2015年6月，國(guó)家主席習(xí)近平在部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上提出：“扶貧推到今天這樣的程度，貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。[1] 自此，“精準(zhǔn)”一詞不脛而走。繼而，民政部也對(duì)社會(huì)救助工作提出了“精準(zhǔn)”的要求。[2]
在網(wǎng)上查尋，發(fā)現(xiàn)“精準(zhǔn)”一詞在漢語(yǔ)語(yǔ)境中的解釋有二：一是“非常準(zhǔn)確”;二是“精確”。從例句看，上述兩種解釋有著非常微妙的差別：前者如“8號(hào)選手的遠(yuǎn)投非常精準(zhǔn)”，這是“非常準(zhǔn)確”的意思，常指動(dòng)作上的精準(zhǔn)，引申義可謂行動(dòng)或手段的精準(zhǔn)。用到扶貧救助上，就是反貧困行動(dòng)或手段的“精準(zhǔn)”。二是“測(cè)量的可重復(fù)性或可靠性”，這是“精確”的意思，特用于表示各種測(cè)量值或指數(shù)，引申義可涉及標(biāo)準(zhǔn)的精準(zhǔn)。用到扶貧救助上，就是貧困識(shí)別的“精準(zhǔn)”。
如今對(duì)扶貧和救助強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)”，主要是針對(duì)以往工作中的“粗放”。正如習(xí)近平總書記所說：“搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之、‘手榴彈炸跳蚤’不行”。[3] 但是，我們對(duì)于習(xí)近平總書記“精準(zhǔn)”的要求，在實(shí)踐中還需全面地去理解和把握。以上關(guān)于“精準(zhǔn)”詞義的分析，在涉及到社會(huì)政策時(shí)，兩種解釋或曰兩種理解恐怕不能有所偏頗，不然，則有可能導(dǎo)致事與愿違的政策結(jié)果。如今在實(shí)際工作中，似乎有對(duì)第二種解釋，亦即對(duì)貧困的精準(zhǔn)識(shí)別，即對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)”的精準(zhǔn)的偏好，因而導(dǎo)致了另一種的誤區(qū)。
1.低保救助對(duì)象越少越“精準(zhǔn)”嗎?
在深入討論之前，我們先從民政部《社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》提供的數(shù)據(jù)，來看看2002—2016年中國(guó)城市和農(nóng)村低保人數(shù)變化的趨勢(shì)：2002年以來，城鎮(zhèn)低保對(duì)象的規(guī)模一直保持著穩(wěn)中略有上升的發(fā)展態(tài)勢(shì)，并在2009年達(dá)到峰值，人數(shù)為2346萬(wàn)人。但從2010年開始，城市低保對(duì)象呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì)。到2016年，已經(jīng)下降到1480萬(wàn)人。七年中，下降的幅度為36.88%;平均每年下降5.27%。農(nóng)村低保對(duì)象也一樣，其峰值是2013年的5388萬(wàn)人，到2016年下降到4577萬(wàn)人。三年中，下降的幅度為15.05%;平均每年下降5.02%。
城鄉(xiāng)低保對(duì)象，每年都以5%以上的速度迅速下降。尤其是城鎮(zhèn)低保，保持這樣的速度已經(jīng)七年之久。這樣的現(xiàn)象或曰政策結(jié)果究竟是否正常?這是值得探討的。如果說，低保對(duì)象是因?yàn)?/font>“脫貧”而不再需要救助，這自然是好事。但是，實(shí)際上，在被減少的低保對(duì)象中，相當(dāng)一部分是被“甄別”出來而取消了低保資格的。學(xué)術(shù)圈內(nèi)流傳，在東南沿海的一個(gè)特大城市，低保對(duì)象占總?cè)丝诘谋壤呀?jīng)下降到1.5%，但政府“還不滿足”，確定的下一步目標(biāo)是1.0%。這樣的政績(jī)沖動(dòng)是否符合實(shí)際情況?難道低保對(duì)象越少就證明成就越大嗎?
