十八屆三中全會(huì)有關(guān)改革方案“頂層設(shè)計(jì)”的提法令人振奮，而隨后全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的成立進(jìn)一步為推進(jìn)改革，落實(shí)“頂層設(shè)計(jì)”思路提供了一個(gè)組織保障。然而，隨之而來(lái)的一種流行觀念似乎認(rèn)為，要改革的問(wèn)題都很清楚，改革思路也相對(duì)清晰，所需要的只是指定一個(gè)部門(mén)主導(dǎo)改革方案的制定，改革的“頂層設(shè)計(jì)”方案自然“水落石出”了。然而事實(shí)并非如此。至少?gòu)挠蜌飧母锏慕?jīng)歷，以及十八屆三中全會(huì)以來(lái)圍繞油氣改革的討論看，影響油氣改革一些基本問(wèn)題并沒(méi)有得到充分討論和深入研究，這直接影響我們對(duì)油氣改革深度和廣度的系統(tǒng)思考。

　　因?yàn)榧?xì)節(jié)決定成敗，所以需要系統(tǒng)思維

　　目前的社會(huì)輿論中，利益集團(tuán)的存在以及對(duì)改革的阻礙已經(jīng)成為大眾“共識(shí)”。與此相伴的另一個(gè)大眾，乃至部分專家的“共識(shí)”是：改革就是要打破，甚至消滅利益集團(tuán)。然而，改革并不是如同戰(zhàn)爭(zhēng)消滅對(duì)手一樣簡(jiǎn)單明了。“打破”或者“消滅”了舊的利益集團(tuán)，新的利益集團(tuán)同樣會(huì)出現(xiàn)。因此，改革的一個(gè)合理且可行的訴求應(yīng)該是“約束利益集團(tuán)”。只有以法律和政策限制“利益集團(tuán)的利益訴求”，并使其與其他階層利益達(dá)成一個(gè)相對(duì)合理的平衡，追求改革的“最大公約數(shù)”才有可能落到實(shí)處。

　　正因?yàn)榧鹊美婕瘓F(tuán)的存在及其對(duì)改革的阻礙，才使得當(dāng)前改革面臨的局勢(shì)與1978年十一屆三中全會(huì)時(shí)截然不同。十一屆三中全會(huì)以后基本是百?gòu)U待興，且人心思變。任何改革方案的出臺(tái)基本上都是“帕累托改進(jìn)”的：沒(méi)有人受損，全社會(huì)受益。因此只要改革方向大致正確，細(xì)節(jié)無(wú)關(guān)緊要。而隨著改革的推進(jìn)，社會(huì)各階層的資產(chǎn)和財(cái)富逐漸拉大，任何改革方案的實(shí)施，必然要同時(shí)涉及到存量和增量利益的再調(diào)整。因此，任何改革方案設(shè)計(jì)中，系統(tǒng)思維之下的細(xì)節(jié)安排至關(guān)重要，甚至直接決定改革的最終成敗。

　　所謂改革的系統(tǒng)思維，是指改革方案的設(shè)計(jì)首先要建立在對(duì)改革對(duì)象的全面、深入研究基礎(chǔ)之上，形成對(duì)改革領(lǐng)域的系統(tǒng)看法;然后結(jié)合我國(guó)“基本國(guó)情”確立改革方向、內(nèi)容和目標(biāo);最后確定“細(xì)節(jié)安排”：在系統(tǒng)思維指導(dǎo)下所確立的改革“綱”與“目”的關(guān)系之中，確定改革優(yōu)先次序和重點(diǎn)，從而能夠更好地實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

