經(jīng)濟觀察報 朱彤/文 十八屆三中全會以來，制定“石油天然氣改革總體方案”已經(jīng)連續(xù)兩年成為國家能源主管部門的中心任務。據(jù)媒體報道，油氣體制改革總體方案在近期將要上報國務院和中改組。然而，從有關各方的討論看，一些有關油氣體制改革的基本問題并沒有得到充分討論和足夠重視，對油氣體制內(nèi)涵的理解相對狹窄。從有利于方案制定角度考慮，筆者基于自己的研究，談談對石油天然氣總體改革方案的一些初步思考與建議。

　　一、破除行政壟斷是油氣體制改革落實十八屆三中全會精神的試金石

　　十八屆三中全會提出，全面深化改革是要使“市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。雖然在中國油氣資源配置中實現(xiàn)市場的“決定作用”不可能一蹴而就，但從當下看，能否破除油氣領域的行政壟斷是判斷十八屆三中全會精神能否在中國油氣體制改革中得以落實的一個顯著標志。

　　行政壟斷是行政部門通過行政條例、規(guī)章和意見等方式賦予經(jīng)濟主體排他性經(jīng)營地位而形成和得以維持的壟斷。中國石油天然氣行業(yè)行政壟斷存在由來已久。1998年，中國石油天然氣行業(yè)重組后形成了中石油集團和中石化集團兩大全產(chǎn)業(yè)鏈石油石化集團。此后相當一段時間，有關部門在“整頓市場秩序”的名義下出臺了加強中石油集團和中石化集團在油氣生產(chǎn)、加工、成品油銷售和國際貿(mào)易等領域壟斷地位的政策文件。

　　多年來，有關部門所推動的油氣領域改革收效甚微，基本原因就在于這些改革都是在不觸動油氣領域“行政壟斷”的前提下展開的。因此，以國務院名義發(fā)布的“鼓勵民營資本進入油氣領域”的文件，無法撼動前述“國辦文件+兩桶油利益”的合力;在保持“兩桶油”行政壟斷地位的前提下推動的每一次“油氣價格市場化改革”，給中石油和中石化帶來的是更多壟斷利益，而非更大的競爭壓力。雖然從表面看，油氣產(chǎn)業(yè)鏈的石油加工、成品油批發(fā)和零售、原油進口等環(huán)節(jié)都有不少企業(yè)在“競爭”，但實際上市場機制并未真正發(fā)生作用。試想，一個不能自由采購原油的煉油廠，一個只能從中石油和中石化批發(fā)成品油的加油站，如何能成為一個真正的“市場競爭主體”?

　　因此，中國油氣體制改革內(nèi)容如何確定姑且不論，能否首先消除壓制石油天然氣領域市場機制發(fā)揮作用的行政壁壘，取消行政壟斷賴以存在的政策文件，是油氣體制改革方案是否落實十八屆三中全會改革精神的試金石。油氣行政壟斷不破除，市場決定作用難落地。

　　二、對石油天然氣體制改革的有關研究存在三個不足

　　筆者認為，從頂層設計的要求出發(fā)，當前出臺石油天然氣體制總體改革方案的時機并不成熟。因為從近年來主管部門發(fā)布的能源改革文件和國內(nèi)學者的討論看，我們對決定石油天然氣體制改革方向和內(nèi)容的幾個基本問題還缺乏清晰認識和足夠重視。

　　1.　對油氣資源的特性及其與石油天然氣體制的關系缺乏深入理解

　　長期以來，石油央企一直在強調(diào)和灌輸一種觀點，石油是戰(zhàn)略性資源，必須由(央企代表)政府壟斷經(jīng)營。1998年以來，中石油和中石化借助相關政策文件構(gòu)筑的“行政壁壘”主導的石油天然氣體制得以長期維持的事實表明，中國油氣體制實際上是沿著石油央企利益最大化的方向演進。

　　十八屆三中全會后，政府主管部門發(fā)布的文件和學者們的討論則轉(zhuǎn)向強調(diào)“石油的商品屬性”，并嚴格按照十八屆三中全會報告的內(nèi)容，表示要實現(xiàn)“石油自然壟斷環(huán)節(jié)和完全競爭環(huán)節(jié)的分離……政府加強對自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，競爭環(huán)節(jié)完全放開”，等等。