為了2020年實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)，習(xí)近平總書記講話提出的“精準(zhǔn)扶貧”是一個(gè)“大扶貧”的概念。至于相關(guān)的政策措施，習(xí)近平總書記則提出了“四個(gè)一批”，除了“扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批”，還要“通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批”。[4] 琢磨習(xí)近平總書記的提法，可以發(fā)現(xiàn)，這四個(gè)“一批”恐怕一個(gè)不能少。這就是說，如果離開了“低保政策兜底”，要想達(dá)致大扶貧和全面小康的目標(biāo)，也是難以奏效的。
從某種意義上說，當(dāng)前提出的“消滅絕對(duì)貧困”的口號(hào)可以理解，但在理論上是有欠缺的。實(shí)事求是地看問題，并非所有的貧困人口都可以用經(jīng)濟(jì)扶持的方式幫助其脫貧。因此，聯(lián)合國(guó)提出的目標(biāo)是“減貧”。也正因?yàn)槿绱?，在四個(gè)“一批”中，還必須有“低保政策托底”這一條。反過來說，保障最低生活水準(zhǔn)的救助方式，其本身的制度設(shè)計(jì)就是建立在維持最低生活需求的理念上的，所以其內(nèi)涵中并不包括“脫貧”，這也是低保救助被認(rèn)為是“消極”的原因。但是，若從全局看，這不啻是“以守為攻”的策略——該攻的要能攻城拔寨，該守的要能固若金湯——這才能奪取反貧困的全面勝利。
另一方面，低保救助還有一個(gè)特點(diǎn)，就是這項(xiàng)制度會(huì)受到同時(shí)來自兩個(gè)方面的抨擊。一種責(zé)難是，這樣的制度會(huì)“養(yǎng)懶漢”;但同時(shí)也會(huì)有另一種聲音，這樣的制度在行政程序(家計(jì)調(diào)查)上過于苛刻。如果對(duì)此缺乏認(rèn)識(shí)和定力，常常就會(huì)造成左支右拙、兩面不討好的結(jié)果。當(dāng)然，現(xiàn)在制度實(shí)施中的偏頗應(yīng)該是前者，把錯(cuò)保乃至騙保的現(xiàn)象擴(kuò)大化或者說泛化了。譬如現(xiàn)在一般都在家計(jì)調(diào)查中增加了對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)的限制，因此有一批低保對(duì)象被“甄別”出來，這是政策變動(dòng)造成的結(jié)果。但在社會(huì)輿論中，這種情況常常被描述為“騙保”，被污名化了，其實(shí)是不公平的。另外，在往制度中嵌入“財(cái)產(chǎn)審查”時(shí)，考慮并不周全。低保救助制度是針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的貧困或生活困難的，所以對(duì)財(cái)產(chǎn)的限制必須考慮其“可變現(xiàn)性”。按國(guó)際慣例，不能即時(shí)變現(xiàn)的家庭財(cái)產(chǎn)是不應(yīng)計(jì)入限制范圍之內(nèi)的?，F(xiàn)在有些地方又用臨時(shí)救助來彌補(bǔ)政策變動(dòng)中“做過頭”的缺失，其實(shí)會(huì)使低保救助碎片化。從社會(huì)政策的理論來說，統(tǒng)一而又簡(jiǎn)單的政策才是好政策。
按國(guó)際上反貧困倡導(dǎo)“資產(chǎn)建設(shè)”的理性思維，并不認(rèn)為貧困家庭非得家徒四壁、一無(wú)所有才能接受救助。“有恒產(chǎn)者有恒心，無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心”，貧困家庭真到了傾家蕩產(chǎn)的地步，很可能破罐破摔，要讓其恢復(fù)生活的信心和對(duì)社會(huì)的信任是很困難的。因此，美國(guó)社會(huì)學(xué)家邁克爾·謝若登在《資產(chǎn)與窮人》一書中寫道：“有人認(rèn)為收入非常低的家庭不能或不應(yīng)該積累資產(chǎn)，這種想法是錯(cuò)誤的”。“社會(huì)政策也應(yīng)當(dāng)重視家庭財(cái)產(chǎn)積累，因?yàn)橹挥羞@樣家庭和社區(qū)才能持久地參與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”
