誰是窮人一直是個有爭議的問題，在經(jīng)濟發(fā)展的初級階段會產(chǎn)生窮人，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入發(fā)達(dá)階段也會產(chǎn)生窮人;發(fā)展中國家有窮人，發(fā)達(dá)國家也有窮人。往往，發(fā)達(dá)國家窮人貧困程度低，而發(fā)展中國家窮人貧困程度高;在一個缺乏公平的社會里，窮人陷入貧困的概率高;而在一個較為公平的社會里，窮人脫貧的概率高。窮人和富人的肢體語言是不一樣的，窮人會用肢體語言告訴你他/她是貧困者，但富人絕對不會用肢體語言告訴你他/她有財富。窮人就是我們常說的那些處在社會生活底層、需要社會幫助的貧困者，用什么標(biāo)準(zhǔn)來界定窮人?人的需求分為生存需求和發(fā)展、享受需求，如果一個人連最基本的生理需求(生存、饑餓、干渴等)都無法得到滿足時，他/她就是絕對貧困者。如果一個人雖解決了生存問題，但生存狀況仍處于社會最底層，其收入和消費水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會認(rèn)可的平均水平，則是相對貧困者。世界銀行對窮人的定義是：如果一個人每天收入或生活費低于維持基本生存所需的最低標(biāo)準(zhǔn)，那么他/她將被定義為窮人，這個最低標(biāo)準(zhǔn)就是貧困線。

　　按照世界銀行最新標(biāo)準(zhǔn)，每天生活費在1.9美元(合人民幣12.13元)以下者便是絕對貧困人口，目前世界上還有七億多人生活在極度貧困線以下。從世界各國的貧困人口案例看，窮人陷入困境有五大因素：窮人沒有文化和生存技能;窮人因病(殘)因?qū)W因災(zāi)致貧;還有些窮人心身不健全缺乏自控能力，自暴自棄、吸毒、賭博、酗酒、借高利貸等使自己身無分文;另外，還有些窮人在經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變遷中因種種原因被迫陷入貧困。窮人往往很脆弱，缺乏自信，漠視社會，容易絕望，但從內(nèi)心深處希望社會關(guān)注他們。

　　就像富人一樣，窮人也厭惡貧困，比一般人更憎恨貧困，因為他們對貧困有著最深刻的體驗，世界上幾乎沒有人愿意終身“享受貧困”。為了改變貧困狀況，窮人一直在與貧困抗?fàn)?。但現(xiàn)實生活中，單靠窮人自身擺脫貧困是困難的，需要社會和政府給予關(guān)注和幫助。

　　多年來，無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，為了反貧困都進(jìn)行了不懈努力。這些國家把反貧困當(dāng)成公共產(chǎn)品大量投資，向窮人直接提供救助，為他們建立生活保障制度，對他們進(jìn)行技能培訓(xùn)，支持其子女就學(xué)，鼓勵和扶持中小企業(yè)發(fā)展，為窮人設(shè)立小額金融信貸基金，改善貧困地區(qū)的公共投資環(huán)境。通過一系列干預(yù)措施，反貧困在世界范圍取得了很大成就。但是，貧困發(fā)生是動態(tài)的，就像田間里的雜草一樣，不斷消亡又不斷再生，當(dāng)舊的貧困還未徹底消滅之前，新的貧困又發(fā)生了。此外，世界上許多國家為了快速推進(jìn)本國經(jīng)濟發(fā)展，過度依賴市場，陶醉于由市場制度帶來的經(jīng)濟繁榮，簡單地支持工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，把大量公共資源刻意投向產(chǎn)業(yè)發(fā)展和只有中高端人群才能享有的公共設(shè)施，有意或無意弱化政府的反貧困作用。甚至有些決策者簡單地認(rèn)為，只要經(jīng)濟發(fā)展了，貧困問題就自然解決了。結(jié)果是由市場力量引起的資源配置和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，還把窮人一再推向經(jīng)濟社會發(fā)展的邊緣。各國經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史表明，市場經(jīng)濟可以解決效率問題，但不能解決公平問題，更不能完全解決貧困問題。相反，政府有辦法解決公平問題和緩解貧困。但是，如果政府過度干預(yù)市場或者壓根拋棄市場經(jīng)濟制度，也會造成大面積貧困人口。因此，市場不是萬能的，政府更不是萬能的，兩者要各歸其位，發(fā)展經(jīng)濟要更多地依靠市場，反貧困則要更多地依賴政府。

　　中國有窮人嗎?