　　然而，這種對石油天然氣資源屬性“非此即彼”的簡單化認識，對我們正確理解和把握中國石油天然氣體制改革方向和主要內(nèi)容沒有絲毫幫助。一個基本事實是：十八屆三中全會以來，主管部門在取消、下放能源領域“行政審批”事項過程中，對十多年來賦予中石油和中石化兩大集團行政壟斷地位、壓制市場作用的政策文件“視而不見”。

　　實際上，石油天然氣是一種對經(jīng)濟社會發(fā)展和居民生活極端重要的特殊商品，既有商品性，也有戰(zhàn)略性。石油天然氣資源的這一特殊性對一國石油天然氣體制的影響主要表現(xiàn)在：政府往往會出于對能源安全的擔心干預或抑制市場機制的作用。20世紀70年代第一次石油危機后，日本、美國和歐洲主要油氣進口國的石油天然氣產(chǎn)業(yè)都經(jīng)歷了從政府“強干預”到“弱干預”的轉(zhuǎn)變，從“能源安全壓倒一切”到以“效率為基(礎)，兼顧安全”體制的轉(zhuǎn)變，實際上是對石油天然氣資源這一特性影響下的“能源安全”和“配置效率”問題客觀認識和權(quán)衡的結(jié)果，不是簡單照搬“自然壟斷理論”就能夠解釋的。

　　中國作為一個油氣進口大國，在制定體制改革方案時，首先要在借鑒其他油氣進口大國體制演變經(jīng)驗基礎上弄清一個問題：在一個市場對油氣資源配置起決定作用的體制中，什么樣的政府干預范圍和方式符合中國能源基本國情?

　　2.　對石油天然氣資源收入的性質(zhì)研究不深

　　一方面，政府把石油天然氣作為特殊領域看待。為此，有關部門發(fā)布了相關政策文件賦予中石油和中石化兩家石油央企在油氣全產(chǎn)業(yè)鏈的行政壟斷地位。然而，從收入創(chuàng)造和分配角度看，石油企業(yè)事實上是被作為普通企業(yè)對待的。

　　石油天然氣資源是地球千百萬年地質(zhì)運動的產(chǎn)物。一個企業(yè)開采石油天然氣獲得的收入，并不完全是其經(jīng)營投入和技術(shù)創(chuàng)新的結(jié)果。按照這一邏輯，油氣資源收入的主要部分應該為全體國民所有，并與子孫后代共同分享。全球多數(shù)國家都針對石油天然氣領域制定了特殊的稅賦政策，目的是將油氣資源收入的大部分集中到國家手中。比如，沙特石油生產(chǎn)的收入所得稅率高達85%;挪威石油收入所得稅稅率為78%，此外，政府還以挪威國家石油公司股東身份獲得“份額油”利潤。所有這些來自石油稅收和利潤的收入，直接進入中央政府財政，并轉(zhuǎn)入到政府養(yǎng)老基金，目的是不僅讓當代人，也讓后人能夠享受到油氣開發(fā)收入所帶來的好處。

　　雖然中國石油企業(yè)也繳納特許權(quán)使用費、所得稅(25%)、增值稅(17%)，資源稅，乃至“暴利稅”，但稅賦比例并不高。有學者研究發(fā)現(xiàn)，2006-2010年間中石油總稅賦占公司總收入的比重僅為 14.71～16.75%之間，比同期美國?？松梨诠镜馁x稅(22.31～28.89%)還低。而美國被認為是世界石油稅賦最低的國家之一。可見，從現(xiàn)實情況看，中國石油企業(yè)獲得的收入遠遠超出其“經(jīng)營”所應得的收入。也就是說，從中國石油行業(yè)現(xiàn)有的稅賦制度看，國家石油公司繳納的是普通稅，油氣資源收入更多地被石油公司作為“經(jīng)營收入”拿走了。

　　3.　對國家石油公司的性質(zhì)及其改革方向的理解不夠系統(tǒng)

　　國家石油公司是政府控股或參股的石油公司。按照這個定義，中國的中石油、中石化和中海油都屬于“國家石油公司”。就起源而言，資源國家的國家石油公司是“資源民族主義理論”的產(chǎn)物，該理論認為“石油資源屬于國家，國家石油公司是實現(xiàn)國家資源收入最大化的工具”。而純粹的石油進口國，比如日本曾經(jīng)的國家石油公司，則是“石油(進口)安全焦慮癥”的產(chǎn)物。

