一、修改《憲法》第10條第3款的必要性

　　《憲法》第13條第3款規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。同時(shí)，第10條第3款規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。土地與私有財(cái)產(chǎn)在權(quán)屬、功能方面不相同，其征收制度也不應(yīng)相同。對(duì)于財(cái)產(chǎn)，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人對(duì)其財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)，而且財(cái)產(chǎn)通?？捎媒?jīng)濟(jì)價(jià)值來衡量，可用對(duì)價(jià)貨幣去交換。對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的征收，一般僅給予等價(jià)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償就可以。對(duì)土地的征收，一方面，從土地權(quán)屬角度，通常不宜支付土地補(bǔ)償費(fèi)。因?yàn)槲覈?guó)實(shí)行土地公有制，依法享有土地使用權(quán)的人員(單位)，一般對(duì)土地不具有所有權(quán)，對(duì)集體所有土地往往還無償取得、無償使用。征地前，給予建筑物、農(nóng)作物、搬遷、臨時(shí)安置、停產(chǎn)停業(yè)損失、剩余土地出讓金等補(bǔ)償，對(duì)被征地農(nóng)民給予住房、就業(yè)、上學(xué)、養(yǎng)老等安置，還支付安置補(bǔ)助費(fèi)。因此，征收農(nóng)民土地，不宜支付土地補(bǔ)償費(fèi)。它也應(yīng)與征收國(guó)有土地一樣，沒有土地補(bǔ)償費(fèi)(退還折算后剩余土地出讓金或其他土地使用費(fèi)，實(shí)質(zhì)是對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償)。當(dāng)然，征收集體經(jīng)濟(jì)組織依法使用的土地，應(yīng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)，并歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有;但這類征地占比很小。另一方面，從土地功能角度，應(yīng)突出“安置”。土地是重要的生產(chǎn)生活資料，農(nóng)村土地往往還承擔(dān)著生計(jì)來源、社會(huì)保障功能。一旦土地被征收，往往會(huì)影響被征地人員(單位)的生產(chǎn)生活。尤其是征收農(nóng)民土地，通常會(huì)牽涉被征地農(nóng)民居住地址遷移、生活開支增加、生計(jì)來源改變、就讀學(xué)校變化、職業(yè)工作轉(zhuǎn)換、生活方式轉(zhuǎn)變等問題。這些是不能僅僅通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償就能解決的，有的是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償根本不能解決的。因此，不但需要給予他們合理補(bǔ)償，更需要做好對(duì)他們的安置工作，為其支付安置過渡費(fèi)用，為其解決住房、就業(yè)、上學(xué)、養(yǎng)老、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或辦公用房等問題。但《憲法》對(duì)征收土地的制度表述與征收私有財(cái)產(chǎn)的制度表述是一樣的，并未針對(duì)征地事務(wù)的特殊性，也未根據(jù)征地工作的實(shí)際將“安置”寫入其中，因此，有必要修改。