　　具體到油氣領(lǐng)域，筆者認(rèn)為，我國(guó)油氣改革首先需要在全面分析不同特點(diǎn)和性質(zhì)國(guó)家的油氣體制演變邏輯和體制目標(biāo)基礎(chǔ)上，形成對(duì)油氣資源基本屬性和油氣體制內(nèi)涵的系統(tǒng)看法。然后，結(jié)合中國(guó)油氣體制的現(xiàn)實(shí)情況與問(wèn)題，確立我國(guó)油氣體制改革的起點(diǎn)、內(nèi)容和方向，最后確定油氣改革的優(yōu)先順序和重點(diǎn)等“細(xì)節(jié)安排”。

　　我國(guó)油氣改革缺乏系統(tǒng)思維的表現(xiàn)

　　從近年來(lái)我國(guó)油氣改革和圍繞油氣改革的討論看，油氣改革缺乏系統(tǒng)思維的表現(xiàn)非常明顯，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

　　長(zhǎng)期堅(jiān)持在維持“兩桶油”行政壟斷地位的前提下推進(jìn)價(jià)格改革。

　　成品油價(jià)格改革是我國(guó)油氣改革“市場(chǎng)化”推進(jìn)最快的領(lǐng)域。自1998年以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委至少進(jìn)行了6次成品油價(jià)格機(jī)制改革。改革方向是最終實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)定價(jià)”的成品油價(jià)格形成機(jī)制。其基本趨勢(shì)是沿著不斷縮短調(diào)價(jià)周期，縮小調(diào)價(jià)所要求的價(jià)格變化幅度方向前進(jìn)，使成品油價(jià)格盡可能反映國(guó)際油價(jià)波動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)與“國(guó)際接軌”：成品油價(jià)格調(diào)整根據(jù)既定條件實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)自動(dòng)調(diào)整，盡管其反映國(guó)際油價(jià)的程度依然要受到政府指導(dǎo)。

　　然而，按照上述成品油價(jià)格機(jī)制改革的邏輯，即使國(guó)內(nèi)油價(jià)做到根據(jù)國(guó)際油價(jià)實(shí)時(shí)調(diào)整，也不意味著成品油價(jià)格形成機(jī)制已經(jīng)“市場(chǎng)化”了。市場(chǎng)化的價(jià)格是市場(chǎng)機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，而不是通過(guò)公式調(diào)整出來(lái)的。在“兩桶油”在油氣市場(chǎng)的“行政壟斷”地位還沒(méi)有取消的情況下，哪怕完全放開(kāi)政府對(duì)價(jià)格的管控，市場(chǎng)定價(jià)本質(zhì)上也是壟斷企業(yè)定價(jià)，對(duì)壟斷企業(yè)最為有利。實(shí)際上，這正是上述成品油價(jià)格改革得以順利推進(jìn)的重要原因。

　　根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，取消“兩桶油”行政壟斷地位后，由于主導(dǎo)企業(yè)市場(chǎng)地位過(guò)于強(qiáng)大，為了防止其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手實(shí)施不公平競(jìng)爭(zhēng)，同樣需要在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期對(duì)油氣市場(chǎng)實(shí)施非對(duì)稱監(jiān)管。

　　因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持在維持“兩桶油”行政壟斷地位前提下推行價(jià)格改革，將其作為推進(jìn)油氣領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的重點(diǎn)，正是油氣改革缺乏系統(tǒng)思維的一個(gè)表現(xiàn)。

　　對(duì)油氣資源的屬性缺乏客觀理性的認(rèn)識(shí)。

　　過(guò)去，石油央企一直在強(qiáng)調(diào)石油是戰(zhàn)略性資源，并以此作為自身確立行政壟斷地位的重要依據(jù)。十八屆三中全會(huì)后，政府主管部門(mén)發(fā)布的文件和學(xué)者們的討論則轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)“石油的商品屬性”。一些學(xué)者甚至走到另一個(gè)極端，認(rèn)為石油不再是戰(zhàn)略性資源，因?yàn)橛蜌庖呀?jīng)進(jìn)入供大于求階段。

