2015年6月，國家主席習(xí)近平在部分省區(qū)市黨委主要負責同志座談會上提出：“扶貧推到今天這樣的程度，貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”。[1] 自此，“精準”一詞不脛而走。繼而，民政部也對社會救助工作提出了“精準”的要求。[2]
在網(wǎng)上查尋，發(fā)現(xiàn)“精準”一詞在漢語語境中的解釋有二：一是“非常準確”;二是“精確”。從例句看，上述兩種解釋有著非常微妙的差別：前者如“8號選手的遠投非常精準”，這是“非常準確”的意思，常指動作上的精準，引申義可謂行動或手段的精準。用到扶貧救助上，就是反貧困行動或手段的“精準”。二是“測量的可重復(fù)性或可靠性”，這是“精確”的意思，特用于表示各種測量值或指數(shù)，引申義可涉及標準的精準。用到扶貧救助上，就是貧困識別的“精準”。
如今對扶貧和救助強調(diào)“精準”，主要是針對以往工作中的“粗放”。正如習(xí)近平總書記所說：“搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之、‘手榴彈炸跳蚤’不行”。[3] 但是，我們對于習(xí)近平總書記“精準”的要求，在實踐中還需全面地去理解和把握。以上關(guān)于“精準”詞義的分析，在涉及到社會政策時，兩種解釋或曰兩種理解恐怕不能有所偏頗，不然，則有可能導(dǎo)致事與愿違的政策結(jié)果。如今在實際工作中，似乎有對第二種解釋，亦即對貧困的精準識別，即對“標準”的精準的偏好，因而導(dǎo)致了另一種的誤區(qū)。
1.低保救助對象越少越“精準”嗎?
在深入討論之前，我們先從民政部《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》提供的數(shù)據(jù)，來看看2002—2016年中國城市和農(nóng)村低保人數(shù)變化的趨勢：2002年以來，城鎮(zhèn)低保對象的規(guī)模一直保持著穩(wěn)中略有上升的發(fā)展態(tài)勢，并在2009年達到峰值，人數(shù)為2346萬人。但從2010年開始，城市低保對象呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢。到2016年，已經(jīng)下降到1480萬人。七年中，下降的幅度為36.88%;平均每年下降5.27%。農(nóng)村低保對象也一樣，其峰值是2013年的5388萬人，到2016年下降到4577萬人。三年中，下降的幅度為15.05%;平均每年下降5.02%。
城鄉(xiāng)低保對象，每年都以5%以上的速度迅速下降。尤其是城鎮(zhèn)低保，保持這樣的速度已經(jīng)七年之久。這樣的現(xiàn)象或曰政策結(jié)果究竟是否正常?這是值得探討的。如果說，低保對象是因為“脫貧”而不再需要救助，這自然是好事。但是，實際上，在被減少的低保對象中，相當一部分是被“甄別”出來而取消了低保資格的。學(xué)術(shù)圈內(nèi)流傳，在東南沿海的一個特大城市，低保對象占總?cè)丝诘谋壤呀?jīng)下降到1.5%，但政府“還不滿足”，確定的下一步目標是1.0%。這樣的政績沖動是否符合實際情況?難道低保對象越少就證明成就越大嗎?