　　二、修改《憲法》第10條第3款的建議

　　(一)修改思路

　　堅(jiān)守土地公有制，堅(jiān)持實(shí)事求是原則，按照確有必要、盡量少改、準(zhǔn)確簡(jiǎn)練的要求進(jìn)行修改。

　　(二)修改建議

　　建議將《憲法》第10條第3款修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予安置補(bǔ)償”。

　　(三)修改理由

　　1.征地安置很重要、很關(guān)鍵，往往比征地補(bǔ)償更重要、更關(guān)鍵。一是就征收農(nóng)民土地而言，被征地農(nóng)民從農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)，從農(nóng)民變?yōu)槭忻?，從農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式變?yōu)槌擎?zhèn)的生產(chǎn)生活方式。這需要政府給予能保障其一定年限城鎮(zhèn)日常生活的安置過渡費(fèi)用，需要為其解決住房、就業(yè)、上學(xué)、養(yǎng)老等問題，需要將其納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等基本公共服務(wù)體系。二是就征收集體經(jīng)濟(jì)組織依法使用土地而言，需要妥善解決集體經(jīng)濟(jì)組織成員因之而減少生計(jì)來源、失去就業(yè)崗位、失去社會(huì)保障等問題，需要因地制宜采取入股、留物業(yè)、安排就業(yè)、參加養(yǎng)老保險(xiǎn)等安置方式。三是就征收國(guó)有土地而言，被征地人員(單位)除了部分選擇貨幣補(bǔ)償方式外，更多的是選擇房屋安置方式。而安置房屋，往往涉及到地段選擇、房屋搬遷、臨時(shí)安置、產(chǎn)權(quán)調(diào)換等。

　　2.國(guó)家對(duì)征地安置工作一直很重視，強(qiáng)調(diào)它也順應(yīng)了征地管理規(guī)律。一是在法規(guī)政策上，《物權(quán)法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等規(guī)定：征收集體所有土地應(yīng)支付安置補(bǔ)助費(fèi)，應(yīng)安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用;征收個(gè)人住宅的，應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件，符合住房保障條件的應(yīng)當(dāng)優(yōu)先給予住房保障;通過就業(yè)培訓(xùn)或就業(yè)安置、參加征地養(yǎng)老保險(xiǎn)等，讓被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。二是從工作思路來看，由于征地安置工作讓被征地農(nóng)民有房住、有業(yè)就、有學(xué)上、有社會(huì)保障，讓集體經(jīng)濟(jì)組織成員入股分紅、留房置業(yè)、實(shí)現(xiàn)就業(yè)、參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，也讓國(guó)有土地上被征地人員(單位)有住房、有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或辦公用房等。因而，這既堅(jiān)持了問題導(dǎo)向、分類指導(dǎo)的工作方法，也堅(jiān)持了實(shí)事求是、公正合理的基本原則，有利于促進(jìn)征地管理科學(xué)化。三是在實(shí)踐中，黨中央、國(guó)務(wù)院一直對(duì)征地安置工作高度重視，明確了地方政府的征地安置責(zé)任，并加強(qiáng)監(jiān)管;各地也將安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放、房屋安置、就業(yè)安置、子女上學(xué)、參加征地養(yǎng)老保險(xiǎn)等作為重點(diǎn)，加強(qiáng)組織保障，建立規(guī)章制度，做好征地安置工作。

　　3.若《憲法》征地條款不突出“安置”，將影響到我國(guó)征地制度的完善。一是影響到征地補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)。若不突出“安置”，有關(guān)法律法規(guī)容易將土地納入征地補(bǔ)償范圍，而應(yīng)當(dāng)給予土地補(bǔ)償費(fèi)的征地情形很少。這既給征地補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)帶來方向性偏差，也與我國(guó)土地公有尤其是農(nóng)村土地“集體所有”權(quán)屬性質(zhì)不相符合。二是影響到征地安置制度的完善。若不突出“安置”，就既難以解決目前存在的“重補(bǔ)償、輕安置，重當(dāng)前、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)”征地問題，也難以補(bǔ)充完善某些法律法規(guī)征地條款對(duì)征地安置的應(yīng)有規(guī)定。三是影響到城鄉(xiāng)征地制度的統(tǒng)籌與區(qū)分。若不突出“安置”，就既不能為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的征地補(bǔ)償制度提供憲法依據(jù)，也不能為區(qū)分城鄉(xiāng)的征地安置制度提供憲法依據(jù)。

　　(四)修訂有關(guān)法律法規(guī)

　　清理《物權(quán)法》《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)，在征地條款中補(bǔ)充完善對(duì)征地安置的應(yīng)有規(guī)定;在征收農(nóng)民土地中，取消土地補(bǔ)償費(fèi)，同時(shí)提高安置過渡費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，以保障被征地農(nóng)民一定年限的城鎮(zhèn)日常生活;完善集體經(jīng)濟(jì)組織依法使用土地征收制度。