作者唐能武：永州市委常委、市委秘書長、市委改革辦主任 

　　加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理是當(dāng)今時代的主題，事關(guān)民生福祉，事關(guān)基層和諧穩(wěn)定，事關(guān)政權(quán)堅實(shí)穩(wěn)固。習(xí)近平總書記指出，“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會治理的基礎(chǔ)也就實(shí)了。”近年來，地處邊遠(yuǎn)山區(qū)的永州市堅持以問題為導(dǎo)向,積極探索以網(wǎng)格化服務(wù)管理為載體，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)、做實(shí)基層基礎(chǔ)的基層社會治理新思路，實(shí)行黨政善治、社會共治、厲行法治，有效破解了諸多困惑和難題，被稱作“窮家人”辦成了“富家事”。在深化平安湖南建設(shè)會議和全省社會治安綜合治理創(chuàng)新工作會議上，永州市就城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理工作作了典型發(fā)言，2017年1月，成功評選為全國創(chuàng)新社會治理優(yōu)秀城市，法制日報、法治周末、中國網(wǎng)、光明網(wǎng)等媒體推介了“永州模式”。

　　一、問題倒逼——改革創(chuàng)新的背景

　　永州位于湖南南部、五嶺北麓，與“兩廣”交界，總面積2.24萬平方公里，現(xiàn)轄兩區(qū)九縣、兩個管理區(qū)和一個經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，總?cè)丝?30萬，2014年全市完成財政總收入113億元，其中一般預(yù)算收入80億元，屬典型的“吃飯型”財政和邊遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

　　與全國許多地方一樣，永州正處在加快發(fā)展的攻堅期、深化改革的關(guān)鍵期、全面小康的爬坡期，由于自身的歷史文化、地理位置和民風(fēng)民俗的影響，在基層社會治理工作中還面臨著許多既帶共性又有個性的問題，主要表現(xiàn)在：一是一些地方過分地強(qiáng)調(diào)自治，弱化了黨的領(lǐng)導(dǎo)。在當(dāng)前的政權(quán)布局中，權(quán)力的邊界止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，社區(qū)(村)基本上是處于自治狀態(tài)。一方面，社區(qū)(村)干部有的認(rèn)為自己是選舉產(chǎn)生的，“只對選民負(fù)責(zé)、不對上級負(fù)責(zé)”;有的“用拳頭說話”，出現(xiàn)宗族勢力或黑惡勢力把持“兩委”的現(xiàn)象;有的服務(wù)意識和能力不強(qiáng)，甚至以權(quán)謀私、欺壓百姓、“小官大貪”，導(dǎo)致基層不穩(wěn)定因素日益增多，維穩(wěn)代價越來越高，基層政權(quán)公信力越來越低。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委政府對社區(qū)(村)疏于監(jiān)管、放任自流;駐社區(qū)(村)干部“駐而不管”。此外，有的社區(qū)黨組織名存實(shí)亡，組織生活不能正常開展;有些縣區(qū)近一半的村沒有村級活動場所，開展黨的活動“晴天在大樹下，雨天在支書家”;有的地方外出務(wù)工黨員比例達(dá)60%，長期處于失管漏管狀態(tài)。二是 “小馬拉大車”，責(zé)權(quán)利不對應(yīng)。“上面千條線，下面一線牽”，社區(qū)(村)承當(dāng)著許多與其職權(quán)不相匹配的職能。如，一些黨委政府部門打著“XX工作進(jìn)社區(qū)(村)”的旗號，在社區(qū)(村)建機(jī)構(gòu)、掛牌子、下指標(biāo)，而人員、經(jīng)費(fèi)卻沒跟進(jìn)。社區(qū)既要為完成這些工作任務(wù)疲于奔命，還要為應(yīng)付名目繁多的檢查考核絞盡腦汁。加之社區(qū)(村)干部待遇低、保障差，工作積極性不高，難以適應(yīng)基層治理的需要。三是信息化基礎(chǔ)薄弱，工作效率低。老百姓對政府最渴望的就是好辦事、辦好事，但辦事來回跑、“證在囧途”的問題沒有得到很好解決。社區(qū)、農(nóng)村信息化程度低，視頻監(jiān)控少、質(zhì)量差(白天看不清，晚上看不見)，案件發(fā)生后取證困難，特別是交通肇事逃逸案件偵破困難，群眾權(quán)益得不到保障就到各級黨政機(jī)關(guān)上訪。再者，由于信息化水平低，諸如公共設(shè)施維護(hù)、衛(wèi)生死角、環(huán)境污染等“煩心事”，需要逐級遞交報告、層層簽字審批，效率低下，怨言四起。

