2016年11月4日發(fā)布的《中共中央國務院關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見》第七條明確“地方各級政府及有關部門要嚴格兌現(xiàn)向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約”。但是，在實踐中的一些情形中，即使地方政府作出書面承諾也不一定具有法律效力。

　　“協(xié)助解決”的《承諾函》不構成法律意義上的保證

　　最高法院在中國銀行(香港)有限公司與遼寧省人民政府、葫蘆島鋅廠保證合同糾紛二審民事判決書中判決認為，在政府僅承諾“協(xié)助解決”，并沒有對債務作出代為清償責任的意思表示，《承諾函》不符合《中華人民共和國擔保法》第六條有關“保證”的規(guī)定，不能構成法律意義上的保證。《承諾函》所涉?zhèn)鶆詹⑽催_成保證擔保的合意，不能在雙方之間形成保證合同關系。故有關《承諾函》不構成保證擔保的主張符合雙方當事人的真實意思表示，依據(jù)《承諾函》要求政府承擔保證責任于法無據(jù)，不予支持。

　　領導講話不能作為合同內(nèi)容

　　和法律事實依據(jù)

　　就佟玲嫚訴黑山縣國土局和黑山縣政府案，最高法院判決認為：“本院認為，合同的組成部分，即合同內(nèi)容，是指合同當事人依據(jù)法律規(guī)定和合同約定所產(chǎn)生的權利義務關系，從內(nèi)在結構而言，應通過當事人協(xié)商一致的合同條款體現(xiàn)。本案中，黑山縣領導的講話和黑山縣政府的規(guī)定，是宏觀指導性的，并不當然構成合同的一部分，一審法院對此性質(zhì)認定并無不當。佟玲嫚主張黑山縣領導的講話和黑山縣政府規(guī)范性文件的證據(jù)證明力優(yōu)于競買須知等，法律依據(jù)不足，本院不予采信。”本案至訴訟完成一直沒有簽署《土地出讓合同》，更加沒有約定要把黑山縣領導的講話和黑山縣政府規(guī)范性文件寫入合同條款，因此這些內(nèi)容并不當然構成合同的一部分。

　　因此，最高法院認為“佟玲嫚主張黑山縣國土局和黑山縣政府承擔違約責任的前提是具有法律規(guī)定或者當事人約定，但因本案佟玲嫚并未與黑山縣國土局之間簽訂書面國有土地使用權出讓合同，也未約定遲延交付土地的違約責任，黑山縣領導講話及政府文件規(guī)定不能作為國有土地使用權出讓合同內(nèi)容，佟玲嫚主張黑山縣國土局和黑山縣政府承擔違約責任的事實依據(jù)和法律依據(jù)不足，本院不予支持。”

　　權利義務不確定的“意向書”無法律約束力

　　政府與企業(yè)簽訂的意向書的法律含義并不明確，法律性質(zhì)也呈多樣化，可能是磋商性文件、預約合同或者本約合同。如果只是磋商性文件，則一般無法律約束力;如果構成預約合同，若違反則應承擔預約合同違約責任或者損害賠償責任;如果構成本約合同，則應按合同法等有關規(guī)定承擔違約責任。

　　對其性質(zhì)和效力，應從約定形式是否典型、內(nèi)容是否確定以及是否有受約束的意思表示等方面出發(fā)，根據(jù)有關法律和司法解釋的規(guī)定具體審查認定。如果標的、數(shù)量不確定，缺少當事人受其約束的意思表示，一般應認定為磋商性文件。