　　1978年以來，中國的反貧困取得了世界公認(rèn)的成就。受經(jīng)濟快速發(fā)展的帶動和政府在反貧困方面的努力，我國貧困人口以及貧困發(fā)生率不斷下降。僅以農(nóng)村為例，1978年我國農(nóng)村有絕對貧困人口2.5億人，貧困發(fā)生率30.7%，到2015年末全國絕對貧困人口已減少到5575萬人，貧困發(fā)生率僅為5.7%。中國貧困人口大幅度減少的一個關(guān)鍵原因就是中國政府在經(jīng)濟快速增長條件下，進(jìn)行持續(xù)有效的反貧困安排。這一時期，政府對貧困問題采取了綜合治理措施。在農(nóng)村，開展以工代賑和扶貧貼息貸款，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧;建立社會救助制度，對貧困人口實行救濟;進(jìn)行農(nóng)村稅費改革，對農(nóng)民實行“四減免四補貼”政策;先在貧困地區(qū)最終在全國推行九年制免費義務(wù)教育;推廣農(nóng)村新型合作醫(yī)療和建立基本養(yǎng)老制度，并在農(nóng)村全面實行低保政策等。在城鎮(zhèn)，為城鎮(zhèn)居民建立基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、基本醫(yī)療保險和最低生活保障制度;對弱勢群體加強技能培訓(xùn)、 幫助他們就業(yè)，開展保障房建設(shè)，解決貧困人口居住困難，為貧困人口建立低保制度等。

　　不能否認(rèn)，經(jīng)濟的快速發(fā)展為窮人擺脫貧困提供了歷史機遇，政府持續(xù)支持和幫助也為窮人改變身份創(chuàng)造了難得的條件。但是，就像發(fā)達(dá)國家和其他發(fā)展中國家一樣，原有貧困問題很快解決了，新的貧困問題又產(chǎn)生了，絕對貧困問題快要解決了，相對貧困問題又接踵而來，中國依然還有貧困問題!按照現(xiàn)有國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國還有農(nóng)村貧困人口5575萬人，另外還有城鎮(zhèn)低保對象1701.1萬人。事實上，中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)按購買力計算，要高于世界銀行每人每天生活費1.9美元/天的貧困標(biāo)準(zhǔn)。但是，值得注意的是，世界銀行的貧困線標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)世界最窮的馬里、盧旺達(dá)、坦桑尼亞、埃塞俄比亞等15個國家的貧困線確定的，參照這個標(biāo)準(zhǔn)顯然降低了我國的發(fā)展水平。不過，世界銀行還有一條3.1美元/天的高線貧困標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)適用于其他發(fā)展中國家，如果按此標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國貧困人口遠(yuǎn)不止現(xiàn)有公布數(shù)據(jù)。2015年，我國農(nóng)村還有20%的人口人均月收入不足257元，平均每天1.38美元(按當(dāng)年平均匯率折算)，這部分人口大約有1.2億人。問題是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和物價指數(shù)的不斷上升，貧困人口維持基本生存的成本大大增加了，每減少一個絕對貧困人口的難度在加大。

　　中國貧困人口有著明顯的特征，首先從空間上看，貧困人口是由集中分布和分散分布組成，以集中分布為主。集中產(chǎn)生貧困的主要地區(qū)是在西部、山區(qū)和少數(shù)民族邊遠(yuǎn)地區(qū)，呈現(xiàn)出比較明顯的地緣特征，這里貧困人口身處自然環(huán)境脆弱地區(qū)，返貧率高。分散產(chǎn)生貧困人口的主要是在發(fā)達(dá)地區(qū)和城鎮(zhèn)。隨著2020年貧困縣整體脫貧，分散分布的貧困人口問題將日益凸顯。其次從群體看，貧困人口的最具代表性群體是農(nóng)村絕對貧困人口、城鎮(zhèn)失業(yè)者和下崗職工。但是，隨著世界新技術(shù)革命的來臨以及老齡化社會的到來，老年人群和被新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)淘汰的農(nóng)民工也將成為貧困群體的一部分。再次從個體素質(zhì)看，貧困人口文化水平普遍偏低，技能不足，人力資本質(zhì)量比較低下，在市場環(huán)境中競爭能力不強。從需求看，貧困人口的特征是入不敷出，邊際消費傾向遠(yuǎn)高于富人。窮人將增加的收入絕大部分用來消費，消費中絕大部分用于購買食品;富人將收入增量中的很大部分用于儲蓄，而在消費中大部分用于發(fā)展和享受支出。在食品消費中，窮人與富人的最大區(qū)別是，窮人吃不起“茶葉蛋”，舍不得用錢買肉吃;而富人不敢吃肉，唯恐?jǐn)z入營養(yǎng)超標(biāo)。

