一、現(xiàn)行耕地承包政策存在的主要問(wèn)題

　　(一)人地不相適。即承包人不具有耕地承包經(jīng)營(yíng)能力或耕地承包經(jīng)營(yíng)意愿，卻享有耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。發(fā)包時(shí)，不論集體經(jīng)濟(jì)組織成員老幼、勞動(dòng)能力、耕種經(jīng)營(yíng)意愿等情況，都能承包。第二輪承包期內(nèi)，即使死亡、完全喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力、在城鎮(zhèn)工作或落戶多年，仍有承包耕地;而期間出生或遷入，又具有耕地承包經(jīng)營(yíng)能力和意愿的，卻無(wú)承包耕地或承包耕地較少。另外，第二輪承包前被大中專(zhuān)學(xué)校錄取而退回承包耕地、第二輪承包時(shí)自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等，他們中有些人員又想要回。這主要緣于現(xiàn)行耕地承包政策缺乏因應(yīng)性。

　　(二)權(quán)責(zé)不相當(dāng)。一是承包人權(quán)益享受與義務(wù)履行不相當(dāng)。即使沒(méi)有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，仍有承包耕地，甚至還享受一些支農(nóng)惠農(nóng)政策。二是對(duì)承包人未履行承包義務(wù)的約束力較弱。發(fā)包方在監(jiān)督承包耕地合理利用、合理調(diào)整承包關(guān)系等方面往往受到現(xiàn)行耕地承包政策的限制。比如，本應(yīng)收回連續(xù)兩年棄耕拋荒的耕地，但基本沒(méi)有收回。三是農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)的監(jiān)管作用有待加強(qiáng)。尤其需要加強(qiáng)對(duì)發(fā)包方在耕地發(fā)包、承包關(guān)系調(diào)整、承包糾紛解決等方面的監(jiān)管。

　　二、深化耕地承包制度改革的建議

　　(一)改革思路

　　堅(jiān)守農(nóng)村土地集體所有制，在符合國(guó)情國(guó)策、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定前提下，堅(jiān)持實(shí)事求是、公開(kāi)公平公正、節(jié)約集約用地原則，按照人地基本相適、權(quán)利義務(wù)相當(dāng)、大穩(wěn)定小調(diào)整思路，主要賦予從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員長(zhǎng)期而有保障的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　(二)改革建議

　　1.承包耕地退回：每輪承包期滿的，每輪承包期內(nèi)有下列情形之一的，應(yīng)將承包耕地?zé)o償交回或收回：(1)承包人依法自愿交回或依法轉(zhuǎn)讓承包耕地的;(2)承包人在遷入戶口地依法取得承包耕地的;(3)承包人系國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位正式職工，或者享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的;(4)承包人死亡的。

　　2.耕地發(fā)包：退回的承包耕地，剩余的機(jī)動(dòng)耕地，以及新增的耕地，由集體經(jīng)濟(jì)組織按以下辦法，經(jīng)法定程序發(fā)包：

　　(1)在第二輪調(diào)整發(fā)包、第三輪及以后發(fā)包中，優(yōu)先對(duì)具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力、愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，且沒(méi)有承包耕地或沒(méi)有達(dá)到人均承包耕地面積的集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)包;其次，主要對(duì)具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力、繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)包，在保持現(xiàn)承包關(guān)系不變基礎(chǔ)上增加耕地，承包面積只增不減。

　　(2)對(duì)不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在第二輪調(diào)整發(fā)包中保持現(xiàn)承包關(guān)系不變，在第三輪及以后發(fā)包中不再發(fā)包(不在本村社常住，視為不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng);但到外地參軍、全日制學(xué)習(xí)或住院就醫(yī)等視為在本村社常住，下同)。

　　(3)從第三輪及以后發(fā)包開(kāi)始時(shí)計(jì)算，在每輪承包期內(nèi)，凡連續(xù)兩年或累計(jì)兩年沒(méi)有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)無(wú)償退回;對(duì)退回承包耕地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在下一輪發(fā)包時(shí)，享有與其他成員平等的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(由他人代耕代種或流轉(zhuǎn)給他人耕種經(jīng)營(yíng)，且不在本村社常住，屬于沒(méi)有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的情形)。

　　(4)在第二輪調(diào)整發(fā)包、第三輪及以后發(fā)包中，均不發(fā)包給不具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力(包括15周歲以下、75周歲以上、完全喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力等)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員;家人、代耕代種者優(yōu)先接續(xù)耕地承包關(guān)系。