2.如何在理論上理解精準(zhǔn)救助
要真正理解精準(zhǔn)救助，就得先理解貧困的真實(shí)涵義。在日常生活中，貧困應(yīng)該是一個(gè)常見的詞匯或者是一種常見的社會(huì)現(xiàn)象。這其實(shí)告訴我們，貧困的識(shí)別并沒有那么復(fù)雜。在《貧困與饑荒》這本書中，阿瑪?shù)賮?/font>·森有這么一段話非常發(fā)人深?。?/font>“有許多關(guān)于貧困的事情是一目了然的。要認(rèn)識(shí)原本意義上的貧困，并理解其原因，我們根本不需要精心設(shè)計(jì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，精巧定義的貧困度量和尋根問底的分析方法。有些事情，一個(gè)人不用眼睛看就能知道是如何發(fā)生的。的確，有許多關(guān)于貧困的事情就是這么一目了然和觸目驚心。”
貧困作為一種“隨處可見”的社會(huì)現(xiàn)象，可能給我們一個(gè)錯(cuò)覺，即貧困是一個(gè)簡(jiǎn)單的事物，這樣的認(rèn)識(shí)可能妨礙我們?nèi)ド钊胗^察和理解貧困。實(shí)際上，當(dāng)我們?cè)噲D深入地理解貧困，尤其是把貧困現(xiàn)象與產(chǎn)生貧困的原因聯(lián)系起來時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，貧困的內(nèi)涵其實(shí)非常復(fù)雜：首先，顯而易見的是，我們會(huì)觀察到，貧困是“匱乏”——從單純的物質(zhì)匱乏，一直到將社會(huì)的、情感的和精神文化的等等各方面的匱乏都包含在內(nèi)。其次，當(dāng)我們把貧困現(xiàn)象與致貧原因聯(lián)系起來時(shí)，最容易想到的可能是“能力”，即貧困是相關(guān)的個(gè)人或群體缺乏能力。如果再加以深究，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)“社會(huì)地位”的重要影響，亦即貧困是因?yàn)榕c之相關(guān)的個(gè)人或群體的階層地位排序處于社會(huì)底層。如果接著再做更深層的探索，會(huì)發(fā)現(xiàn)貧困的原因與“排斥”或“剝奪”相關(guān)，亦即貧困是個(gè)人或群體遭受社會(huì)排斥或社會(huì)剝奪的結(jié)果。最后，如果我們過程性、歷時(shí)性地看待貧困，還會(huì)發(fā)現(xiàn)貧困是一種世代相傳的文化。
再換一個(gè)觀察貧困的視角，我們又會(huì)發(fā)現(xiàn)，貧困原來有三個(gè)不同側(cè)面：首先，貧困是一種嚴(yán)酷的社會(huì)事實(shí)，是一種客觀的現(xiàn)實(shí)存在;其次，貧困也是一種公眾的社會(huì)評(píng)價(jià)，是一種主觀的價(jià)值判斷;最后，貧困還是一種不良的政策后果，是一種難愈的社會(huì)弊病。[5]
綜上所述，貧困這種現(xiàn)象或事物，天然地具有兩面性：一是表面看起來容易識(shí)別甚至隨處可見，二是深入研究卻發(fā)現(xiàn)其內(nèi)涵竟然如此的復(fù)雜和多面。與我們的論題相聯(lián)系，這兩個(gè)方面恰好與“精準(zhǔn)”的兩種釋義有著某種微妙的聯(lián)系。在前文中提到的“偏好”，就是在實(shí)踐過程中，學(xué)者和官員過于熱衷在“標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)”上做文章。
一般來說，涉及社會(huì)分配或曰資源配置的政策，必須用標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范。于是，這就常常造成一種悖論。當(dāng)我們用“科學(xué)的”方法確定了一條貧困線或一個(gè)救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，譬如說，人均每月800元。那么我們可以質(zhì)疑，難道801元就不貧困了嗎?810元就不貧困了嗎?850元就不貧困了嗎?……如果我們把標(biāo)準(zhǔn)提高，但“難道……就不貧困了嗎”的問題仍然存在。
