一、油氣體制階段變化：從政企合一到“市場化改革”

　　在計劃經(jīng)濟(jì)時代，我國石油行政管理部門雖然幾經(jīng)撤并，但中央一直保持對石油天然氣產(chǎn)業(yè)上下游集中統(tǒng)一管理體制。20世紀(jì)80年代初以來，我國石油天然氣體制發(fā)生多次重大變化，而改革開放是這些變化的根本推動力。根據(jù)這些變化，可以從不同角度對油氣體制進(jìn)行階段劃分。不過，在筆者看來，從政府和市場的關(guān)系角度，更能體現(xiàn)體制變化的內(nèi)涵和演進(jìn)邏輯。

　　從政府與市場的關(guān)系角度，改革開放以來我國石油天然氣體制演進(jìn)可以按時間先后劃分為兩個特征明顯的階段：一是政府決定油氣資源配置且政企合一階段，二是政府推動市場化改革階段。

　　政府決定油氣資源配置且政企合一階段始于20世紀(jì)80年代初，止于1998年第二次石油天然氣行業(yè)重組。其突出特點，一方面是由中國海洋石油總公司、中國石油化工總公司、中國石油天然氣總公司、中國化工進(jìn)出口公司等四家“國有石油公司”構(gòu)成上下游分割、海陸分家、內(nèi)外貿(mào)分治管理的產(chǎn)業(yè)格局，另一方面，行業(yè)主管部門經(jīng)歷了1988年撤銷石油部、電力部和煤炭部，成立能源部，1992年撤銷能源部的循環(huán)。這一階段，雖然成立了四家“專業(yè)化公司”，與計劃體制下高度集中的行政壟斷體制有所區(qū)別，但這些公司本質(zhì)上依然是政企不分的行政性公司，并且還承擔(dān)有部分政府管理職能。因此，從政府與市場的關(guān)系角度，這一時期的油氣體制依然是政府行政權(quán)力主導(dǎo)資源配置，政企不分的體制。

　　政府推動油氣“市場化改革”從1998年我國石油天然氣行業(yè)第二次重組開始。這次重組形成了中石油和中石化兩大上下游一體化集團(tuán)，奠定了油氣領(lǐng)域雙寡頭競爭的基礎(chǔ)。1998年6月，當(dāng)時的國家發(fā)展計劃委員會發(fā)布《原油、成品油價格改革方案》，啟動了油氣領(lǐng)域“價格市場化改革”之路。通過這次改革，我國國內(nèi)原油價格和成品油價格從過去的“政府定價”定價調(diào)整為政府指導(dǎo)價，即國內(nèi)原油價格由國家發(fā)展計劃委員會根據(jù)國際原油價格制定的原油基準(zhǔn)價格和貼水(升水)組成，成品油零售價格在國家發(fā)展計劃委員會根據(jù)國際價格制定的中準(zhǔn)價之上5%的范圍內(nèi)浮動。2006年3月開始，國內(nèi)成品油價格從盯住國際成品油變?yōu)橐試H市場原油價格為基礎(chǔ)，加上國內(nèi)合理加工成本和適當(dāng)利潤確定。此后，國內(nèi)成品油價格市場化改革沿著短小漲跌幅度，縮短調(diào)價周期，調(diào)價程序更加透明等方向變化。

　　2006年以來，油氣領(lǐng)域的相關(guān)主管部門還逐步推進(jìn)其他一些“市場化改革”舉措，主要有：2006年12月，商務(wù)部頒布《原油市場管理辦法》和《成品油市場管理辦法》，規(guī)定原油進(jìn)口和成品油銷售企業(yè)資質(zhì)條件;2011年在兩廣啟動天然氣價格改革試點;2012年12月，國土資源部開啟啟動頁巖氣探礦權(quán)公開招標(biāo);2014年12月，國家能源局發(fā)布《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》(試行)，2015年2月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)口原油使用管理有關(guān)問題的通知》，對原油加工企業(yè)有限度放開原油進(jìn)口權(quán);2015年7月，國土資源部在新疆啟動常規(guī)油氣區(qū)塊探礦權(quán)招標(biāo)試點。此外，據(jù)媒體報道，以“市場化”為導(dǎo)向的油氣體制總體改革方案也已經(jīng)制定完畢。

　　二、油氣體制的演進(jìn)邏輯：維持行政壟斷下的“市場化改革”

　　1998年產(chǎn)業(yè)重組形成“中石油”和“中石化”兩大上下游一體化的企業(yè)集團(tuán)，同時剝離三大公司的行政管理，目的是構(gòu)建油氣市場有限競爭的基礎(chǔ)。然而，1999年以后相關(guān)部門頒布的一系列政策文件表明，國家的政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)向了加強(qiáng)“中石油”和“中石化”兩大集團(tuán)在油氣勘探、開采、加工、進(jìn)出口和成品油銷售領(lǐng)域的“壟斷地位”。

　　目前看來，賦予“中石油”和“中石化”兩大集團(tuán)行政壟斷地位的政策文件中，最為關(guān)鍵的是1999年以國辦名義發(fā)布的“38號文“。“38號文”規(guī)定，國內(nèi)原油和進(jìn)口原油必須交由國家統(tǒng)一配置，不得自行銷售;國內(nèi)煉油廠生產(chǎn)的成品油要全部交給中石油和中石化批發(fā)企業(yè)經(jīng)營，從而確立了中石油和中石化在原油流向、原油加工和成品油批發(fā)三個環(huán)節(jié)的壟斷經(jīng)營權(quán)，是石油石化產(chǎn)業(yè)行政性壟斷格局的基礎(chǔ)性政策文件，其影響延續(xù)至今。而勘探開發(fā)領(lǐng)域長期不開放，導(dǎo)致全國常規(guī)油氣勘探開發(fā)區(qū)塊事實上被三大石油央企所壟斷。