　　二、破冰之舉——改革創(chuàng)新的探索

　　當(dāng)前基層社會治理中出現(xiàn)的這些問題，既有歷史原因、也有現(xiàn)實(shí)因素，可謂“冰凍三尺，非一日之寒”，如果不想辦法解決，勢必嚴(yán)重影響“四個全面”的推進(jìn)。為此，從2014年年初開始，永州把以網(wǎng)格化管理為重點(diǎn)的社會治理機(jī)制改革列為全市三大改革任務(wù)之一，并將其作為“書記工程”來抓，全面推進(jìn)網(wǎng)格化管理、信息化支撐、全程化服務(wù)、系統(tǒng)化治理，推行“1+N”組團(tuán)式服務(wù)工作模式，著力解決基層組織薄弱和服務(wù)群眾“最后一公里”的問題，形成了“人在格中走、事在網(wǎng)上辦”的社會治理新局面，治理基礎(chǔ)明顯增強(qiáng)，治理能力明顯提升，人民群眾滿意度明顯提高。2014年入選中國幸福城市20強(qiáng)，2015年獲湖南省綜治工作先進(jìn)市州，2016年入圍中國地級市民生發(fā)展100強(qiáng)、再次被評為湖南省綜治工作先進(jìn)市州，全市公眾安全感、滿意度測評連續(xù)五年位列湖南省前茅。

　　1、實(shí)行“以塊為主”，創(chuàng)新組織架構(gòu)。一是優(yōu)化組織體系。按照“弱化街道、做實(shí)社區(qū)、建強(qiáng)網(wǎng)格”的思路，對現(xiàn)有組織體系進(jìn)行優(yōu)化改造。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，整合相關(guān)辦、站、所的職能和人員，構(gòu)建大部門工作機(jī)制，成立網(wǎng)格管理、便民服務(wù)、綜合治理“三個中心”。在城市社區(qū)，建立黨工委、居委會、綜合辦公室和網(wǎng)格管理站、便民服務(wù)站、綜治信訪維穩(wěn)站(“一委一會一辦三站”)。在行政村，設(shè)立黨支部委員會、村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會、網(wǎng)格管理便民服務(wù)站、綜治信訪維穩(wěn)站(“一委兩會兩站”)。在此基礎(chǔ)上，綜合街巷結(jié)構(gòu)、住房布局和居民認(rèn)同、便于管理等因素，按300戶或1000人左右的標(biāo)準(zhǔn)和“單位型”、“小區(qū)型”、“街巷型”三種類型劃分社區(qū)網(wǎng)格;按照200戶或500人左右的標(biāo)準(zhǔn)，以自然村、村民小組為單位劃分農(nóng)村網(wǎng)格。目前，全市共劃分城市社區(qū)網(wǎng)格1400個、農(nóng)村網(wǎng)格9190個，網(wǎng)格劃分已覆蓋城鄉(xiāng)、到底到邊。二是下移工作重心。重新調(diào)整街道和社區(qū)職能，推行扁平化管理，明確社區(qū)在公共服務(wù)、城市管理、社會治理方面的職能。街道班子成員下沉社區(qū)兼任黨工委書記，專職社區(qū)工作，街道三分之二以上的工作人員下沉社區(qū)“三站一辦”，其中中心城區(qū)963名街道干部下沉到社區(qū)任職。按照“一格一員”要求，通過干部下沉、專干轉(zhuǎn)崗(社區(qū)原社保專干、計生專干、低保專干)、村干兼任(農(nóng)村網(wǎng)格管理員以村干部、村民小組長兼任為主)、公開招聘等辦法，配齊配強(qiáng)網(wǎng)格管理員，建設(shè)了一支“零距離”為民服務(wù)隊伍。通過職能調(diào)整、力量下沉、權(quán)力下放，真正使街道“瘦身”，讓社區(qū)“強(qiáng)體”，服務(wù)基層的能力全面提升。三是強(qiáng)化工作保障。實(shí)行經(jīng)費(fèi)“以塊為主”，按照“人隨事走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的要求，將城市社區(qū)作為縣區(qū)的財政預(yù)算單位，建立獨(dú)立財政賬戶，經(jīng)費(fèi)單列，將下沉到社區(qū)的人員經(jīng)費(fèi)和工作運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算下?lián)艿缴鐓^(qū)。在城市社區(qū)，市“兩辦”出臺規(guī)范性文件，為行政和事業(yè)單位序列以外的社區(qū)工作人員(社區(qū)居委會主任和招聘的網(wǎng)格管理員、“三站一辦”工作人員)專門設(shè)置“社區(qū)崗位編制”，編制因崗而設(shè)，實(shí)行人員與崗位編制分離，納入縣區(qū)編辦動態(tài)管理，工資待遇一律由縣區(qū)財政予以解決;在農(nóng)村，試點(diǎn)推行村支書職業(yè)化，優(yōu)化農(nóng)村干部結(jié)構(gòu)，吸引本地年輕人參與村級事務(wù)管理，突破了基層社會治理人才匱乏、整體素質(zhì)不高的困境。

