一、現(xiàn)行家庭承包耕地政策存在的主要問題

　　主要表現(xiàn)為人地不相適，即承包人不具有耕地承包經(jīng)營能力或耕地承包經(jīng)營意愿，卻享有耕地承包經(jīng)營權(quán)。發(fā)包時，不論集體經(jīng)濟(jì)組織成員老幼、勞動能力、耕種經(jīng)營意愿等情況，都能承包。第二輪承包期內(nèi)，即使死亡、完全喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力、在城鎮(zhèn)工作或落戶多年，仍有承包耕地;而期間出生或遷入，又具有耕地承包經(jīng)營能力和意愿的，卻無承包耕地或承包耕地較少。另外，第二輪承包前被大中專學(xué)校錄取而退回承包耕地、第二輪承包時自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)等，他們中有些人員又想要回。究其根源，是現(xiàn)行“人人有份、按戶承包、長久不變、戶消收回”耕地承包政策存在權(quán)利義務(wù)不相當(dāng)(主要是沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的仍有承包耕地)、制度缺乏因應(yīng)性等問題。

　　二、改革家庭承包耕地為農(nóng)民承包耕地的建議

　　(一)改革思路

　　堅守農(nóng)村土地集體所有制，在符合國情國策、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定前提下，堅持實事求是、尊重意愿、節(jié)約用地、公正合理原則，按照人地基本相適、權(quán)利義務(wù)相當(dāng)、大穩(wěn)定小調(diào)整思路，主要賦予從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員長期而有保障的耕地承包經(jīng)營權(quán)。

　　(二)改革建議

　　改革家庭承包耕地為農(nóng)民承包耕地，即在以后耕地承包中，主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)包。

　　(三)建立農(nóng)民承包耕地制度

　　1.承包耕地退回：凡集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格被取消或喪失，有承包耕地的應(yīng)無償收回;每輪承包期滿的應(yīng)無償退回，但具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力并繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員除外(即保持現(xiàn)承包關(guān)系不變，且承包面積只增不減);承包人依法自愿交回或依法轉(zhuǎn)讓承包耕地。

　　2.耕地發(fā)包：在第二輪調(diào)整發(fā)包、第三輪及以后發(fā)包中，對不具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力(包括15周歲以下、75周歲以上、完全喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力等)，不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員不再發(fā)包;其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有平等的耕地承包經(jīng)營權(quán)。從第三輪及以后發(fā)包開始時計算，在每輪承包期內(nèi)，凡連續(xù)兩年或累計兩年沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的，應(yīng)無償退回;對退回承包耕地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在下一輪發(fā)包時，享有與其他成員平等的耕地承包經(jīng)營權(quán)。從第三輪承包開始，每輪承包期十年，在每輪承包期內(nèi)可經(jīng)法定程序適度調(diào)整承包關(guān)系(若承包期間有調(diào)整，應(yīng)間隔三年以上)。不在本村社常住，視為不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營;由他人代耕代種或流轉(zhuǎn)給他人耕種經(jīng)營，且不在本村社常住，屬于沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的情形;但到外地參軍、全日制學(xué)習(xí)或住院就醫(yī)等視為在本村社常住。家人、代耕代種者優(yōu)先接續(xù)耕地承包關(guān)系。

　　3.退耕地權(quán)益保留：在第二輪承包期內(nèi)退回，保留流轉(zhuǎn)收益權(quán)、入股分紅權(quán)、征地安置補(bǔ)償權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)，直至本輪承包期結(jié)束或家庭消亡。在第三輪及以后退回，保留集體存量資產(chǎn)收益分配權(quán)。按政策規(guī)定享受種糧直補(bǔ)等支農(nóng)惠農(nóng)政策。

　　4.將常住本村社無承包耕地或承包耕地較少集體經(jīng)濟(jì)組織成員納入社會救助范圍，并建立長效幫扶機(jī)制。

　　5.以享有或曾享有土地承包經(jīng)營權(quán)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定主要基準(zhǔn)。