　　中國窮人困境之因

　　就像大多數(shù)國家一樣，中國的窮人也普遍缺少文化和生存技能，還有些人因病(殘)因災(zāi)因?qū)W致貧，也有些窮人是因惡劣的自然環(huán)境致貧等。

　　需要解釋的是，中國窮人產(chǎn)生貧困有以下原因需要關(guān)注：

　　一是經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中機會不均等帶來了貧困人口。改革開放后，我國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡中，國有企業(yè)改革、民間企業(yè)發(fā)展、要素市場的發(fā)育以及產(chǎn)品市場的形成，無不是由過去的行政審批制度、買方和賣方壟斷一步一步轉(zhuǎn)換過來的，在此轉(zhuǎn)換過程中，有一部分人利用“雙軌制”的種種優(yōu)勢獲利變富，而有一部分人喪失了機會變成貧困者，有些人雖然沒有喪失機會，但由于留給他們的機會狹小不足以維持基本生存，也使其陷入貧困者隊伍中。

　　二是收入分配政策不合理造成窮人改變身份緩慢。一般而言，經(jīng)濟增長成果分配并不是均衡的，市場競爭必然會使群體收入差距擴大，由此產(chǎn)生一部分富人和一部分窮人。因為在公平和效益之間，市場經(jīng)濟選擇的是效益，此時如果政府能利用“有形的手”選擇公平有效幫助窮人脫困，這種由收入差距擴大帶來的窮人就會少一些。但是，現(xiàn)實是在國民收入初次分配中，各級政府和企業(yè)兩大主體在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中，切割的國民收入份額越來越多，并將這些不斷增長的收入份額，分別投向公共投資和生產(chǎn)投資領(lǐng)域，最終造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高歌猛進(jìn)，制造業(yè)規(guī)?？涨皵U張，而政府和企業(yè)在國民收入再分配中用于當(dāng)期居民福利支出，特別是幫助窮人脫困的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上投資增長。這樣，社會在收入分配中就不利于窮人改變身份，也不利于增加社會消費。再看階層間分配，進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國城鄉(xiāng)地區(qū)間居民收入相對差距有所縮小，但城鄉(xiāng)內(nèi)部階層間收入差距在明顯擴大。2000-2015年，20%的城鎮(zhèn)低收入者與20%高收入者人均收入比例由1∶3.6擴大到1∶5.32，擴大了1.72倍，20%的農(nóng)村低收入者與20%高收入者人均收入比例由1∶6.47擴大到1∶8.43，擴大了2.06倍。高收入人群越來越富有，而窮人改變貧困進(jìn)程緩慢。