另外，當(dāng)我們說我們用于界定和測(cè)量貧困線的方法是“科學(xué)的”時(shí)，其實(shí)可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)問題，為什么用不同的“科學(xué)方法”測(cè)度的貧困線并不一致。尤其是將用絕對(duì)方法和用相對(duì)方法的測(cè)量結(jié)果作比較時(shí)，甚至相差甚遠(yuǎn)——這與“科學(xué)”的本義并不相符。
所以，我們必須明白，所有實(shí)際上是人為劃出的標(biāo)準(zhǔn)都潛藏著不公平的因素。進(jìn)一步說，所有劃出了標(biāo)準(zhǔn)才能實(shí)施的社會(huì)政策實(shí)質(zhì)上都是一個(gè)政治決定，各種“科學(xué)的測(cè)度”起到的作用僅僅是參考。但是，我們還要強(qiáng)調(diào)，具備諸如此類特點(diǎn)的社會(huì)政策又離不開標(biāo)準(zhǔn)。這就造成了一種事實(shí)或結(jié)果：既不能沒有，但又要明白，這個(gè)工具性的標(biāo)準(zhǔn)并不具備確定性和唯一性。所以，我們不能唯標(biāo)準(zhǔn)論，而要對(duì)其內(nèi)涵中的人性關(guān)懷賦予政策彈性。但是，要很好地把握政策彈性，現(xiàn)行的靠“業(yè)余的”街道、居委會(huì)干部來實(shí)施低保政策的做法是有問題的。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是社會(huì)救助工作的專業(yè)化，以政府社工或者專業(yè)化的社會(huì)力量來從事對(duì)社會(huì)救助申請(qǐng)者的家計(jì)調(diào)查和動(dòng)態(tài)審核。
另一方面，在工作中或曰行動(dòng)上，則不必過度糾結(jié)于“標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)”，而要把精力放在“行動(dòng)精準(zhǔn)”上，一家一戶踏踏實(shí)實(shí)地幫助貧困戶真正脫貧。
3.如何在救助行動(dòng)上達(dá)致精準(zhǔn)
以往扶貧救助工作的缺陷，在于試圖“粗放”地用“一刀切”的簡(jiǎn)單政策，去解決復(fù)雜多面的貧困問題。再看習(xí)近平總書記所說，“搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之、‘手榴彈炸跳蚤’不行”，非常明確，針對(duì)的就是傳統(tǒng)的粗放式的扶貧工作。反過來，也就是說，習(xí)近平總書記更強(qiáng)調(diào)的其實(shí)是“行動(dòng)精準(zhǔn)”。
如何在救助行動(dòng)上達(dá)致精準(zhǔn)?其實(shí)功課要做在了解救助對(duì)象的真正需要以及用什么樣的有效辦法能夠真正滿足救助對(duì)象的需要上。扶貧和救助，是一對(duì)相輔相成的范疇。總的原則是：可以通過經(jīng)濟(jì)扶持的對(duì)象給予扶貧，不能通過經(jīng)濟(jì)扶持的對(duì)象給予救助。但是，從身處貧困狀態(tài)到脫貧是要時(shí)間的，因此，在此過程中，通過低保救助維持其基本生活仍為必要。
借用托爾斯泰名言的句型：“富裕的家庭都是相似的，貧困的家庭則各有各的原因。”根據(jù)前文中的分析，貧困涉及到“匱乏”、“能力”、“地位”、“排斥”和“文化”五個(gè)方面，而每一個(gè)方面又都涉及N個(gè)影響因素，關(guān)聯(lián)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、環(huán)境、文化、生理和心理各個(gè)領(lǐng)域。對(duì)于一個(gè)貧困家庭，以上各種影響因素部分或全部排列組合而成為其致貧原因。所以，真正的精準(zhǔn)扶貧，應(yīng)該是個(gè)案式的。對(duì)于貧困家庭，一家一戶地進(jìn)行診斷，一家一戶地找出致貧原因，一家一戶地制定脫貧方案，一家一戶地幫助扶持，直到這些貧困家庭一家一戶都具備了自立的能力，有了自我發(fā)展的資源、環(huán)境和條件并且逐漸成為現(xiàn)實(shí)的保障，那才是真正地脫貧了。
上述的個(gè)案化的精準(zhǔn)扶貧，一個(gè)很重要的特點(diǎn)是“可持續(xù)”，是慢功夫、細(xì)致活。所以，精準(zhǔn)扶貧最好由以“科學(xué)助人”為特點(diǎn)的社會(huì)工作者為核心的專業(yè)的社會(huì)組織來承擔(dān)，社會(huì)組織中可根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳睢⑸a(chǎn)條件招攬各類專業(yè)技術(shù)人員，在一段較長(zhǎng)的時(shí)間，譬如五年、十年內(nèi)，持續(xù)地給予貧困家庭有針對(duì)性的關(guān)注和幫扶。從某種意義上說，所謂“扶貧先扶志”，只有在社會(huì)心理上幫助受助者擺脫既成的心理狀態(tài)、生活方式和文化環(huán)境，耐心地?cái)v扶他們走上脫貧之路，才能收獲真正的反貧困成果。