　　中國的國家石油公司是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，因而產(chǎn)生的原因有所不同。但從1998年以來中國油氣政策演變邏輯看，政府通過政策壁壘賦予中石油和中石化在油氣行業(yè)生產(chǎn)、批發(fā)和原油進口等環(huán)節(jié)“行政壟斷”地位的出發(fā)點，主要還是基于“能源安全”的考慮。然而，實踐表明，這一政策出發(fā)點與其實現(xiàn)機制高度不匹配，因而這一制度最終安排演變?yōu)閷崿F(xiàn)“公司利益最大化”的有效工具，而包括石油安全和環(huán)境等社會性目標長期受損。

　　要解決中國油氣領域的問題，離不開對國家石油公司的改革。這一改革，需要在對世界國家石油公司的性質(zhì)和歷史作用深入研究的基礎上，提出系統(tǒng)的國家石油公司改革方案。由于對上述問題研究不夠，理解不深，現(xiàn)有的討論僅僅只能在拆分合并、混合所有制改革等淺層次上進行討論。

　　事實上，根據(jù)筆者對國家石油公司發(fā)展史的初步研究，可以發(fā)現(xiàn)：國家石油公司既不是實現(xiàn)能源安全的充分條件，也不是必要條件。同樣，實現(xiàn)國家的“戰(zhàn)略目標”，可以通過行政主導的國家石油公司治理機制實現(xiàn)(如沙特)，也可以使國家石油公司平等參與市場競爭來實現(xiàn)(如挪威)。做出哪一種選擇，則是由一個國家的能源基本國情和政策目標之間的權(quán)衡來決定的。

　　三、石油天然氣體制的內(nèi)涵與改革的總體方向

　　筆者認為，基于目前對石油天然氣體制有關的上述三個基本問題的研究進展，難以制定出符合頂層設計要求的石油天然氣體制改革“總體方案”，但可以在厘清油氣體制內(nèi)涵的基礎上指明改革的大致方向。

　　綜合石油天然氣資源的特點及其收入性質(zhì)，以及國家石油公司的性質(zhì)與歷史作用等方面，我們認為，石油天然氣體制的內(nèi)涵應從如下三個方面完整加以理解：一是政府與市場的關系，它所回答的是政府與市場誰在資源配置中起“主導或決定作用”;二是政府與國家石油公司的關系，它所涉及的是國家油氣資源利益最大化及其實現(xiàn)機制問題。三是國家油氣資源收入與國民福利的關系，它所要解決的是油氣收入的全民共享和代際分享機制問題。

　　由此，中國石油天然氣體制改革的總體方向是圍繞上述三大關系，進行相關體制機制構(gòu)建。具體地說，一是政府與市場的關系，構(gòu)建市場主導的油氣資源配置體制;二是圍繞國家石油公司與政府的關系，完善政企治理和收入分配機制;三是圍繞油氣資源收入與國民福利的關系，構(gòu)建油氣收入的國民共享和代際分享機制。最終的目標，就是要通過改革，建立一個“效率為基(礎)、兼顧安全、(收入)國民共享”的石油天然氣體制。

　　從三大關系的戰(zhàn)略視角透視中國既有的石油天然氣體制改革，可以發(fā)現(xiàn)，無論是過去的成品油價格改革，還是現(xiàn)在力圖推進的油氣管網(wǎng)公平開放，以及石油央企推行的“混合所有制”，都僅限于在第一層關系，即政府與市場的關系做部分調(diào)整。這些改革措施甚至沒有對國家石油公司的行政性壟斷地位有明顯觸動。當前，在推進經(jīng)濟體制全面深化改革的大背景下，中國石油天然氣體制改革總體方案設計只有以正確處理三大關系為導向，確定改革重點與路徑，構(gòu)建相關體制機制，才有可能提出符合習近平主席提出的“頂層設計”要求且避免被既得利益集團主導的改革方案。

　　四、當前改革思路與優(yōu)先順序

　　石油天然氣體制的三大關系中，政府與市場的關系討論最充分，市場影響最直接，應作為改革優(yōu)先推進的領域。其他兩大關系則宜在深入系統(tǒng)研究基礎上制定方案加以推進。

