多方入手促養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展

　　我國老齡化問題從引起全社會關(guān)注，并從認識轉(zhuǎn)到政策性應(yīng)對，這一過程還相對較短，盡管“十二五”期間養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展又向前邁進了一大步，然而在政策和實務(wù)中仍然存在一些偏誤和問題，需要引起重視并加以解決。

　　第一，對人口老齡化過于悲觀。從需求看，我國2億多老年人并不是都需要養(yǎng)老服務(wù)。低齡老年人和身體健康的老年人基本不需要由專業(yè)機構(gòu)提供介護和照料性養(yǎng)老服務(wù)。而真正剛性需求人群是那些高齡、失能、失智的老年人，根據(jù)現(xiàn)有基數(shù)這些老年人總量不超過4000萬人。如果發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)時，混淆了有效需求和潛在需求，就會夸大對養(yǎng)老服務(wù)的需求。這無疑跟時下過于悲觀的人口老齡化論調(diào)有著很大關(guān)系。

　　第二，養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)政策乏力。近年來，有關(guān)鼓勵社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)的政策導(dǎo)向性異常鮮明，比如優(yōu)先保障用地供應(yīng)、稅費優(yōu)惠、財政補貼供方等。這些屬于供給側(cè)政策，指向性非常明確，就是引導(dǎo)增強養(yǎng)老服務(wù)的市場供給。但是公共政策的有效性往往并不取決于決策者的良好意愿?，F(xiàn)實表明，社會對供給側(cè)政策的敏感性沒有預(yù)期的高，政策性利好沒有得到有效回應(yīng)。一方面是政策紅利還不足以產(chǎn)生足夠的利益刺激。另一方面，還沒有形成一個具有規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)市場。市場的形成首先要有需求，在需求的拉動下才會產(chǎn)生供給，需求和供給在價格機制的作用下，在趨向均衡的過程中實現(xiàn)市場的資源配置。而養(yǎng)老服務(wù)作為以“服務(wù)”為產(chǎn)品的市場，顯然還處在發(fā)育過程中，一般性刺激供給的政策難以立竿見影。

　　我國現(xiàn)階段，老年人及其子女真正關(guān)心的養(yǎng)老服務(wù)是護理、照料性服務(wù)，而且需求剛性較強，因此支持性政策應(yīng)更多向這個方向瞄準，突出供給引導(dǎo)的同時，還要注重增強老年人的購買力。

　　第三，公辦養(yǎng)老機構(gòu)的定位有偏差。公辦養(yǎng)老機構(gòu)是政府對貧困老年人履行托底性養(yǎng)老服務(wù)職能的重要載體。2014年全國登記養(yǎng)老機構(gòu)2.84萬家，其中公辦1.36萬家，占比47.9%，在院對象中“三無”和五保對象占比59%。公辦養(yǎng)老機構(gòu)較好地落實了國家設(shè)立公立機構(gòu)的宗旨，使低保家庭、“五保”對象等貧困老年人實現(xiàn)了老有所養(yǎng)。同時，一些地方的公辦養(yǎng)老機構(gòu)同樣對社會老年人開放，特別是在一線城市，公辦養(yǎng)老機構(gòu)“一床難求”，排隊輪候成為常態(tài)。如果沒有一套科學(xué)嚴格的評估制度，如果用“誰付得起誰住”的市場法則，必然造成公共福利分配不公，從而制造社會不公平。從這個角度看，公辦養(yǎng)老機構(gòu)的定位還有偏差。

　　第四，公辦養(yǎng)老機構(gòu)的示范性作用不夠。公辦養(yǎng)老機構(gòu)是被賦予特殊功能的公益服務(wù)機構(gòu)，除了擔(dān)負貧困人口兜底養(yǎng)老保障的功能外，還應(yīng)該發(fā)揮服務(wù)的示范性。這種示范性，不僅通過公辦機構(gòu)一流的服務(wù)和管理為民辦機構(gòu)樹立學(xué)習(xí)的標桿，更重要的是解決養(yǎng)老服務(wù)市場供給“失靈”問題，向社會提供民辦機構(gòu)不愿提供的服務(wù)，在服務(wù)供需對接上發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。但在現(xiàn)階段，公辦機構(gòu)不僅沒有與民辦機構(gòu)形成合理分工，而且與民辦機構(gòu)形成了同質(zhì)化競爭。當(dāng)前社會對養(yǎng)護型和護理型養(yǎng)老服務(wù)的需求較大，而提供這類服務(wù)的成本高、風(fēng)險大，且需要打通醫(yī)療資源，導(dǎo)致市場供給不足，公辦養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聚焦于這些方面，為社會提供示范。