　　三是不當(dāng)?shù)捏w制安排造成一些窮人失去改變身份的機會。20世紀(jì)90年代以來，全國各地興起的重工化和城鎮(zhèn)化浪潮導(dǎo)致窮人尤其是農(nóng)民失去改變身份的機會。先以土地交易為例，本來在市場平等交換條件下，農(nóng)民可以將自己的土地直接進(jìn)入一級交易市場，賣于誰、賣多少、收益怎么分配，都由農(nóng)民說了算。當(dāng)農(nóng)民賣地獲得收益后，在城鄉(xiāng)要素自由流動條件下，農(nóng)民可以帶著土地資本進(jìn)城置業(yè)，變成城市居民。而我國則不然，為了降低工業(yè)化和城市化發(fā)展成本，各級政府壟斷土地一級市場，用行政手段強制低價從農(nóng)民征用土地，控制土地收益分配，由此農(nóng)民失去了轉(zhuǎn)換職業(yè)身份的資本條件。但是，經(jīng)過政府之手，農(nóng)村土地通過一級市場進(jìn)入城市之后，各級地方政府賣地收入大幅度增長了，房地產(chǎn)商暴富了，許多市民也變成了千萬富翁，而農(nóng)民還被“城墻”擋在城外。再以農(nóng)民進(jìn)城打工為例，進(jìn)城打工是農(nóng)民改變貧窮困境的另一條途徑，但是，城市政府利用二元戶籍及福利制度將城市割裂成兩大群體，常駐人口群體和戶籍人口群體，在就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、子女就學(xué)、貧困救助甚至工資標(biāo)準(zhǔn)等方面，兩個群體享受著不同的待遇，進(jìn)城農(nóng)民工作為常駐人口群體，同戶籍人口群體的福利待遇存在著極大的差別，在現(xiàn)有體制下他們要想變成城鎮(zhèn)戶籍人口群體，機會非常小，等待時間非常久。因此，土地制度和城鄉(xiāng)二元戶籍及福利制度是阻礙農(nóng)民改變身份的主要因素。

　　四是窮人上升通道變窄脫困阻力加大。按道理，通過社會幫助和自身努力，窮人是可以改變身份跳出“貧困陷阱”的。但是，給人們的感覺是，我們的社會階層正在固化，改變身份通道似乎在變窄，窮人跨界或代際脫困的難度在增加。當(dāng)前，有三大障礙影響窮人改變身份，第一是教育文化、就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、救助等資源，這些帶有明顯公共性質(zhì)的優(yōu)勢資源向大中城市和發(fā)達(dá)地區(qū)集中，使得窮人改變身份先天機會不足。在優(yōu)勢公共資源供給不足條件下，即使窮人付出的努力超過其他群體，也不見得能得到相應(yīng)回報。第二是在現(xiàn)有體制安排下，我國行業(yè)、地區(qū)、部門、階層間制度壁壘繁多，底層居民橫向、縱向流動都受到極大限制，即使他們想沖破這些羈絆，最后也會被無形之門撞回“原點”。第三是各種社會裙帶關(guān)系網(wǎng)又使窮人邊緣化。改革開放為窮人改變身份提供了多種多樣的機遇和機會，成千上萬的窮人借機脫離了“貧困陷阱”。可是，不知從何時開始，窮人改變身份變得困難了，這一代窮人改變身份的制度交易成本似乎要比上一代大得多，社會上各種“網(wǎng)”、各種“門”、種種“圈”擋住了窮人走出困境的步伐，眼看著一些群體依托關(guān)系、靠拼“爹”個個獲得理想職位，或者個個很快富裕起來，而窮人的孩子即使大學(xué)畢業(yè)也只能在底層為生存拼搏。

　　誰來幫助窮人?

　　反貧困實質(zhì)上是一種公共品，具有明顯的正外部效應(yīng)，幫助窮人不僅可以消除社會不公平、維護(hù)社會穩(wěn)定，還可以擴大內(nèi)需、刺激消費，創(chuàng)造經(jīng)濟增長新動力。因此，幫助窮人就是幫助社會穩(wěn)定，幫助經(jīng)濟增長，也是幫助我們自己，幫助窮人更是一種社會責(zé)任。

　　各級政府應(yīng)當(dāng)是幫助窮人的主體。同世界其他國家相比，我國的各級政府已經(jīng)相當(dāng)?shù)挠袑嵙?，中國的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平也相當(dāng)?shù)默F(xiàn)代化了?？纯次覀兊母哞F、高速路、機場，再看看各地的城市廣場、辦公大樓、劇院公園，還要看看各地舉辦的一批批、一次次國際國內(nèi)運動會和名目繁多的會議，這些建筑、這些會議的水準(zhǔn)已沒有任何發(fā)達(dá)國家能夠超越，它們耗費的財力是如此的驚人。然而，請回過頭來看看窮人的家園，他們的住房、家具，他們的吃飯、穿衣、用水、用電、就醫(yī)、養(yǎng)老，難道不是兩重“折疊”社會嗎?下一步，各級政府應(yīng)將更多的精力、更多的公共資源用于貧困人口，讓經(jīng)濟發(fā)展成果能更加公平地傳遞給窮人，實現(xiàn)共享發(fā)展新理念。