為了2020年實現(xiàn)小康目標，習(xí)近平總書記講話提出的“精準扶貧”是一個“大扶貧”的概念。至于相關(guān)的政策措施，習(xí)近平總書記則提出了“四個一批”，除了“扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批”，還要“通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批”。[4] 琢磨習(xí)近平總書記的提法，可以發(fā)現(xiàn)，這四個“一批”恐怕一個不能少。這就是說，如果離開了“低保政策兜底”，要想達致大扶貧和全面小康的目標，也是難以奏效的。
從某種意義上說，當前提出的“消滅絕對貧困”的口號可以理解，但在理論上是有欠缺的。實事求是地看問題，并非所有的貧困人口都可以用經(jīng)濟扶持的方式幫助其脫貧。因此，聯(lián)合國提出的目標是“減貧”。也正因為如此，在四個“一批”中，還必須有“低保政策托底”這一條。反過來說，保障最低生活水準的救助方式，其本身的制度設(shè)計就是建立在維持最低生活需求的理念上的，所以其內(nèi)涵中并不包括“脫貧”，這也是低保救助被認為是“消極”的原因。但是，若從全局看，這不啻是“以守為攻”的策略——該攻的要能攻城拔寨，該守的要能固若金湯——這才能奪取反貧困的全面勝利。
另一方面，低保救助還有一個特點，就是這項制度會受到同時來自兩個方面的抨擊。一種責難是，這樣的制度會“養(yǎng)懶漢”;但同時也會有另一種聲音，這樣的制度在行政程序(家計調(diào)查)上過于苛刻。如果對此缺乏認識和定力，常常就會造成左支右拙、兩面不討好的結(jié)果。當然，現(xiàn)在制度實施中的偏頗應(yīng)該是前者，把錯保乃至騙保的現(xiàn)象擴大化或者說泛化了。譬如現(xiàn)在一般都在家計調(diào)查中增加了對家庭財產(chǎn)的限制，因此有一批低保對象被“甄別”出來，這是政策變動造成的結(jié)果。但在社會輿論中，這種情況常常被描述為“騙保”，被污名化了，其實是不公平的。另外，在往制度中嵌入“財產(chǎn)審查”時，考慮并不周全。低保救助制度是針對現(xiàn)實存在的貧困或生活困難的，所以對財產(chǎn)的限制必須考慮其“可變現(xiàn)性”。按國際慣例，不能即時變現(xiàn)的家庭財產(chǎn)是不應(yīng)計入限制范圍之內(nèi)的?，F(xiàn)在有些地方又用臨時救助來彌補政策變動中“做過頭”的缺失，其實會使低保救助碎片化。從社會政策的理論來說，統(tǒng)一而又簡單的政策才是好政策。
按國際上反貧困倡導(dǎo)“資產(chǎn)建設(shè)”的理性思維，并不認為貧困家庭非得家徒四壁、一無所有才能接受救助。“有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心”，貧困家庭真到了傾家蕩產(chǎn)的地步，很可能破罐破摔，要讓其恢復(fù)生活的信心和對社會的信任是很困難的。因此，美國社會學(xué)家邁克爾·謝若登在《資產(chǎn)與窮人》一書中寫道：“有人認為收入非常低的家庭不能或不應(yīng)該積累資產(chǎn)，這種想法是錯誤的”。“社會政策也應(yīng)當重視家庭財產(chǎn)積累，因為只有這樣家庭和社區(qū)才能持久地參與社會和經(jīng)濟的發(fā)展。”
2.如何在理論上理解精準救助
要真正理解精準救助，就得先理解貧困的真實涵義。在日常生活中，貧困應(yīng)該是一個常見的詞匯或者是一種常見的社會現(xiàn)象。這其實告訴我們，貧困的識別并沒有那么復(fù)雜。在《貧困與饑荒》這本書中，阿瑪?shù)賮?/font>·森有這么一段話非常發(fā)人深?。?/font>“有許多關(guān)于貧困的事情是一目了然的。要認識原本意義上的貧困，并理解其原因，我們根本不需要精心設(shè)計的判斷標準，精巧定義的貧困度量和尋根問底的分析方法。有些事情，一個人不用眼睛看就能知道是如何發(fā)生的。的確，有許多關(guān)于貧困的事情就是這么一目了然和觸目驚心。”
