“國家治理”這個(gè)概念是怎么來的?要弄清什么是國家治理的現(xiàn)代化，關(guān)鍵要弄清什么是“國家治理”，其中先要弄清的是“治理”。廣義上來說，“治理”有兩個(gè)層面的含義：其一就是“統(tǒng)治”加“管理”的簡寫，這個(gè)意義上的“治理”不是一個(gè)新概念，以往我們都在用，比如說各地都有“綜治辦”，進(jìn)行社會(huì)綜合治理。這個(gè)名詞早就存在，不是現(xiàn)在才提出的，其含義包括統(tǒng)治、整治、管理、管制的意思。
需要關(guān)注的是治理第二個(gè)層面的含義，這是國際社會(huì)科學(xué)界從上個(gè)世紀(jì)90年代出現(xiàn)的一個(gè)新的理論范疇。近年來，從西方開始逐步在國際上形成一種思潮，就是要從“統(tǒng)治”走向“治理”。這個(gè)意義上的“治理”，在內(nèi)涵上與“統(tǒng)治”就大不相同了。
首先，統(tǒng)治是單中心的，治理是多中心的。統(tǒng)治只能以國家和政府為主體，其他組織均無統(tǒng)治權(quán);而對于治理而言，除了國家或者政府，還需要市場、社會(huì)和公民等多個(gè)主體的參與，形成“多元共治”的結(jié)構(gòu)。這是統(tǒng)治和治理最根本的區(qū)別。
其次，統(tǒng)治帶有強(qiáng)制性，治理倡導(dǎo)合作性。作為統(tǒng)治主體的國家具有強(qiáng)制力，甚至壟斷了對暴力的合法使用;而在治理體系中雖不能完全排除強(qiáng)制，但是更多是靠合作，建立一種伙伴關(guān)系，靠的不是命令，而是契約。
再次，統(tǒng)治體現(xiàn)的是自上而下的權(quán)力關(guān)系，主要是命令和服從的單向模式，而治理則是多向互動(dòng)的，更多體現(xiàn)的是平行的權(quán)力關(guān)系。
在西方語境中，“治理”意味著“去國家化”、“去中心化”，以合作替代強(qiáng)制。從國際政治層面看，治理主要是顛覆以現(xiàn)代主權(quán)國家、民族國家為基礎(chǔ)的威斯特伐利亞秩序，強(qiáng)調(diào)“沒有政府的治理”，或者是“后國家主義的世界秩序”，淡化主權(quán)國家或者政府的作用。從國內(nèi)政治層面看，它強(qiáng)調(diào)的是“多元共治”或“多中心治理”，國家或者政府只是“多中心”當(dāng)中的一個(gè)中心，當(dāng)然，這個(gè)中心是有主導(dǎo)或引導(dǎo)性的，這就對近代以來的以國家為中心的統(tǒng)治模式和政府體制提出了挑戰(zhàn)。
可見，國際上講的“治理”，旨在“去國家化”，前面自然不會(huì)有“國家”這兩個(gè)字。而我們所說的是“國家治理”，這就存在張力了。國家治理，一方面可以理解為對國家進(jìn)行治理，國家是治理的對象，可以在一定程度上進(jìn)行多元共治;另一方面，也可以理解為由國家進(jìn)行治理，這里國家由治理的對象變成主體，這時(shí)“治理”就基本上等于統(tǒng)治加管理?？偟膩碚f，我們的“國家治理”，意味著國家在治理體系中依然發(fā)揮主要的作用。當(dāng)然，我國改革開放后發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，國家的作用也在逐步調(diào)整。但是毫無疑問，我們的國家，包括執(zhí)政黨和政府，肯定在整個(gè)治理體系中依然長期處在中心地位，不能“去中心化”，這與國外的“治理”理念是不同的。
需要說明的是，去國家化的“治理”理念即使在西方也是很超前的，實(shí)際上西方政府在國家事務(wù)中依然占據(jù)絕對優(yōu)勢，而不僅僅是多元中的一元。比如遇到金融危機(jī)，主要還是政府在救市。
具體到中國的實(shí)際，我們所說的國家治理中的“治理”含義是多層的。首先，可以理解為“統(tǒng)治”和“管理”的縮寫;其次，具有國際上“多元共治”的內(nèi)涵;再次，我們的國家和執(zhí)政黨，依然會(huì)在治理體系中起著核心的作用。理解中國語境下的國家治理，至少應(yīng)該包含上述這幾層含義。
(作者為上海市委黨校馬克思主義學(xué)院執(zhí)行院長)
