各級財政可以承受的思路，將農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐步銜接起來，建立起正常的調(diào)整機(jī)制。

　　(二)改革建議

　　方案一：對年滿60周歲不屬于職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍的農(nóng)村居民，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高至當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保水平，并隨農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)同步調(diào)整。

　　方案二：對年滿60周歲不屬于職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍的農(nóng)村居民，先將基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高至當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的70%，再通過兩次調(diào)整，分別提高15個百分點，達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，之后隨農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)同步調(diào)整。

　　建議選擇方案二。

　　(三)改革理由

　　一是從人權(quán)角度來看，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，每個人年老了，包括農(nóng)民，政府都有責(zé)任從物質(zhì)上保障其基本生活。二是從社會貢獻(xiàn)來看，農(nóng)民生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品和一些工業(yè)原材料，為農(nóng)業(yè)發(fā)展作了重大貢獻(xiàn)。過去不但為國家交公糧、繳納農(nóng)業(yè)稅費，而且還在“剪刀差”政策下支持工業(yè)和城市發(fā)展。三是從土地功能來看，農(nóng)村土地需要使用權(quán)人具有一定行為能力，或能將土地流轉(zhuǎn)出去才有一定收益，因此，它不必然具有社會保障功能。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍較突出的現(xiàn)階段，農(nóng)村土地與社會保障更不宜相聯(lián)，它實際承擔(dān)著的社會保障功能應(yīng)逐漸由政府承擔(dān)。四是從社會養(yǎng)老來看，改革開放以來，以集體經(jīng)濟(jì)組織為依托的社會保障體系趨于瓦解，大量農(nóng)村青壯年流向城市，他們在城市的收入通常較低，經(jīng)濟(jì)壓力較大，導(dǎo)致家庭養(yǎng)老功能受到削弱。五是從經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀來看，由于農(nóng)業(yè)比較效益差、農(nóng)民收入低、農(nóng)村家庭財產(chǎn)少，加上病弱孤殘，貧窮仍困擾著許多農(nóng)村老人，需要政府編織保障其基本生活的“安全網(wǎng)”。六是從保障水平來看，與農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)相銜接的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，能保障其基本生活，加上個人賬戶月養(yǎng)老金，基本能夠保障老年農(nóng)民有尊嚴(yán)的生活。七是從群體比較來看，與城鎮(zhèn)職工的工作穩(wěn)定、勞力付出、勞動報酬、退休待遇、家庭財產(chǎn)、享受其他城鎮(zhèn)待遇等相比，推動此項改革顯得很有必要。八是從效益比較來看，提高農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，相對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金或退休金的增加，經(jīng)濟(jì)效益、社會效益會更加明顯。

　　(四)改革的可行性

　　1.在財力上，各級財政可以承受。一是從當(dāng)前支出來看，假設(shè)將基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)高至農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的70%，減去目前領(lǐng)取的，各級財政基本可以承受。為適當(dāng)控制基本養(yǎng)老保險基金的支出增幅，可統(tǒng)籌全國機(jī)關(guān)企事業(yè)單位職工養(yǎng)老金或退休金的支出，適當(dāng)降低他們的增幅。二是從以后調(diào)標(biāo)來看，擬通過兩次分別提高15個百分點，這有利于緩解各級財政的支出壓力，也兼顧到以后農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的提高、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)整。各地既可根據(jù)財力把握好居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)標(biāo)時序與增幅，也可統(tǒng)籌城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老待遇增幅。

　　2.在操作上，有較為成熟的制度。一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)相銜接，而各地對農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的確定，有一套成熟的制度，有現(xiàn)成的工作機(jī)構(gòu)。二是在參保范圍、基金籌集、個人賬戶、待遇構(gòu)成、管理制度等方面，可根據(jù)現(xiàn)有制度執(zhí)行，或適當(dāng)調(diào)整即可。

　　3.在改革探索上，部分省市已有好的做法。一是在基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)方面，2015年上海、北京兩市分別是每人每月660元、470元，分別占農(nóng)村低保的83.5%、70.1%。二是在基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方面，上海、北京、浙江等省市進(jìn)行了多次調(diào)整，北京市每年增加20～40元，上海市從2010年的135元調(diào)整到2015年的660元，其中2015年增長22.2%。三是在其他養(yǎng)老保障制度建設(shè)方面，北京市還建立了城鄉(xiāng)居民老年保障福利養(yǎng)老金制度，2015年每人每月385元;天津市2015～2017年對未享受養(yǎng)老保險待遇的老年人發(fā)放生活補(bǔ)助，每人每月80元。

　　(五)推進(jìn)改革的主要措施

　　一是開展調(diào)查研究，重點研究基礎(chǔ)養(yǎng)老金籌集、調(diào)標(biāo)時序與增幅、各級各地區(qū)財政分擔(dān)比例、統(tǒng)籌各類養(yǎng)老待遇增幅等問題。二是根據(jù)分清支出責(zé)任、待遇逐步提高、當(dāng)期可承受、長遠(yuǎn)可持續(xù)原則，認(rèn)真測算資金需求，明確資金籌集渠道，統(tǒng)籌安排養(yǎng)老金支出。三是下發(fā)關(guān)于建立農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的規(guī)范性文件，進(jìn)一步完善參保范圍、財政分擔(dān)、繳費補(bǔ)貼、高齡補(bǔ)貼等政策。四是制定實施方案，明確改革目標(biāo)，分清支出責(zé)任，統(tǒng)籌調(diào)標(biāo)時序與增幅，加強(qiáng)對改革的指導(dǎo)督查。五是加強(qiáng)宣傳，統(tǒng)一思想認(rèn)識，合理引導(dǎo)改革預(yù)期，積極營造良好的改革氛圍。