前文中提及的“資產(chǎn)建設(shè)”，可能是一項(xiàng)有效的反貧困政策思路。邁克爾認(rèn)為：要幫助窮人脫貧，不能像以前那樣將福利政策集中在收入和消費(fèi)，而是要更多地關(guān)注儲(chǔ)蓄、投資和資產(chǎn)積累，他將這個(gè)想法稱之為“以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的福利政策”。[6] 邁克爾主張為貧困家庭建立“個(gè)人發(fā)展賬戶”，鼓勵(lì)他們靠自己的力量積累資金，并且政府給予資金匹配。如果將“個(gè)人發(fā)展賬戶”積累的資金用于個(gè)人發(fā)展或子女上學(xué)，用于作小生意或者用于購(gòu)房，政府則給予同樣金額的資金匹配。
上述做法對(duì)于扶貧幫困而言，具有革命性的意義：首先，這種制度鼓勵(lì)人們積極工作，因?yàn)橐蛸~戶中存款，你就必須得努力掙錢。其次，改變了以往救助方式的被動(dòng)性。以在使用時(shí)政府給予匹配的激勵(lì)機(jī)制下，將未雨綢繆的主動(dòng)權(quán)首先交給了個(gè)人。再次，這種制度放棄了要使窮人的所有收入和資產(chǎn)消耗殆盡才給予救助的基本理念，而用要求他們按計(jì)劃存款的經(jīng)濟(jì)手段來鼓勵(lì)他們自立、自助。
按照中國(guó)國(guó)情，我們也可以幫助城鄉(xiāng)低保對(duì)象進(jìn)行“資產(chǎn)建設(shè)”。對(duì)有勞動(dòng)能力的城鄉(xiāng)低保對(duì)象設(shè)立“個(gè)人發(fā)展賬戶”并鼓勵(lì)他們積極工作。在雙方約定的期限內(nèi)，譬如3—5年，不管他們收入多少，都不減他們的低保金。只是要求他們每月往個(gè)人發(fā)展賬戶中存錢若干，個(gè)人發(fā)展賬戶中的積蓄在約定期限內(nèi)不能隨意支配。到約定期滿時(shí)，賬戶中就會(huì)有一筆比較可觀的資金。譬如每月存500元，3年就有18000元，5年就有30000元。此時(shí)，低保對(duì)象從賬戶中將錢取出，政府再給予同樣或加倍的金額補(bǔ)貼，就可以幫助他們做小買賣或開網(wǎng)店，于是就有了可持續(xù)生計(jì)。政府再采取2—3年中逐漸減少低保金金額的辦法，扶上馬再送一程，這樣可以確保低保對(duì)象真正脫貧。
本文發(fā)表于《人民論壇》2017年第一期(上)，標(biāo)題改為《精準(zhǔn)扶貧需在“可持續(xù)”上狠下功夫》，內(nèi)容有較大的刪改。
[1] 轉(zhuǎn)引自劉永富，《全力打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)年度戰(zhàn)役》，北京，《行政管理改革》2016年第4期。
[2] 當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的形勢(shì)和任務(wù)》，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)(http://theory.people.com.cn/n/2015/0708/
c207270-27272640.html。
[3] 轉(zhuǎn)引自劉永富，《全力打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)年度戰(zhàn)役》，北京，《行政管理改革》2016年第4期。
[4] 《習(xí)近平:確保農(nóng)村貧困人口到2020年如期脫貧》，新華網(wǎng)(http://news.xinhuanet.com/politics/2015-06/19/
c_1115674737.htm)。
[5] 唐鈞著，《中國(guó)城市貧困與反貧困報(bào)告》，北京，華夏出版社2003年版。
[6] 邁克爾·謝若登著，高鑒國(guó)、展敏譯，《資產(chǎn)與窮人：一項(xiàng)新的美國(guó)社會(huì)福利政策》，北京，商務(wù)印書館2005年版第8頁(yè)。
