簡政放權(quán)的再審視：“簡”≠“減”
精簡審批事項既是行政審批制度改革的核心，也是行政管理體制改革的基礎(chǔ)。是否有利于政府職能轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于行政審批的實施領(lǐng)域和管制程度。取消審批事項，就是為了“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”，減少對市場主體的準(zhǔn)入限制。下放審批事項，則是為了“把裝在中央政府身上的手放回到地方政府身上”，優(yōu)化各類審批的煩瑣流程。與此同時，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，也會遵循嚴格的法律程序增加審批事項，比如在環(huán)境保護、食品安全、消費者權(quán)益維護、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面?？v觀本屆政府推進的行政審批制度改革，特別是針對審批事項調(diào)整方面所采取的做法，體現(xiàn)了以法律為遵循、以精簡為手段，先難后易、重在實效、協(xié)同推進的調(diào)整特點。
簡政放權(quán)表面上是在做審批事項的“減法”，實質(zhì)上是在做體制重構(gòu)、規(guī)則重建的“加法”。具體來說，體制機制包括適應(yīng)新形勢要求的市場監(jiān)管、適應(yīng)權(quán)力接管的財權(quán)事權(quán)匹配、有利于營造良好市場環(huán)境的激勵約束等;規(guī)則包括確保交易公平、雙方交易不對第三方利益造成損害、公開透明簡化的辦事流程等。由此可見，審批事項的背后是各種利益關(guān)系的綜合博弈、法律關(guān)系的復(fù)雜調(diào)整以及相應(yīng)人力、物力、財力的配置調(diào)整。深化行政審批制度改革是一項系統(tǒng)工程，取消和下放行政審批事項僅僅是一個開端，它涉及市場、政府、社會三個層面，分別對應(yīng)不同的改革目標(biāo)，并將法治思維貫穿于改革全過程，體現(xiàn)了改革的綜合性。
激發(fā)市場主體活力：“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”
行政審批制度改革的目的是充分釋放各類市場主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性。改革質(zhì)量如何，最終取決于政府的服務(wù)水平能否跟上市場和群眾的需求，能否給群眾帶來實實在在的紅利。因此，政府應(yīng)盡可能縮小管理權(quán)限、減少行政干預(yù)，要在由市場主體自主決定的微觀經(jīng)營活動領(lǐng)域取消一批行政審批事項，最大限度減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動、一般投資項目和資質(zhì)資格等方面的干預(yù)，讓市場在資源配置中起決定性作用。特別是在企業(yè)設(shè)立登記和項目投資方面，需要深入研究企業(yè)投資管理體制、各類資質(zhì)資格評審認定、商事制度改革等深層次問題，不僅要從如何減少相關(guān)審批事項上下功夫，還要從如何進一步優(yōu)化辦事流程、整合服務(wù)資源上尋求突破。
完善市場監(jiān)管體制既是對政府依法履行市場監(jiān)管職能的要求，也是行政審批制度改革的重要內(nèi)容之一。在減少行政審批、廢除一些行政許可和非行政許可事項的基礎(chǔ)上，政府要在反壟斷和反不正當(dāng)競爭、行業(yè)準(zhǔn)入壁壘、公共服務(wù)等領(lǐng)域加強事中事后監(jiān)管，特別是要喚醒承擔(dān)監(jiān)管職能的政府部門，把更多精力用在指導(dǎo)服務(wù)和市場監(jiān)管上，為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”營造良好的監(jiān)管環(huán)境。一方面，以法定程序和規(guī)則對市場主體行為進行干預(yù)，確保監(jiān)管的公開、透明、可問責(zé)。另一方面，不斷創(chuàng)新市場監(jiān)管機制，進一步完善監(jiān)管體系、提高監(jiān)管能力。即便是對某一事項取消行政許可，也并不必然意味著政府不再干預(yù)，而可能只是監(jiān)管手段的重新選擇和監(jiān)管機制的創(chuàng)新發(fā)展。
優(yōu)化政府權(quán)責(zé)配置：權(quán)力傳導(dǎo)中的秩序重構(gòu)
行政審批事項下放過程伴隨著政府職能和審批權(quán)限的下放，涉及各級政府職責(zé)權(quán)限的重新配置和調(diào)整。如何科學(xué)合理界定不同層面政府的權(quán)力與職責(zé)，是權(quán)力傳導(dǎo)過程中良好秩序重構(gòu)的關(guān)鍵所在。因此，要在建立權(quán)力清單的同時，按照權(quán)責(zé)一致的原則，逐一厘清與行政職權(quán)相對應(yīng)的責(zé)任事項。針對不同崗位明確各自責(zé)任，分級細化責(zé)任歸屬、確定具體責(zé)任承擔(dān)者，做到責(zé)罰措施具體化。只有形成全方位、經(jīng)?；⒘Ⅲw式的監(jiān)督和責(zé)任追究機制，將責(zé)任義務(wù)跟手中的權(quán)力有機結(jié)合起來，權(quán)力清單才能真正體現(xiàn)公開的價值，取得公開的效果，真正做到還權(quán)于眾、還權(quán)于民。