　　(5)從第三輪承包開(kāi)始，每輪承包期十年。在每輪承包期內(nèi)，根據(jù)以上辦法，經(jīng)法定程序，適度調(diào)整承包關(guān)系(若承包期間有調(diào)整，應(yīng)間隔三年以上)。

　　3.退耕地權(quán)益保留：在第二輪承包期內(nèi)退回，保留流轉(zhuǎn)收益權(quán)、入股分紅權(quán)、征地安置補(bǔ)償權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)，直至本輪承包期結(jié)束或家庭消亡。在第三輪及以后退回，保留集體存量資產(chǎn)收益分配權(quán)。按政策規(guī)定享受種糧直補(bǔ)等支農(nóng)惠農(nóng)政策。

　　4.將常住本村社無(wú)承包耕地或承包耕地較少集體經(jīng)濟(jì)組織成員納入社會(huì)救助范圍，并建立長(zhǎng)效幫扶機(jī)制。

　　(三)改革理由

　　1.從用益物權(quán)角度，承包人應(yīng)該是具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力并愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。不具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的不應(yīng)承包耕地，或待其具備一定能力時(shí)再發(fā)包給他們;不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的也不應(yīng)承包耕地，或?qū)⒊邪赝嘶亍７駝t，就不能實(shí)現(xiàn)物有所用、物盡其用，不利于節(jié)約集約用地。

　　2.從生活保障角度，不愿或不能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員的生活保障問(wèn)題，應(yīng)由本人或其監(jiān)護(hù)人(贍養(yǎng)人)、政府承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。耕地需要耕種經(jīng)營(yíng)，或能流轉(zhuǎn)出去，才有一定收益。因此，耕地不必然具有生活保障或社會(huì)保障功能。其實(shí)，具有勞動(dòng)能力的應(yīng)自食其力，有家庭的還應(yīng)承擔(dān)家庭生計(jì)責(zé)任;在此基礎(chǔ)上，由政府承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任，保障公民的基本生活。尤其現(xiàn)階段我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍較突出，耕地與社會(huì)保障更不宜相聯(lián)，它實(shí)際承擔(dān)著的社會(huì)保障功能應(yīng)逐漸由政府承擔(dān)。

　　3.從政策意圖角度，穩(wěn)定承包關(guān)系應(yīng)主要是穩(wěn)定實(shí)際務(wù)農(nóng)者的承包關(guān)系，其次是要讓返鄉(xiāng)農(nóng)民工有地可耕種經(jīng)營(yíng)。為了保障糧食安全、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，在耕地承包中，應(yīng)主要向繼續(xù)或即將從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)包。即使有一部分農(nóng)民工要返鄉(xiāng)耕種經(jīng)營(yíng)，在第二輪承包期內(nèi)及以后每輪發(fā)包開(kāi)始時(shí)，都能平等地享有耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，甚至可通過(guò)調(diào)整發(fā)包獲得耕地。若農(nóng)民工在某輪承包期內(nèi)退回，而又想耕種經(jīng)營(yíng)，可代耕代種、流轉(zhuǎn)他人的耕地。

　　4.從權(quán)責(zé)匹配角度，只有權(quán)利義務(wù)相當(dāng)才能做好耕地承包工作。只有承包主體在耕地承包中都實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)相當(dāng)，才能促進(jìn)公平公正發(fā)包、節(jié)約集約用地、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，才能使政府履行好耕地承包監(jiān)管職責(zé)、成員積極參與耕地承包事務(wù)管理、集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮好必要的民主管理與自治作用，才能更好促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、不斷提升農(nóng)村現(xiàn)代化治理水平。

　　5.從承包周期角度，承包期過(guò)長(zhǎng)既不利于協(xié)調(diào)群體利益、改革承包制度，也不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。一方面，農(nóng)作物生長(zhǎng)周期短、投資不大、收益較快，此改革的實(shí)質(zhì)是穩(wěn)定實(shí)際務(wù)農(nóng)者的承包關(guān)系，且長(zhǎng)期務(wù)農(nóng)者(家庭)會(huì)主動(dòng)改善地力、承包主體有義務(wù)保護(hù)地力，因此不需要太長(zhǎng)的承包期。另一方面，承包期過(guò)長(zhǎng)，加上“增人不增地、減人不減地”等，會(huì)帶來(lái)更多的人地不相適，有地與無(wú)地、地多與地少群體之間的公平公正問(wèn)題就越凸顯，人地分離、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等現(xiàn)象愈發(fā)增多，農(nóng)村改革發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)的就更多，推動(dòng)耕地承包制度改革的阻力就越大，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式也會(huì)受到制約。