　　2、強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，形成共治活力。一是堅持黨建引領(lǐng)社會治理。始終把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)作為貫穿社會治理機(jī)制改革的一條紅線，依托網(wǎng)格化服務(wù)平臺，拓寬黨員服務(wù)群眾的渠道。推行區(qū)域性大黨建模式，把支部建在網(wǎng)格上，把黨小組設(shè)在樓棟中，形成了“社區(qū)黨工委—網(wǎng)格黨支部—樓棟黨小組”為基本框架的黨組織體系，全市共建立社區(qū)黨工委101個，網(wǎng)格黨支部1600多個，樓棟黨小組5000多個，有效解決基層黨組織軟弱渙散和缺位虛位的問題。大力推動在職黨員進(jìn)社區(qū)、進(jìn)網(wǎng)格，統(tǒng)籌安排400多個市縣直單位與社區(qū)(村)結(jié)對共建，4.9萬名在職黨員進(jìn)社區(qū)、進(jìn)網(wǎng)格，開展糾紛隱患排查、矛盾多元化解、社會治安防控、便民利民服務(wù)20余萬人次，增強(qiáng)了基層治理合力。二是構(gòu)建“1+N”網(wǎng)格治理體系。積極整合利用各類資源，探索以網(wǎng)格為基本單元的“1+N”治理模式，“1”代表基礎(chǔ)網(wǎng)格責(zé)任人(包括網(wǎng)格員)，“N”即下沉網(wǎng)格的各部門工作人員，將公安、交警、司法、城管、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門工作力量下沉網(wǎng)格，作為該部門在網(wǎng)格中的負(fù)責(zé)人。由基礎(chǔ)網(wǎng)格責(zé)任人統(tǒng)籌組建網(wǎng)格工作團(tuán)隊，開展組團(tuán)式服務(wù)，確保“事件發(fā)現(xiàn)在網(wǎng)格、任務(wù)交辦在網(wǎng)格、問題解決在網(wǎng)格、工作考核在網(wǎng)格，倒查問責(zé)在網(wǎng)格”。隨著“1+N”模式的推進(jìn)，組團(tuán)式服務(wù)深受群眾歡迎，在最近的縣區(qū)換屆過程中，中心城區(qū)零陵區(qū)共有2名網(wǎng)格員光榮當(dāng)選新一屆區(qū)人大代表。

　　3、搭建信息平臺，優(yōu)化服務(wù)管理。一是傾力打造信息平臺。堅持向信息科技要戰(zhàn)斗力，按照“一網(wǎng)打盡”的總體要求，投資2億元建立集社會治理、數(shù)字城管、公共服務(wù)為一體的“智慧永州”綜合信息平臺，縱向貫通市、縣、鄉(xiāng)、村，橫向延伸到各相關(guān)職能部門。整合公安、房產(chǎn)、民政、衛(wèi)計等相關(guān)部門數(shù)據(jù)資源，建成人口、房屋、空間地理、法人、城市部件、經(jīng)濟(jì)信息等“六大”數(shù)據(jù)庫，目前，平臺采集錄入實(shí)有人口712萬條，實(shí)有房屋224萬條，實(shí)有單位4.7萬條，城市部件信息49.3萬個。二是推進(jìn)部門聯(lián)動融合。運(yùn)用“智慧永州”綜合信息平臺，以網(wǎng)格為基本單元，依托市、縣指揮中心開展事件處置“三級聯(lián)動”(“1+N”網(wǎng)格層面、區(qū)級層面、市級層面)。市里成立網(wǎng)格事件聯(lián)動處置領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委副書記牽頭，市委常委、常務(wù)副市長主抓，市政府副秘書長負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)做好全市網(wǎng)格事件聯(lián)動處置工作。市、縣下設(shè)“網(wǎng)格服務(wù)中心”，明確編制30-40人，負(fù)責(zé)事件的受理、交辦、督查、考核、追責(zé)建議等，健全事件“發(fā)現(xiàn)上報、受理派遣、處置反饋、任務(wù)核查、整理歸檔、考核評價”六步閉環(huán)的線上線下聯(lián)動機(jī)制。市縣指揮平臺運(yùn)行以來，共處置問題事件10.3萬件，辦結(jié)9.8萬件，辦結(jié)率95%。三是提升信息化服務(wù)水平。進(jìn)一步推動簡政放權(quán)，開發(fā)智慧永州公共服務(wù)信息平臺，優(yōu)化再造政府權(quán)力運(yùn)行流程，將人社、衛(wèi)計、民政等15個部門69項公共服務(wù)事項下放社區(qū)，形成“社區(qū)服務(wù)清單”。能辦結(jié)的，當(dāng)場辦結(jié);需審批的，由社區(qū)(村)掃描流轉(zhuǎn)給相應(yīng)部門，集中審批、限時辦結(jié)，同時，依托商業(yè)銀行建設(shè)社區(qū)便民支付服務(wù)站，在社區(qū)(村)安裝便民繳費(fèi)POS機(jī)1500多臺，為社區(qū)居民提供“一站式”自助金融服務(wù)和各種生活服務(wù)繳費(fèi)，變“多頭受理”為“一站式受理”、“群眾跑腿”為“信息跑路”，精心培育“一口受理、一網(wǎng)辦理、一章審批、一心為民”的服務(wù)品牌，打造“步行半小時便民服務(wù)圈”，解決了服務(wù)群眾最后一步路的問題。