　　這種對(duì)石油天然氣資源屬性“非此即彼”的簡(jiǎn)單化認(rèn)識(shí)顯然是缺乏系統(tǒng)思維的表現(xiàn)。石油當(dāng)然是一種商品，具有商品屬性，同時(shí)也是一種戰(zhàn)略性資源，兩者不能相互否定。石油作為戰(zhàn)略性資源，不是取決于其價(jià)格高低或供求變化，而是能源作為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“基礎(chǔ)要素”有其極端重要性，加上主要油氣資源分布不均衡導(dǎo)致很多國(guó)家，特別是經(jīng)濟(jì)規(guī)模大和成長(zhǎng)快的都需要依靠從國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口。油氣資源的“戰(zhàn)略屬性”源自其作為社會(huì)與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“基礎(chǔ)要素”和對(duì)依靠進(jìn)口產(chǎn)生的“不安全感”，并對(duì)各國(guó)油氣體制的形成和演變發(fā)生不容忽視的影響。否則，我們難以理解美國(guó)從20世紀(jì)80年代以來(lái)堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)“能源獨(dú)立”為核心的能源政策。

　　對(duì)油氣體制的含義理解過(guò)于狹窄。

　　目前看，主流觀點(diǎn)對(duì)對(duì)油氣體制理解過(guò)于狹窄。過(guò)去因?yàn)閺?qiáng)調(diào)油氣資源的戰(zhàn)略屬性和能源安全問(wèn)題而限制市場(chǎng)的作用，現(xiàn)在則傾向于強(qiáng)調(diào)油氣資源的商品屬性，主張打破行政壟斷，拆分油氣行業(yè)的自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)。但這基本上都是圍繞如何處理“政府與市場(chǎng)的關(guān)系”層面討論問(wèn)題。

　　政府與市場(chǎng)的關(guān)系當(dāng)然是油氣體制最重要的內(nèi)容，但決不是油氣體制的唯一內(nèi)容。這是由油氣資源的二重屬性，以及油氣資源收入特點(diǎn)決定的。我們知道，石油天然氣資源是地球數(shù)百萬(wàn)年地質(zhì)運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。一個(gè)勘探開(kāi)采油氣資源的企業(yè)所獲得的收入，除享有其應(yīng)得的經(jīng)營(yíng)管理收入外，應(yīng)該以一定方式為這塊土地上生活的全體國(guó)民所分享。在一個(gè)土地及其資源為“國(guó)有”的法律框架下，油氣資源的大多數(shù)更應(yīng)為國(guó)民所有和分享。

　　由此邏輯出發(fā)，油氣體制至少應(yīng)該處理兩個(gè)方面的關(guān)系：一是油氣資源二重屬性所決定的政府與市場(chǎng)的關(guān)系;二是油氣資源收入性質(zhì)所決定的油氣資源收入與國(guó)民之間的關(guān)系。此外，考慮到中國(guó)油氣資源企業(yè)的國(guó)家石油公司性質(zhì)這一現(xiàn)實(shí)條件，我國(guó)油氣體制還包括要處理好第三個(gè)方面的關(guān)系，即政府與國(guó)家石油公司之間關(guān)系。

　　總之，一個(gè)系統(tǒng)思維指導(dǎo)下的油氣體制改革，應(yīng)圍繞上述三重關(guān)系來(lái)重構(gòu)有關(guān)體制機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，一是圍繞政府與市場(chǎng)的關(guān)系，構(gòu)建市場(chǎng)主導(dǎo)的油氣資源配置體制;二是圍繞國(guó)家石油公司與政府的關(guān)系，完善政企治理和收入分配機(jī)制;三是圍繞油氣資源收入與國(guó)民福利的關(guān)系，構(gòu)建油氣收入的國(guó)民共享和代際分享機(jī)制。改革的最終目標(biāo)，是要建立一個(gè)“效率為基(礎(chǔ))、兼顧安全、(收入)國(guó)民共享”的石油天然氣體制。

　　(作者系中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)所能源經(jīng)濟(jì)研究室主任、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)特約研究員)