權(quán)力秩序重構(gòu)必須依據(jù)權(quán)責(zé)法定原則，正確處理好政府間縱向關(guān)系和橫向關(guān)系，確保審批事項后的權(quán)力傳導(dǎo)順暢有序，防止在新一輪行政審批制度改革中繼續(xù)把審批作為增加部門權(quán)力和利益的手段，杜絕出現(xiàn)“權(quán)力阻點”和“權(quán)力真空”。從縱向關(guān)系看，權(quán)力下放不以部門主觀意志為轉(zhuǎn)移，特別是那些含金量高、權(quán)力性強的職能下放更應(yīng)做到同步配套，不斷強化地方政府能力建設(shè)。從橫向關(guān)系看，地方政府及其部門要有一套管用的權(quán)力接管機制，必須充分考慮下級部門權(quán)力承接的不同方式，同時加強外部和內(nèi)部監(jiān)管，使之履職責(zé)任明確、上下銜接緊密、程序公開透明。
完善社會組織功能：充分競爭下的服務(wù)提質(zhì)
行政審批制度改革的另一個重要指向就是建設(shè)“小政府、大社會”。通常來說，指的是政府權(quán)力與社會權(quán)力重新配置這一層面，即將特定權(quán)力從政府權(quán)力轉(zhuǎn)化為社會權(quán)力，由行業(yè)協(xié)會等社會組織來行使。這是一個還權(quán)于社會、還權(quán)于民眾的過程，同時也是政府自我限權(quán)、自我革命的過程。因此，必須重視社會組織改革，規(guī)范和引導(dǎo)中介服務(wù)，不斷完善提升社會組織功能，以滿足行政審批制度改革轉(zhuǎn)移承接的需求。隨著行政審批改革力度的不斷加大，從有審批權(quán)部門轉(zhuǎn)移出的權(quán)力如何真正轉(zhuǎn)化為公開、透明的社會服務(wù)事項，這是社會組織層面需要回答的重要問題。
行政審批事項轉(zhuǎn)移給社會中介組織，必須堅持法治原則做到事前脫鉤，不僅包括組織依附、人事管理等方面的脫鉤，更重要的是把中介服務(wù)全面推向市場。除個別中介服務(wù)需要有特定資質(zhì)要求外，一律由企業(yè)、公民自行選擇。凡是社會組織能夠“接得住、管得好”的事項，都要從政府部門手中轉(zhuǎn)移出來，逐步剝離政府包攬和直接從事的社會管理事務(wù)職能。與之相配套的是，全面清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，特別是針對目前行政審批中介服務(wù)市場政企不分、政府無據(jù)干預(yù)較多、壟斷嚴重與收費混亂等問題進行清理規(guī)范，逐步實現(xiàn)確需保留事項的合法合規(guī)性。在此基礎(chǔ)上，還要積極培育和發(fā)展各類專業(yè)性的社會組織，發(fā)揮社會組織在社會管理和公共服務(wù)中的作用，進一步提升中介服務(wù)意識和服務(wù)質(zhì)量。
深化行政審批制度改革：總體思路與方向
當(dāng)前和今后一個時期，深化行政審批制度改革的總體思路是：以群眾需求為導(dǎo)向，緊緊圍繞群眾反映突出的問題，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，堅持簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進。在深入推進簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上，更加注重監(jiān)管機制創(chuàng)新和服務(wù)質(zhì)量提升，通過寓管理于服務(wù)、以監(jiān)管促轉(zhuǎn)型，不斷提升政府治理能力，更好地滿足人民群眾和經(jīng)濟社會發(fā)展需求，真正構(gòu)建與現(xiàn)代國家治理體系相適應(yīng)的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府。
深化以放管服為重點的行政審批制度改革，要從取消下放審批事項逐漸轉(zhuǎn)為規(guī)范審批行為和優(yōu)化權(quán)責(zé)配置，在下放審批權(quán)的同時強化監(jiān)管服務(wù)，努力在強化改革聯(lián)動、減少行為沖突、提高有效激勵上取得實效。今后改進的重點方向：一是引領(lǐng)簡政放權(quán)縱深發(fā)展，通過對已有成效的自我檢視，促使審批事項調(diào)整規(guī)則逐步定型，審批權(quán)限設(shè)置更加科學(xué)合理;二是抓住放管結(jié)合關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點在政府職能體系優(yōu)化、基層政府能力提升、政府干預(yù)行為創(chuàng)新三個方面統(tǒng)籌謀劃;三是不斷優(yōu)化政府服務(wù)模式，更加注重社會中介服務(wù)和政府便民服務(wù)，進一步提升各級政府官員的服務(wù)和責(zé)任意識，探索建立以群眾滿意度為根本導(dǎo)向的政府績效評價機制。
(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心)