　　(四)改革理由

　　1.家庭承包耕地制度，既與大量農(nóng)村人口生老病死、流向城鎮(zhèn)不相適應(yīng)，也與我國國情國策不相符合，還與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相矛盾。首先，家庭承包耕地制度比較適合農(nóng)村人口基本穩(wěn)定、人口流動不多，家庭人員通常從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、職業(yè)變化不大的時代。但目前有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住，有的還在城鎮(zhèn)落戶。而且，30年的承包期，甚至在更長承包期里，農(nóng)村家庭成員會因出生、遷入、遷出、死亡等而增減。這些容易導(dǎo)致地多地少、有地?zé)o地、人地分離、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等現(xiàn)象的產(chǎn)生，既不利于節(jié)約集約用地、保障糧食安全、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，也不利于農(nóng)民收入增加、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體發(fā)展。其次，對長期居住城鎮(zhèn)甚至落戶城鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是否在第二輪承包期結(jié)束后享有耕地承包經(jīng)營權(quán)，其實有待商榷。若他們繼續(xù)享有，進(jìn)而獲得流轉(zhuǎn)、入股等收益，則會導(dǎo)致農(nóng)村改革發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)。這不僅增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，減少耕種經(jīng)營者收入，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，而且會固化其既有利益，不愿失去現(xiàn)有權(quán)益，推動耕地承包制度改革的阻力將會增大，與農(nóng)村土地“集體所有”權(quán)屬性質(zhì)也不相符。再次，“人口多、耕地少”是我國基本國情，“資源節(jié)約”是我國基本國策與優(yōu)先戰(zhàn)略，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”也是我國基本國策，《憲法》規(guī)定“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”，我國實行三個“最嚴(yán)格”土地管理制度。并且，耕地是最寶貴資源，農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，“三農(nóng)”工作又事關(guān)我國改革發(fā)展穩(wěn)定全局。而家庭承包耕地制度容易帶來占地不均、人地分離、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等問題，不僅與我國國情國策不相符合，而且其承包政策容易形成新的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制?？傊枰母铿F(xiàn)行家庭承包耕地制度。

　　2.農(nóng)民承包耕地制度，既堅持了實事求是、公正合理原則，也體現(xiàn)了人地基本相適、權(quán)利義務(wù)相當(dāng)?shù)母母锼悸贰榱斯?jié)約集約用地、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，承包耕地的農(nóng)民應(yīng)是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。但由于在農(nóng)村，有的家庭成員并不具備或暫不具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的能力，有的在目前或者在將來并不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營;在城鎮(zhèn)常住或落戶的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，有相當(dāng)部分不愿意返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，在將來也不打算返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。因此，農(nóng)村家庭成員未必是農(nóng)民，集體經(jīng)濟(jì)組織成員也未必是農(nóng)民。換言之，不具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的不應(yīng)承包耕地，或待其具備一定能力時再發(fā)包給他們;不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的也不應(yīng)承包耕地，或?qū)⒊邪赝嘶?而不愿或不能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員的生活保障問題，應(yīng)由本人或其監(jiān)護(hù)人(贍養(yǎng)人)、政府承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。相比之下，農(nóng)民承包耕地制度，具有主客體相適性、權(quán)責(zé)相當(dāng)性、政策因應(yīng)性、發(fā)展協(xié)調(diào)性等特征，因而，此改革建議是科學(xué)合理的。

　　3.耕地承包期不宜過長，退回耕地宜無償。一是農(nóng)作物生長周期短、投資不大、收益較快，此改革的實質(zhì)是穩(wěn)定實際務(wù)農(nóng)者的承包關(guān)系，且長期務(wù)農(nóng)者(家庭)會主動改善地力、承包主體有義務(wù)保護(hù)地力，因此不需要太長的承包期。二是承包期過長，加上“增人不增地、減人不減地”等，會帶來更多的人地不相適，有地與無地、地多與地少群體之間的公平公正問題就越凸顯，人地分離、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等現(xiàn)象愈發(fā)增多，農(nóng)村改革發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)的就更多，推動耕地承包制度改革的阻力就越大，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式也會受到制約。三是耕地承包經(jīng)營權(quán)并非所有權(quán)，且無償取得、無償使用，還享受支農(nóng)惠農(nóng)政策，退回時也應(yīng)無償。若有地上附著物或地力補(bǔ)償，其補(bǔ)償并非對土地進(jìn)行補(bǔ)償。