貧困作為一種“隨處可見”的社會現(xiàn)象，可能給我們一個錯覺，即貧困是一個簡單的事物，這樣的認識可能妨礙我們?nèi)ド钊胗^察和理解貧困。實際上，當我們試圖深入地理解貧困，尤其是把貧困現(xiàn)象與產(chǎn)生貧困的原因聯(lián)系起來時，我們會發(fā)現(xiàn)，貧困的內(nèi)涵其實非常復(fù)雜：首先，顯而易見的是，我們會觀察到，貧困是“匱乏”——從單純的物質(zhì)匱乏，一直到將社會的、情感的和精神文化的等等各方面的匱乏都包含在內(nèi)。其次，當我們把貧困現(xiàn)象與致貧原因聯(lián)系起來時，最容易想到的可能是“能力”，即貧困是相關(guān)的個人或群體缺乏能力。如果再加以深究，我們會發(fā)現(xiàn)“社會地位”的重要影響，亦即貧困是因為與之相關(guān)的個人或群體的階層地位排序處于社會底層。如果接著再做更深層的探索，會發(fā)現(xiàn)貧困的原因與“排斥”或“剝奪”相關(guān)，亦即貧困是個人或群體遭受社會排斥或社會剝奪的結(jié)果。最后，如果我們過程性、歷時性地看待貧困，還會發(fā)現(xiàn)貧困是一種世代相傳的文化。
再換一個觀察貧困的視角，我們又會發(fā)現(xiàn)，貧困原來有三個不同側(cè)面：首先，貧困是一種嚴酷的社會事實，是一種客觀的現(xiàn)實存在;其次，貧困也是一種公眾的社會評價，是一種主觀的價值判斷;最后，貧困還是一種不良的政策后果，是一種難愈的社會弊病。[5]
綜上所述，貧困這種現(xiàn)象或事物，天然地具有兩面性：一是表面看起來容易識別甚至隨處可見，二是深入研究卻發(fā)現(xiàn)其內(nèi)涵竟然如此的復(fù)雜和多面。與我們的論題相聯(lián)系，這兩個方面恰好與“精準”的兩種釋義有著某種微妙的聯(lián)系。在前文中提到的“偏好”，就是在實踐過程中，學(xué)者和官員過于熱衷在“標準精準”上做文章。
一般來說，涉及社會分配或曰資源配置的政策，必須用標準來規(guī)范。于是，這就常常造成一種悖論。當我們用“科學(xué)的”方法確定了一條貧困線或一個救助標準時，譬如說，人均每月800元。那么我們可以質(zhì)疑，難道801元就不貧困了嗎?810元就不貧困了嗎?850元就不貧困了嗎?……如果我們把標準提高，但“難道……就不貧困了嗎”的問題仍然存在。
另外，當我們說我們用于界定和測量貧困線的方法是“科學(xué)的”時，其實可以發(fā)現(xiàn)一個問題，為什么用不同的“科學(xué)方法”測度的貧困線并不一致。尤其是將用絕對方法和用相對方法的測量結(jié)果作比較時，甚至相差甚遠——這與“科學(xué)”的本義并不相符。
所以，我們必須明白，所有實際上是人為劃出的標準都潛藏著不公平的因素。進一步說，所有劃出了標準才能實施的社會政策實質(zhì)上都是一個政治決定，各種“科學(xué)的測度”起到的作用僅僅是參考。但是，我們還要強調(diào)，具備諸如此類特點的社會政策又離不開標準。這就造成了一種事實或結(jié)果：既不能沒有，但又要明白，這個工具性的標準并不具備確定性和唯一性。所以，我們不能唯標準論，而要對其內(nèi)涵中的人性關(guān)懷賦予政策彈性。但是，要很好地把握政策彈性，現(xiàn)行的靠“業(yè)余的”街道、居委會干部來實施低保政策的做法是有問題的。國際經(jīng)驗是社會救助工作的專業(yè)化，以政府社工或者專業(yè)化的社會力量來從事對社會救助申請者的家計調(diào)查和動態(tài)審核。
另一方面，在工作中或曰行動上，則不必過度糾結(jié)于“標準精準”，而要把精力放在“行動精準”上，一家一戶踏踏實實地幫助貧困戶真正脫貧。
3.如何在救助行動上達致精準
以往扶貧救助工作的缺陷，在于試圖“粗放”地用“一刀切”的簡單政策，去解決復(fù)雜多面的貧困問題。再看習(xí)近平總書記所說，“搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之、‘手榴彈炸跳蚤’不行”，非常明確，針對的就是傳統(tǒng)的粗放式的扶貧工作。反過來，也就是說，習(xí)近平總書記更強調(diào)的其實是“行動精準”。
如何在救助行動上達致精準?其實功課要做在了解救助對象的真正需要以及用什么樣的有效辦法能夠真正滿足救助對象的需要上。扶貧和救助，是一對相輔相成的范疇。總的原則是：可以通過經(jīng)濟扶持的對象給予扶貧，不能通過經(jīng)濟扶持的對象給予救助。但是，從身處貧困狀態(tài)到脫貧是要時間的，因此，在此過程中，通過低保救助維持其基本生活仍為必要。