　　政府招商引資優(yōu)惠政策引發(fā)糾紛法院不受理

　　就黑龍江省大慶市人民政府與大慶市振富房地產(chǎn)開發(fā)有限公司招商引資債務糾紛上訴案，最高人民法院作為二審法院，認為：

　　第一，本案雙方當事人在優(yōu)惠政策制定和履行中地位不平等，不屬于民法意義上的平等主體。本案振富公司是響應大慶市委五屆三次全委(擴大會議)提出的把城市基礎設施建設、環(huán)境建設和招商引資作為今后工作重點的號召，以向市政府書面請示報告和經(jīng)市政府主要領導批示同意的形式介入訟爭供熱工程建設的。此后，市政府在不通知振富公司參加的情況下，單方召開市政府辦公會議，決定由振富公司承建訟爭項目，并在市政府辦公會議紀要(二)中制定了優(yōu)惠政策明細。振富公司受領政府辦公會議決定后，其職責是按照政府行政文書確定的權利義務履行，并無與市政府平等協(xié)商修訂市政府優(yōu)惠政策文件的余地。訟爭供熱項目建成后，市政府優(yōu)惠政策適用不足部分能否以現(xiàn)金抵頂，也是由市政府單方?jīng)Q定的。以現(xiàn)金抵頂優(yōu)惠政策額度適用不足的數(shù)額如何確定，是由政府審計，計劃、建設、開發(fā)等行政管理單位按照市政府領導的行政命令單方審核確定下來的。綜上，訟爭供熱建設項目優(yōu)惠政策的確定、振富公司介入的形式以及訟爭工程結算款的確定等諸多方面都是市政府單方?jīng)Q定的。盡管雙方當事人之間在本案訟爭建設項目上不存在領導關系、隸屬關系，但上述事實表明，市政府在制定和執(zhí)行優(yōu)惠政策方面居于支配和主導地位。振富公司雖然具有是否承擔訟爭項目建設的決定權以及對優(yōu)惠政策如何理解、如何執(zhí)行的建議權，但從整體上講，在介入方式、優(yōu)惠政策制定及如何履行優(yōu)惠政策等方面，振富公司居于次要和服從的地位。雙方當事人尚未形成民法意義上的平等主體之間的民事關系。

　　第二，本案雙方當事人之間沒有形成民事合同關系。合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協(xié)議。合同是雙方或者多方當事人在平等自愿基礎上形成的意思表示一致的民事法律行為，是以設立、變更、終止民事法律關系為目的簽訂的協(xié)議。合同成立一般分為要約邀請、要約、承諾三個階段。振富公司在給市政府的書面報告中提出了四點請求，從報告列明的請求事項內(nèi)容看，振富公司提出了承攬建設訟爭供熱項目的意向和基本條件，但其內(nèi)容不明確、不具體，不具備實際履行條件。要約是希望與他人訂立合同的意思表示，該意思表示應當符合下列規(guī)定：內(nèi)容具體確定;表明經(jīng)受要約人承諾，要約人即受該意思表示約束。振富公司利用市政府優(yōu)惠政策承攬訟爭供熱建設項目的報告內(nèi)容，不符合上述法律規(guī)定的要約成立條件，形不成要約。振富公司無權以優(yōu)惠政策為條件向社會公開招商引資，無權就吸引投資發(fā)出要約邀請，故振富公司向市政府遞交的以承攬訟爭供熱工程為目的的請示報告更形不成要約邀請。

　　市政府制定的辦公會議紀要(二)明確了優(yōu)惠政策原則和優(yōu)惠政策方案，內(nèi)容明確、具體，操作性強，是本案訟爭供熱建設項目得以執(zhí)行的主要依據(jù)。但該優(yōu)惠政策是市政府單方制定的，未邀請振富公司參加市政府辦公會議并與之平等協(xié)商，也未征得振富公司同意，是市政府作出的單方意思表示，沒有振富公司的意思配合，故市政府辦公會議紀要等相關文件不是民事合同。