　　這種借助行政權(quán)力，源自政策文件的壟斷屬于“行政性壟斷”，無法依靠市場自身力量加以“破除”，同時也使前面所說油氣領(lǐng)域“市場化改革”效果大打折扣。比如，通過“原油非國營貿(mào)易”進(jìn)口的原油，由于不能賣給“兩桶油”之外的煉油廠，事實上成為“兩桶油”的進(jìn)口代理商，沒有一絲“競爭”的效果;數(shù)量占半壁江山地方和民營加油站，因為成品油批發(fā)受制于“兩桶油”無法成為真正的市場競爭主體。從實踐看，油氣產(chǎn)業(yè)鏈真正給“兩桶油”帶來競爭壓力的還是中央石油石化企業(yè)，比如，中海油、中化集團(tuán)和中國化工集團(tuán)，逐步將產(chǎn)業(yè)鏈向煉油和加油站延伸，隨著成品油批發(fā)權(quán)的獲得，或者原油進(jìn)口配額的獲得而成為完整的市場競爭者。但由于賦予“兩桶油”行政壟斷地位的政策文件始終沒有取消，從整個行業(yè)看，市場競爭的“效率提升”效果依然有限。

　　縱觀1998年以來我國油氣體制的改革舉措，我國油氣體制一直按照“維持行政壟斷下推動局部市場化改革”這一邏輯演進(jìn)。這一演進(jìn)邏輯的發(fā)生并長期存在的基本原因，筆者認(rèn)為至少有兩個：一是利益集團(tuán)利用自身地位影響政策。二是以部門為主導(dǎo)的改革方案和政策制定機(jī)制。在這兩個因素的共同影響下，油氣體制最終朝著“阻力最小”，而不是“最佳”的方向和路徑演進(jìn)。

　　三、我國油氣體制近期改革進(jìn)程和重點預(yù)測

　　從1998年以來我國油氣改革歷史看，“市場化改革”是很多油氣政策文件的“旗幟”。然而，事實上我國油氣體制依然按照“行政性壟斷+局部市場化”的邏輯演進(jìn)。因此，在“市場化改革”的總體方向下，市場化的“進(jìn)程”可能千差萬別。那么，在十八屆三中全會決議報告提出要“打破各種形式的行政壟斷”，以及在資源配置方面“讓市場發(fā)揮決定性作用”的大背景下，油氣體制改革的“進(jìn)程”會有怎樣的變化呢?

　　筆者認(rèn)為，未來油氣體制改革在市場化改革“進(jìn)程”方面比以往會有所加快，但恐怕依然具有較“慢”的特征。這是因為，十八屆三中全會以來的兩年間，賦予“兩桶油”行政壟斷地位的關(guān)鍵政策文件國辦“38號文”依然發(fā)生作用，妨礙油氣改革市場化進(jìn)程和效果的“行政性壟斷”至今沒有改變。在此期間推出的改革措施，比如原油進(jìn)口使用權(quán)的放開依然具有“過于穩(wěn)健”的色彩。這表明，我國油氣體制“行政性壟斷+局部市場化”的演進(jìn)邏輯將在一段時期內(nèi)繼續(xù)存在并發(fā)生作用。

　　基于以上邏輯，加上十八屆三中全會后改革組織架構(gòu)和輿論氛圍的變化，筆者認(rèn)為，我國油氣體制改革最有可能在“阻力最小”和“壓力最大”的領(lǐng)域較快推進(jìn)。具體來說：

　　(1)增量改革阻力最小，因而推動最快。因此，原油、天然氣交易中心建設(shè)必然成為“改革”重點推進(jìn)的領(lǐng)域。此外，根據(jù)過去的經(jīng)驗，成品油價格和天然氣價格改革也會因阻力小而得到較快推進(jìn)。

　　(2)油氣管網(wǎng)“獨立”屬于存量改革，一般來說阻力大，但由于“自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭環(huán)節(jié)分離”已經(jīng)寫入十八屆三中全會決議文件，這可能使油氣管網(wǎng)“獨立”成為“壓力最大”的領(lǐng)域而得到較快推進(jìn)。當(dāng)然，油氣管網(wǎng)“獨立”的進(jìn)程最有可能采取“漸進(jìn)”的方式：從財務(wù)獨立逐漸過渡到產(chǎn)權(quán)獨立。

　　(3)油氣勘探開發(fā)環(huán)節(jié)，由于絕大部分優(yōu)質(zhì)區(qū)塊都掌握在中石油、中石化和中海油手中，這一領(lǐng)域的“市場化改革”必然要涉及到存量調(diào)整，才能真正實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。油氣區(qū)塊的存量調(diào)整是油氣企業(yè)利益調(diào)整的最為關(guān)鍵和復(fù)雜的部分，阻力最大。而且，如何調(diào)整存量區(qū)塊也涉及大量需要研究解決的問題。因此，這一領(lǐng)域最有可能的進(jìn)展是：繼續(xù)擴(kuò)大試點。

　　(4)其他領(lǐng)域的市場開放，比如成品油批發(fā)權(quán)放開將延續(xù)原油進(jìn)口使用權(quán)“慢慢放開”的思路，分批分次給予一些企業(yè)批發(fā)權(quán)，最終全部放開。

　　當(dāng)然，如果賦予“兩桶油”行政壟斷地位的政策文件(比如國辦38號文)被完全廢除，那么，前面所說的我國油氣體制演進(jìn)邏輯就會“反轉(zhuǎn)”，上述分析自然失效。而這，正是筆者樂于見到的。