借用托爾斯泰名言的句型：“富裕的家庭都是相似的，貧困的家庭則各有各的原因。”根據(jù)前文中的分析，貧困涉及到“匱乏”、“能力”、“地位”、“排斥”和“文化”五個方面，而每一個方面又都涉及N個影響因素，關(guān)聯(lián)到經(jīng)濟、社會、政治、環(huán)境、文化、生理和心理各個領(lǐng)域。對于一個貧困家庭，以上各種影響因素部分或全部排列組合而成為其致貧原因。所以，真正的精準扶貧，應(yīng)該是個案式的。對于貧困家庭，一家一戶地進行診斷，一家一戶地找出致貧原因，一家一戶地制定脫貧方案，一家一戶地幫助扶持，直到這些貧困家庭一家一戶都具備了自立的能力，有了自我發(fā)展的資源、環(huán)境和條件并且逐漸成為現(xiàn)實的保障，那才是真正地脫貧了。
上述的個案化的精準扶貧，一個很重要的特點是“可持續(xù)”，是慢功夫、細致活。所以，精準扶貧最好由以“科學(xué)助人”為特點的社會工作者為核心的專業(yè)的社會組織來承擔，社會組織中可根據(jù)當?shù)氐纳?、生產(chǎn)條件招攬各類專業(yè)技術(shù)人員，在一段較長的時間，譬如五年、十年內(nèi)，持續(xù)地給予貧困家庭有針對性的關(guān)注和幫扶。從某種意義上說，所謂“扶貧先扶志”，只有在社會心理上幫助受助者擺脫既成的心理狀態(tài)、生活方式和文化環(huán)境，耐心地攙扶他們走上脫貧之路，才能收獲真正的反貧困成果。
前文中提及的“資產(chǎn)建設(shè)”，可能是一項有效的反貧困政策思路。邁克爾認為：要幫助窮人脫貧，不能像以前那樣將福利政策集中在收入和消費，而是要更多地關(guān)注儲蓄、投資和資產(chǎn)積累，他將這個想法稱之為“以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的福利政策”。[6] 邁克爾主張為貧困家庭建立“個人發(fā)展賬戶”，鼓勵他們靠自己的力量積累資金，并且政府給予資金匹配。如果將“個人發(fā)展賬戶”積累的資金用于個人發(fā)展或子女上學(xué)，用于作小生意或者用于購房，政府則給予同樣金額的資金匹配。
上述做法對于扶貧幫困而言，具有革命性的意義：首先，這種制度鼓勵人們積極工作，因為要向賬戶中存款，你就必須得努力掙錢。其次，改變了以往救助方式的被動性。以在使用時政府給予匹配的激勵機制下，將未雨綢繆的主動權(quán)首先交給了個人。再次，這種制度放棄了要使窮人的所有收入和資產(chǎn)消耗殆盡才給予救助的基本理念，而用要求他們按計劃存款的經(jīng)濟手段來鼓勵他們自立、自助。
按照中國國情，我們也可以幫助城鄉(xiāng)低保對象進行“資產(chǎn)建設(shè)”。對有勞動能力的城鄉(xiāng)低保對象設(shè)立“個人發(fā)展賬戶”并鼓勵他們積極工作。在雙方約定的期限內(nèi)，譬如3—5年，不管他們收入多少，都不減他們的低保金。只是要求他們每月往個人發(fā)展賬戶中存錢若干，個人發(fā)展賬戶中的積蓄在約定期限內(nèi)不能隨意支配。到約定期滿時，賬戶中就會有一筆比較可觀的資金。譬如每月存500元，3年就有18000元，5年就有30000元。此時，低保對象從賬戶中將錢取出，政府再給予同樣或加倍的金額補貼，就可以幫助他們做小買賣或開網(wǎng)店，于是就有了可持續(xù)生計。政府再采取2—3年中逐漸減少低保金金額的辦法，扶上馬再送一程，這樣可以確保低保對象真正脫貧。
本文發(fā)表于《人民論壇》2017年第一期(上)，標題改為《精準扶貧需在“可持續(xù)”上狠下功夫》，內(nèi)容有較大的刪改。
[1] 轉(zhuǎn)引自劉永富，《全力打好脫貧攻堅戰(zhàn)年度戰(zhàn)役》，北京，《行政管理改革》2016年第4期。
[2] 當前我國社會救助事業(yè)發(fā)展的形勢和任務(wù)》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)(http://theory.people.com.cn/n/2015/0708/
c207270-27272640.html。
[3] 轉(zhuǎn)引自劉永富，《全力打好脫貧攻堅戰(zhàn)年度戰(zhàn)役》，北京，《行政管理改革》2016年第4期。
[4] 《習(xí)近平:確保農(nóng)村貧困人口到2020年如期脫貧》，新華網(wǎng)(http://news.xinhuanet.com/politics/2015-06/19/
c_1115674737.htm)。
[5] 唐鈞著，《中國城市貧困與反貧困報告》，北京，華夏出版社2003年版。
[6] 邁克爾·謝若登著，高鑒國、展敏譯，《資產(chǎn)與窮人：一項新的美國社會福利政策》，北京，商務(wù)印書館2005年版第8頁。