　　政府與市場關系的改革，當務之急是破除油氣行政壟斷，消除壓制油氣行業(yè)市場競爭的政策與體制障礙。基本思路是從中下游改革推進到上游，采取先清理政策文件，然后在一些必要的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)推進產(chǎn)業(yè)重構(gòu)，最后全面完善市場公平競爭機制。具體地說，按照以下先后順序加以推進：

　　第一，全面清理、取消或修訂在原油進口和銷售、成品油加工、批發(fā)和零售等環(huán)節(jié)賦予現(xiàn)有企業(yè)排他性地位的政策、文件和通知。特別是要清理原國家計委、原國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的賦予中石油和中石化兩大集團在原油進口貿(mào)易和國內(nèi)貿(mào)易，成品油加工、批發(fā)和零售方面排他權(quán)的政策文件，并加以取消，比如“1999年國辦38號文”，“2001年國辦72號文”，海關和鐵道部為配合實施38號文、72號文而出臺的規(guī)定也應一并清理和取消。遠遠落后于現(xiàn)實，且政策目標和效果都非?？梢傻脑瓦M口貿(mào)易配額政策也無存在的必要。商務部頒布的《原油市場管理辦法》和《成品油市場管理辦法》規(guī)定的嚴苛的市場準入條件應進行修改。這種過高的準入條件明顯不是正常的市場競爭所必要的。

　　第二，上游勘探開發(fā)方面，應從清理現(xiàn)有石油公司登記的區(qū)塊存量開始，真正解決資源存量的競爭和優(yōu)化配置問題。中國現(xiàn)有陸上油氣區(qū)塊基本為中石油和中石化瓜分，海上油氣區(qū)塊主要為中海油掌握，占而不勘，勘而不采問題突出。一方面，要求石油央企在既定時間內(nèi)(比如1年)只能保留一定比例(比如50%)的已登記區(qū)塊，其余區(qū)塊交由油氣資源主管部門制定長期規(guī)劃，向其他油氣市場參與者開放。另一方面，需要建立現(xiàn)有勘探資料信息的分享機制。在此基礎上，建立探礦權(quán)、采礦權(quán)交易和流轉(zhuǎn)的市場制度。

　　第三，在中國油氣產(chǎn)業(yè)的一些關鍵環(huán)節(jié)推進產(chǎn)業(yè)重組。經(jīng)過多年發(fā)展，中石油和中石化已經(jīng)在油氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)確立了自身的壟斷地位。全面去掉行政壟斷限制后，除了成品油加工和零售環(huán)節(jié)能存在一定的市場競爭外，其他環(huán)節(jié)，特別是油氣勘探服務、遠洋運輸環(huán)節(jié)，難有真正的競爭。甚至還會出現(xiàn)在位企業(yè)利用不正當競爭手段“消除”競爭的行為。因此，在產(chǎn)業(yè)鏈的這些關鍵環(huán)節(jié)實施產(chǎn)業(yè)重組，剝離在位壟斷企業(yè)的部分勘探服務和運輸能力是必要的。不過，這種重組，必須在培育市場競爭和保留在位企業(yè)實力之間進行權(quán)衡。競爭是必要的，不可缺少的。通過產(chǎn)業(yè)重組激發(fā)競爭活力，競爭活力激發(fā)新進入企業(yè)發(fā)展壯大，競爭壓力迫使現(xiàn)有企業(yè)提高效率。而不是單純?yōu)榱?ldquo;競爭”而將企業(yè)拆分為支離破碎的規(guī)模相似的“競爭主體”。

　　政府相關部門除了推動上述改革外，還應根據(jù)改革的進展適時調(diào)整監(jiān)管方式和重點。一旦取消行政壟斷，放開市場的改革啟動，政府監(jiān)管的重點應轉(zhuǎn)向“約束在位企業(yè)的壟斷行為”。比如，成品油價格管制應改為下限監(jiān)管。因為可以預期的一個在位企業(yè)的一個行為是：通過將價格下降到一個新進入者難以承受的“不合理水平”，利用市場手段消滅競爭。

　　(作者系中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟所能源經(jīng)濟室主任，中國經(jīng)濟體制改革研究會特約研究員)