　　推進(jìn)以網(wǎng)格化服務(wù)管理為載體的社會治理創(chuàng)新，是一項全新的工作，在實(shí)踐中我們邊摸索邊完善，著重抓好“四個結(jié)合”：

　　一是堅持高位推動與激發(fā)基層活力相結(jié)合。網(wǎng)格化建設(shè)牽涉到區(qū)劃的調(diào)整、職能的整合、人事的變動等項改革，黨委、政府必須要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、高位推動。為此，我們成立了以市委書記任組長的全市城鄉(xiāng)社區(qū)(村)網(wǎng)格化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，書記、市長經(jīng)常聽取工作匯報，幫助解決實(shí)際問題;市委政法委(市綜治辦)作為牽頭單位，堅持每月一調(diào)度一調(diào)研制度，市“兩辦”督查室進(jìn)行重點(diǎn)督辦?？h區(qū)也相應(yīng)成立了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建立了工作機(jī)制。與此同時，明確這項改革以縣區(qū)為主體責(zé)任、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主抓單位，充分調(diào)動各方的積極性主動性。

　　二是堅持頂層設(shè)計與鼓勵創(chuàng)新相結(jié)合。為把握改革方向，協(xié)調(diào)工作步驟，制定下發(fā)了《永州市城鄉(xiāng)社區(qū)(村)網(wǎng)格化服務(wù)管理實(shí)施方案》、《關(guān)于推進(jìn)幸福社區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見》，要求各縣區(qū)嚴(yán)格按照市里規(guī)定統(tǒng)一組織實(shí)施。如，在網(wǎng)格員配備方面，市里要求各地必須做到“一網(wǎng)格一人員”，確保有人干事。同時，鼓勵各縣區(qū)結(jié)合自身實(shí)際大膽創(chuàng)新。比如，在落實(shí)“一網(wǎng)格一人員”要求時，冷水灘區(qū)針對街道下沉的干部和社區(qū)干部基本上能滿足需要的實(shí)際，沒有另外招聘網(wǎng)格員;零陵區(qū)因街道及社區(qū)干部不夠，面向社會公開招聘了50名網(wǎng)格員。又如，一些社區(qū)服務(wù)如綠化、環(huán)境衛(wèi)生，既可以通過社區(qū)辦理，也可以通過向社會購買服務(wù)，有效激發(fā)基層的首創(chuàng)精神。

　　三是堅持標(biāo)準(zhǔn)化與個性化相結(jié)合。為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范運(yùn)作，制定下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)街道社區(qū)服務(wù)型黨組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于全面推行社區(qū)黨建網(wǎng)格化管理的實(shí)施意見》。比如，所有的城市社區(qū)必須統(tǒng)一設(shè)置“一委一會一辦三站”，街道下沉干部統(tǒng)一實(shí)行“身份、級別、待遇不變”的“三個不變”政策;統(tǒng)一明確“人隨事走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的要求，將經(jīng)費(fèi)直接撥付到社區(qū)。同時，允許各地在此基礎(chǔ)上創(chuàng)特色。如，冷水灘區(qū)明確，街道下沉干部在“三不變”的基礎(chǔ)上實(shí)行“一提高一優(yōu)先”，即待遇提高、優(yōu)先提拔重用。