　　養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展路徑選擇

　　前不久，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，對促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)更好更快發(fā)展作出部署。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)既是涉及億萬群眾福祉的民生事業(yè)，也是具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ某柈a(chǎn)業(yè)。需全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，讓廣大老年群體享受優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)，切實增強人民群眾獲得感。

　　第一，公辦養(yǎng)老機構(gòu)的功能要精準定位。應(yīng)該明確，在市場經(jīng)濟條件下，養(yǎng)老服務(wù)不可能采用財政付費、免費供應(yīng)的體制，市場供給應(yīng)該是養(yǎng)老服務(wù)的主流?，F(xiàn)階段，要進一步精準定位公立養(yǎng)老機構(gòu)的功能：一是在“為誰服務(wù)”上，公立養(yǎng)老機構(gòu)尤其是公建公營的養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當(dāng)瞄準貧困無依的老年人;二是在“服務(wù)什么”上，公立養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)向社會提供民辦養(yǎng)老機構(gòu)不愿或不能提供的服務(wù)，比如，社會亟須而供給不足的護理型養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展到今天，在貧困老年人的托底性養(yǎng)老方面，公辦機構(gòu)定位明確，而且制度安排也相對成熟。問題主要出在向社會開放服務(wù)方面，公辦養(yǎng)老機構(gòu)多數(shù)存在錯位，服務(wù)不為社會所急需，床位空置率高，資源浪費嚴重。公辦養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)該充分利用低成本優(yōu)勢，把服務(wù)定位在風(fēng)險大、技術(shù)要求高的服務(wù)項目上，從而有效地彌補市場供給不足或市場失靈。

　　第二，務(wù)實推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。對于體制內(nèi)的養(yǎng)老機構(gòu)與醫(yī)療機構(gòu)，可以運用行政機制，通過規(guī)劃安排、資金投入以及管理體制的改革等途徑，有可能“強力”實現(xiàn)養(yǎng)老與醫(yī)療的“聯(lián)姻”。對于一方為公立性質(zhì)，或雙方均為民辦性質(zhì)，如何實現(xiàn)協(xié)同、合作，應(yīng)該是制訂細化措施的重點，難度也最大。

　　第三，必須以需求為導(dǎo)向，從許可審批、政府補貼、金融支持、用地指標等制約社會力量提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)等方面，加強相關(guān)職能部門溝通協(xié)調(diào)，不斷推出有“含金量”的政策措施。與此同時，政府應(yīng)樹立成功典型、提供學(xué)習(xí)范例，以此引導(dǎo)社會投資，擴大醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的供給。

　　第四，頂層設(shè)計要增強體系性。養(yǎng)老服務(wù)是關(guān)涉多領(lǐng)域的一項社會事業(yè)，決定了我們需要一個系統(tǒng)完整的服務(wù)體系。養(yǎng)老政策一定要系統(tǒng)化設(shè)計，既要從階段性國情出發(fā)，又要跟上人口老齡化的形勢，為養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展提供良好制度環(huán)境。以系統(tǒng)性思維增強養(yǎng)老服務(wù)政策設(shè)計的科學(xué)性，必須從政策出臺時，就要進行系統(tǒng)和長遠的規(guī)劃和設(shè)計。

　　第五，推行養(yǎng)老服務(wù)績效評估制度。養(yǎng)老服務(wù)政策要增強執(zhí)行力，推行績效評估是一項必要措施。只有建立評估制度，才能在不同層級政府和職能部門之間傳遞壓力、激發(fā)動力，也才能建立有效問責(zé)機制。