　　4.耕地承包制度改革需要統(tǒng)籌謀劃、循序推進(jìn)，且區(qū)分第二輪承包與以后的退耕地權(quán)益保留政策很有必要。一是耕地承包制度改革，是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的基礎(chǔ)性改革，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度、農(nóng)民根本利益、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體發(fā)展，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定全局，因而需要統(tǒng)籌謀劃、循序推進(jìn)。先在第二輪承包期內(nèi)對耕地承包政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，在保持大穩(wěn)定基礎(chǔ)上，為第三輪及以后承包制度改革提供試驗、探路，也為以后承包政策調(diào)整提供導(dǎo)向、預(yù)期。二是在第二輪承包期內(nèi)，需要考慮保持現(xiàn)行耕地承包期政策穩(wěn)定性、調(diào)動不愿務(wù)農(nóng)者退耕地積極性、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口工作推進(jìn)不久等因素。而在第三輪承包及以后，群眾對耕地承包政策已理解;城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口基本實現(xiàn)，對常住城鎮(zhèn)退地人員進(jìn)行退地安置的必要性不大;也不宜將土地納入征(退)地補(bǔ)償范圍;因退回承包耕地的可在下一輪承包到，若仍保留征(退)地、流轉(zhuǎn)、入股等補(bǔ)償或收益，則會導(dǎo)致常住城鎮(zhèn)的居民重復(fù)或長期享受這些權(quán)益。

　　5.以享有或曾享有土地承包經(jīng)營權(quán)作為成員資格認(rèn)定主要基準(zhǔn)，以常住本村社來認(rèn)定實際務(wù)農(nóng)、有務(wù)農(nóng)意愿，其認(rèn)定辦法簡便合理。一是尊重部分曾享有土地承包經(jīng)營權(quán)居民返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的意愿，允許他們成為成員，從而享有土地承包經(jīng)營權(quán)及其他成員權(quán)益。即使他們及其配偶、子女等是城鎮(zhèn)戶籍人口，仍是堅守農(nóng)村土地集體所有制的，這與其他城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村“占地”有著本質(zhì)區(qū)別。而且，這也是因應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)村“老幼婦弱”人口占比過高、未來誰來務(wù)農(nóng)、誰來建設(shè)新農(nóng)村、怎樣改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等問題的一個舉措。二是主要以常住本村社來認(rèn)定實際務(wù)農(nóng)、有務(wù)農(nóng)意愿，既有利于在認(rèn)定中變主觀為客觀、化復(fù)雜為簡單，又符合農(nóng)村實際，體現(xiàn)了人地基本相適、權(quán)利義務(wù)相當(dāng)，還有利于發(fā)揮耕地承包政策主要面向扎根農(nóng)村、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的導(dǎo)向作用。三是對曾享有土地承包經(jīng)營權(quán)的認(rèn)定，可由村民會議(村民代表會議)確認(rèn)，或由縣級農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草原任一行政主管部門出具證明，也可通過仲裁、行政復(fù)議、訴訟來裁決或判決。對務(wù)農(nóng)與否、務(wù)農(nóng)意愿、常住村社與否、連續(xù)務(wù)農(nóng)年限等其他認(rèn)定，主要實行村民自治，由村民妥善處理有關(guān)認(rèn)定事宜，同時發(fā)揮全國人口基礎(chǔ)信息庫的信息共享(比對)作用。

　　(五)建立農(nóng)民承包耕地制度的主要措施

　　一是組織開展調(diào)查研究，重點是充分了解農(nóng)民意愿，深入研究承包耕地退回、耕地發(fā)包、退耕地權(quán)益保留、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、幫扶無承包耕地或承包耕地較少農(nóng)戶等問題。二是出臺《關(guān)于開展耕地承包制度改革試點的指導(dǎo)意見》，制定改革試點實施方案。三是選擇5個左右省(區(qū)、市)、共30個左右的村社進(jìn)行為期2~3年的耕地承包制度改革試點，總結(jié)好的做法與成功經(jīng)驗，進(jìn)一步完善政策舉措。四是在全國改革試點基礎(chǔ)上，出臺《關(guān)于深化耕地承包制度改革的意見》，制定與之配套的承包耕地退回管理辦法、耕地發(fā)包管理辦法、退耕地權(quán)益保留管理辦法、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法、幫扶無承包耕地或承包耕地較少農(nóng)戶辦法等。五是編制適合基層干部、廣大農(nóng)民的有關(guān)耕地承包制度改革方面的工作規(guī)范、操作流程、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、政策問答、權(quán)益維護(hù)、典型案例等資料手冊。六是各省(區(qū)、市)在全國及省級改革試點基礎(chǔ)上，制定改革實施意見，報國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門備案后實施，并加強(qiáng)對改革的指導(dǎo)督查。七是各級政府加強(qiáng)政策培訓(xùn)，強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，積極營造全社會理解改革、支持改革、參與改革的良好氛圍。八是健全縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)，充實管理人員，完善管理制度，增加工作經(jīng)費(fèi)，公開投訴電話。九是在總結(jié)改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，適時推動相關(guān)政策法規(guī)的修訂工作。