　　四是堅持信息化手段與傳統(tǒng)方法相結(jié)合。在注重信息化的同時，盡量將信息化與傳統(tǒng)方法兩者深度融合，優(yōu)勢互補(bǔ)。如，對網(wǎng)格員的考核，既實(shí)現(xiàn)GPS定位、活動軌跡考核，又要考核工作臺賬、民情日記、居民信息庫，從而確保每個網(wǎng)格員就像一枚“螺絲釘”，能扎實(shí)完成網(wǎng)格工作任務(wù)。

　　三、拋磚引玉——改革創(chuàng)新的啟示

　　1.創(chuàng)新基層社會治理，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是核心。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：辦好中國的事，關(guān)鍵在黨。他在今年全國“兩會”參加上海代表團(tuán)審議時提出：城鄉(xiāng)社區(qū)處于黨同群眾連接的“最后一公里”，要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線，深入拓展區(qū)域化黨建。在永州基層社會治理創(chuàng)新中，最能體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的是“頂層設(shè)計”與“高位推動”，最能體現(xiàn)永州特色的是“黨的領(lǐng)導(dǎo)無處不在”。永州市、縣區(qū)黨委書記親任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，對戰(zhàn)略性、方向性、原則性問題進(jìn)行頂層設(shè)計，對重點(diǎn)工作實(shí)行高位推動。通過重建組織架構(gòu)、下沉街道干部、支部建在網(wǎng)格上等措施，最大限度地擴(kuò)大黨的工作覆蓋面，增強(qiáng)基層黨組織的戰(zhàn)斗力，有效地解決了基層組織軟弱渙散的問題，為社會治理提供了堅強(qiáng)的組織保證。

　　2.創(chuàng)新基層社會治理，調(diào)整理順職能是關(guān)鍵。機(jī)制活，全盤活。李克強(qiáng)總理指出：“轉(zhuǎn)變政府職能的核心要義，是要切實(shí)做好‘放管’結(jié)合”、“‘放’是放活，而不是放任;‘管’要管好，而不是管死。”創(chuàng)新基層社會治理，必須轉(zhuǎn)職能，調(diào)機(jī)構(gòu)，理順體制機(jī)制。永州將街道的職能分類梳理，屬行政審批的職能上收到縣區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，將公共服務(wù)的職能下放到社區(qū)。同時，重新定位街道和社區(qū)的職能職責(zé)，讓社區(qū)、網(wǎng)格聚集更多資源，徹底解決了基層“路難跑、門難進(jìn)、臉難看、事難辦”問題。

　　3.創(chuàng)新基層社會治理，信息化支撐是基礎(chǔ)。我們已經(jīng)走過“鉛”與“火”、“光”與“電”的時代，進(jìn)入了“云”與“網(wǎng)”的新時代。創(chuàng)新基層社會治理，不僅要有把握宏觀全局的視角，更需要依靠一個基于互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)的信息管理與服務(wù)平臺提供支撐。永州通過建立“掌上有端(手機(jī)終端)，天上有 云 (云計算),地上有 格 (網(wǎng)格),中間有網(wǎng) (互聯(lián)網(wǎng)) ”的信息支撐體系，推動信息技術(shù)應(yīng)用與社會治理的深度融合，最大限度的加快了問題反應(yīng)——解決——反饋的速度，縮短了服務(wù)群眾的距離、優(yōu)化了治理效能。

　　4.創(chuàng)新基層社會治理，群眾滿意是唯一檢驗標(biāo)準(zhǔn)。“共產(chǎn)黨人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護(hù)為最高標(biāo)準(zhǔn)。”毛澤東同志的這番教導(dǎo)同樣適用于今天的社會治理創(chuàng)新。永州在實(shí)踐中，推動基層工作由“粗放機(jī)械”向“精細(xì)靈活”轉(zhuǎn)變，從“事后處置”向“事前預(yù)防”環(huán)節(jié)前移，強(qiáng)化“打通服務(wù)群眾最后一公里”長效機(jī)制，網(wǎng)格員搭起了連心橋，最大限度地解決了辦證難、辦事難、問題解決難、留守人員管護(hù)難等各類問題，使人民群眾有了更多的獲得感和幸福感，得到了他們的真心上擁護(hù)和支持，從而推動基層社會治理創(chuàng)新縱深推進(jìn)、再上臺階。