　　在新常態(tài)下，首先要考慮的問題是應(yīng)該增加政府用于窮人的支出。一方面用于降低窮人生存成本，另一方面用于幫助窮人提高生存能力。在降低生存成本方面，要以世界銀行貧困人口標(biāo)準(zhǔn)為參照系，重新制定中國農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，較大幅度提高社會最低生活保障救助標(biāo)準(zhǔn)，提高國家基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險補助標(biāo)準(zhǔn)。同時，要不斷加大財政對貧困人口群體的轉(zhuǎn)移支付力度，這些公共資源應(yīng)重點用于解決貧困人口的飲水、交通、燃料、用電、校舍、衛(wèi)生院、住房、信息網(wǎng)絡(luò)等問題方面。在提高生存能力方面，要加強對窮人的勞動技能培訓(xùn)，政府對培訓(xùn)支出可以提供免費也可以補助支持。對于符合扶貧濟困標(biāo)準(zhǔn)的窮人，政府應(yīng)支持他們的孩子上學(xué)提高人力資本水平，除了高中階段提供免費教育外，給予愿意上大學(xué)的窮人子女以財政補貼。同時，扶持窮人建立適應(yīng)他們的致富產(chǎn)業(yè)，特別是特色種養(yǎng)殖業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，傳統(tǒng)手工藝業(yè)、網(wǎng)店、餐飲店等。

　　還有，在新常態(tài)下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化推進(jìn)和體制改革，都要把弱勢群體就業(yè)放在重要位置。城鎮(zhèn)化不能一味追求世界先進(jìn)、國內(nèi)一流，將建筑標(biāo)準(zhǔn)都定位在“高大上”，寬闊的馬路、大大的廣場、豪華的辦公大樓、美麗漂亮的公園，還有名目繁多的各種地標(biāo)性建筑等。為此，拆掉就業(yè)攤位，關(guān)閉集貿(mào)市場，趕走外來人口，壘起進(jìn)城門檻(進(jìn)城打分標(biāo)準(zhǔn))，限制農(nóng)民進(jìn)城落戶。推進(jìn)城鎮(zhèn)化不是要超越發(fā)展階段追求超級城鎮(zhèn)化，也不是關(guān)起“城門”為現(xiàn)有市民、為少數(shù)人創(chuàng)造更多、更好的生存發(fā)展機會，因為城鎮(zhèn)是全體人民的，人人都有權(quán)分享城鎮(zhèn)化成果。要積極推進(jìn)真正意義上的城鎮(zhèn)化，把吸引人口進(jìn)城和增加就業(yè)放在首要地位，加快體制機制改革，進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度，徹底改變傳統(tǒng)體制下遺留的“市民”和“農(nóng)民”身份地位，讓更多的農(nóng)民自愿自由進(jìn)城，像市民一樣參加就業(yè)競爭，以尋找改變貧窮身份的機會。同城鎮(zhèn)化一樣，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，實施“互聯(lián)網(wǎng)+”，推進(jìn)信息化與工業(yè)化融合，實施“中國制造2025”戰(zhàn)略，支持十大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展，都要充分考慮就業(yè)崗位增加，盡量避免過多過早用先進(jìn)技術(shù)對勞動就業(yè)崗位的替代。發(fā)展技術(shù)密集與勞動密集相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)，可能是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的理想選擇。

　　最后，還要讓社會大眾關(guān)注窮人，幫助窮人。應(yīng)采取多重舉措，營造關(guān)注、幫助窮人的社會氛圍，通過媒體宣傳、課堂教育、稅費減免、榮譽獎勵等等，讓每個幫助窮人的人，都有一種自豪感、成就感和獲得感，只要人人都能伸出援助之手，盡微薄之力，去幫助他們周邊的窮人，窮人才有更多的脫困機會，我們的社會穩(wěn)定才有更多的希望，中國夢才有實現(xiàn)的基礎(chǔ)。

　　作者系中國宏觀經(jīng)濟研究院原副院長、研究員