　　6.從土地權(quán)屬角度，不宜對(duì)退回的耕地進(jìn)行補(bǔ)償。耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并非所有權(quán)，且無(wú)償取得、無(wú)償使用，還享受支農(nóng)惠農(nóng)政策，退回時(shí)也應(yīng)無(wú)償。若有地力補(bǔ)償，其補(bǔ)償也只是對(duì)土地的投資投勞給予補(bǔ)償。地上附著物由承包人自行處置，或?qū)ζ溥M(jìn)行合理補(bǔ)償。

　　7.從退地權(quán)益角度，區(qū)分第二輪承包與以后的權(quán)益保留政策很有必要。在第二輪承包期內(nèi)，需要考慮保持現(xiàn)行耕地承包期政策穩(wěn)定性、調(diào)動(dòng)不愿務(wù)農(nóng)者退耕地積極性、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口工作推進(jìn)不久等因素。而在第三輪承包及以后，群眾對(duì)耕地承包政策已理解;城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口基本實(shí)現(xiàn)，對(duì)常住城鎮(zhèn)退地人員進(jìn)行退地安置的必要性不大;也不宜將土地納入征(退)地補(bǔ)償范圍;因退回承包耕地的可在下一輪承包到，若仍保留征(退)地、流轉(zhuǎn)、入股等補(bǔ)償或收益，則會(huì)導(dǎo)致常住城鎮(zhèn)的居民重復(fù)或長(zhǎng)期享受這些權(quán)益。

　　8.從改革進(jìn)程角度，耕地承包制度改革需要統(tǒng)籌謀劃、循序推進(jìn)。耕地承包制度改革，是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的基礎(chǔ)性改革，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度、農(nóng)民根本利益、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體發(fā)展，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定全局，因而需要統(tǒng)籌謀劃、循序推進(jìn)。先在第二輪承包期內(nèi)對(duì)耕地承包政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，在保持大穩(wěn)定基礎(chǔ)上，為第三輪及以后承包制度改革提供試驗(yàn)、探路，也為以后承包政策調(diào)整提供導(dǎo)向、預(yù)期。

　　9.從認(rèn)定辦法角度，以常住本村社來(lái)認(rèn)定實(shí)際務(wù)農(nóng)、有務(wù)農(nóng)意愿是一個(gè)簡(jiǎn)便可行辦法。它既有利于在認(rèn)定中變主觀為客觀、化復(fù)雜為簡(jiǎn)單，又符合農(nóng)村實(shí)際，體現(xiàn)了人地基本相適、權(quán)利義務(wù)相當(dāng)，還有利于發(fā)揮耕地承包政策主要面向扎根農(nóng)村、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的導(dǎo)向作用。

　　(四)推進(jìn)改革的主要措施

　　一是組織開(kāi)展調(diào)查研究，重點(diǎn)是充分了解農(nóng)民意愿，深入研究承包耕地退回、耕地發(fā)包、退耕地權(quán)益保留、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、幫扶無(wú)承包耕地或承包耕地較少農(nóng)戶等問(wèn)題。二是出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展耕地承包制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，制定改革試點(diǎn)實(shí)施方案。三是選擇5個(gè)左右省(區(qū)、市)、共30個(gè)左右的村社進(jìn)行為期2~3年的耕地承包制度改革試點(diǎn)，總結(jié)好的做法與成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善政策舉措。四是在全國(guó)改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，出臺(tái)《關(guān)于深化耕地承包制度改革的意見(jiàn)》，制定與之配套的承包耕地退回管理辦法、耕地發(fā)包管理辦法、退耕地權(quán)益保留管理辦法、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法、幫扶無(wú)承包耕地或承包耕地較少農(nóng)戶辦法等。五是編制適合基層干部、廣大農(nóng)民的有關(guān)耕地承包制度改革方面的工作規(guī)范、操作流程、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、政策問(wèn)答、權(quán)益維護(hù)、典型案例等資料手冊(cè)。六是各省(區(qū)、市)在全國(guó)及省級(jí)改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，制定改革實(shí)施意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)備案后實(shí)施，并加強(qiáng)對(duì)改革的指導(dǎo)督查。七是各級(jí)政府加強(qiáng)政策培訓(xùn)，強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，積極營(yíng)造全社會(huì)理解改革、支持改革、參與改革的良好氛圍。八是健全縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)，充實(shí)管理人員，完善管理制度，增加工作經(jīng)費(fèi)，公開(kāi)投訴電話。九是在總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，適時(shí)推動(dòng)相關(guān)政策法規(guī)的修訂工作。