　　辦公會議紀要(二)的內(nèi)容超出了振富公司請示報告記載的請求事項內(nèi)容。按照振富鍋爐房建設總投資80%額度給予振富公司優(yōu)惠的原則是市政府單方確定的，并不是對振富公司請求事項的回應。振富公司請求市政府幫助解決部分無息貸款的請求在辦公會議紀要(二)中也沒有體現(xiàn)，振富公司向市政府的請示報告內(nèi)容不能涵蓋辦公會議紀要(二)確定的優(yōu)惠政策原則和內(nèi)容。市政府辦公會議紀要(二)確定的優(yōu)惠政策原則和內(nèi)容并不是對振富公司請示報告的承諾，因振富公司已按照該文件規(guī)定內(nèi)容實際履行，說明該報告也不是市政府向振富公司提出的新要約，據(jù)此可以認定振富公司與市政府之間沒有形成民事合同關系。振富公司上訴主張市政府與其確立了投資建設熱源工程補償合同關系，缺乏事實依據(jù)，不符合法律規(guī)定，二審法院不予支持。

　　盡管本案雙方當事人之間訟爭的法律關系存在諸多民事因素，但終因雙方當事人尚未形成民事法律關系所要求的平等主體關系，振富公司的請示報告、市政府的辦公會議紀要及其文件均未形成民事合同關系，故本案不屬于人民法院案件受理范圍，即不屬于人民法院主管。振富公司的上訴請求不成立，應予撤銷一審判決，裁定駁回振富公司的起訴。因上屆市政府未全部兌現(xiàn)振富鍋爐房優(yōu)惠政策額度引發(fā)的糾紛以及有關訟爭項目遺留的未了事項，應當由本屆市政府繼續(xù)解決。原審法院將此案作為民事糾紛予以受理并作出實體判決不當，應予糾正。駁回振富公司的起訴和市政府的反訴。

　　政府隨意發(fā)函不是終止履行合同的理由

　　2008年，瀘州市江陽區(qū)人民政府(以下簡稱區(qū)政府)通過公開招商，與民營企業(yè)重慶融豪投資(集團)有限公司(以下簡稱融豪投資公司)訂立一系列土地整理項目投資協(xié)議，約定由融豪投資公司投資3.2億元對該區(qū)兩塊土地實施土地整理。協(xié)議訂立后，融豪投資公司陸續(xù)投入1億余元資金用于該項目。2014年，區(qū)政府向融豪投資公司發(fā)函稱，以上協(xié)議違反國務院辦公廳《關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》和四川省國土資源廳、省財政廳、省監(jiān)察廳、省審計廳聯(lián)合下發(fā)的《關于進一步加強國有土地使用權出讓收支管理的通知》文件精神，要求終止履行以上協(xié)議。融豪投資公司訴至法院，請求確認區(qū)政府終止履行協(xié)議的函無效，并要求區(qū)政府繼續(xù)履行協(xié)議。

　　重慶市高級人民法院一審認為：區(qū)政府解除行為是否產(chǎn)生效力應當依據(jù)《中華人民共和國合同法》第九十四條的規(guī)定進行審查。該條規(guī)定：“有下列情形之一的，當事人可以解除合同：(一)因不可抗力致使不能實現(xiàn)合同目的;(二)在履行期限屆滿之前，當事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務;(三)當事人一方遲延履行主要債務，經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍未履行;(四)當事人一方遲延履行債務或者有其他違約行為致使不能實現(xiàn)合同目的;(五)法律規(guī)定的其他情形。”本案中，區(qū)政府所提及兩份文件并非法律、行政法規(guī)，且未對本案所涉協(xié)議明令禁止，區(qū)政府以政策變化為由要求解除相關協(xié)議的理由不能成立，其發(fā)出的終止履行協(xié)議的函不產(chǎn)生解除合同的效力。

　　由此，法院判決：確認解除協(xié)議的函無效，區(qū)政府繼續(xù)履行與融豪投資公司簽訂的相關協(xié)議。一審判決后，雙方當事人均未上訴。

　　上述案件的情況可以提醒人們，民營企業(yè)在和地方政府經(jīng)濟交往過程中，也要特別注意合法合規(guī)，才能保護自己的合法權益。

　　(作者為陜西明樂律師事務所高級合伙人)