公民監(jiān)督權(quán)在憲法體制中的結(jié)構(gòu)功能
公民監(jiān)督權(quán)是與選舉權(quán)、表達(dá)自由相并列的三項政治權(quán)利之一。公民政治權(quán)利是人民主權(quán)在國家狀態(tài)下的直接轉(zhuǎn)化。人民通過政治權(quán)利的行使，構(gòu)造了國家的憲法體制，形成了“人民主權(quán)——代議制”的憲法結(jié)構(gòu)，鮮明地表達(dá)了一切權(quán)力源于人民的主權(quán)法理和代表人民行使權(quán)力的代議原則。我國《憲法》通過第2條、第3條、第二章及第三章的規(guī)定，建立了“人民主權(quán)——人大——國家機(jī)構(gòu)——公民”的憲法體制。
政治權(quán)利對憲法體制的構(gòu)造，具體體現(xiàn)為三種功能：構(gòu)成，基于公民的選舉權(quán)，選舉代表組成代議機(jī)關(guān)，形成“人民主權(quán)——人大”結(jié)構(gòu)，以此為核心構(gòu)建民主運作的基礎(chǔ)框架，奠定國家治理的正當(dāng)性基礎(chǔ);參與，基于公民的表達(dá)自由，匯聚公共領(lǐng)域，為公共決策提供民意基礎(chǔ)、信息聚集和意見參考，為相對獨立的“人大——國家機(jī)構(gòu)”決策體制補充民主資源;監(jiān)督，基于公民的監(jiān)督權(quán)，依托公民作為主權(quán)者構(gòu)成的身份，監(jiān)督“人大——國家機(jī)構(gòu)”的決策制定和“國家機(jī)構(gòu)——公民”的決策執(zhí)行。
在政治權(quán)利體系中，公民監(jiān)督權(quán)構(gòu)建了政治權(quán)利從人民主權(quán)延伸、以公民身份參與國家公共決策、并最終依托主權(quán)權(quán)威糾正公共決策及其實施偏差的融貫邏輯。在此意義上，公民監(jiān)督權(quán)的憲制功能在于，作為“人民主權(quán)——人大——國家機(jī)構(gòu)——公民”憲法體制的循環(huán)節(jié)點，將“國家機(jī)構(gòu)——公民”的常規(guī)治理與作為代議機(jī)關(guān)的人大憲法監(jiān)督相銜接。這一循環(huán)結(jié)構(gòu)展現(xiàn)了自我修復(fù)的邏輯自洽，是現(xiàn)代社會保持穩(wěn)定的憲制框架保證。
公民監(jiān)督權(quán)與信訪法治化改革
以是否與公民有直接利害關(guān)聯(lián)為標(biāo)準(zhǔn)，公民監(jiān)督權(quán)區(qū)分為批評建議和申訴控告檢舉。就實踐的普遍性與重要性而言，信訪與群眾路線可被視為分別對應(yīng)公民申訴控告檢舉和批評建議兩種形式的重要實踐。
在公民申訴控告檢舉這一維度，當(dāng)下的信訪改革亦可遵循公民監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)邏輯，推進(jìn)法治化進(jìn)程。
在憲法制度的設(shè)置中，公民申訴控告應(yīng)當(dāng)遵循特定的制度次序，即首先求諸包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)在內(nèi)的常規(guī)救濟(jì)機(jī)制，當(dāng)窮盡權(quán)利救濟(jì)程序后，只有符合特定條件方可申請啟動憲法監(jiān)督。啟動憲法監(jiān)督的條件僅指兩個：一是權(quán)利救濟(jì)機(jī)關(guān)濫用或不行使救濟(jì)職權(quán);二是權(quán)利救濟(jì)程序所依法律出現(xiàn)漏洞、沖突或違憲等無法適用情形。啟動憲法監(jiān)督的對象指向權(quán)利救濟(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)行使和法律適用難題，以違憲責(zé)任追究倒逼常規(guī)救濟(jì)機(jī)制的良好履職，并為其掃除法律適用的障礙。
信訪作為公民監(jiān)督權(quán)的實施機(jī)制，應(yīng)遵從公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范邏輯進(jìn)行法治化改革。其路徑在于將信訪納入憲法監(jiān)督機(jī)制，通過激活人大的憲法監(jiān)督，架構(gòu)依托憲法審查的主權(quán)權(quán)威與常規(guī)秩序下的救濟(jì)機(jī)制的邏輯關(guān)聯(lián)。一方面從主權(quán)權(quán)威的角度，導(dǎo)入據(jù)以支撐信訪實踐功能的權(quán)威資源，通過權(quán)威機(jī)構(gòu)的職權(quán)監(jiān)督將主權(quán)壓力傳輸給常規(guī)救濟(jì)體系，從外部促進(jìn)其調(diào)整，提升矛盾容積量和糾紛化解能力;另一方面則以制度化的機(jī)制和特定的條件限制，引導(dǎo)信訪在法治軌道上進(jìn)行。
公民監(jiān)督權(quán)與群眾路線制度化
在制度邏輯上，公民批評建議如果涉及普遍議題，就可匯聚成公共輿論，形成公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，當(dāng)符合《各級人大常委會監(jiān)督法》的規(guī)定，屬于“社會普遍關(guān)注的問題”“人民來信來訪集中反映的問題”時，便可啟動具有權(quán)威制度資源的人大監(jiān)督，由此形成公民監(jiān)督、公眾監(jiān)督和人大監(jiān)督的銜接體系。
這一監(jiān)督邏輯，為理解群眾路線及其在中國國家治理中的定位提供了解釋框架，也為群眾路線制度化明確了憲法邏輯。群眾路線表達(dá)了黨領(lǐng)導(dǎo)和代表人民的方式方法，這是中國主權(quán)法理與西方抽象主權(quán)的根本差別所在，黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本保證，這在憲法序言中得以確證。
黨的群眾路線的教育實踐活動，高度契合了公民監(jiān)督權(quán)作為循環(huán)節(jié)點的動態(tài)循環(huán)結(jié)構(gòu)。群眾路線通過黨的層級組織，將作為主權(quán)者人民構(gòu)成的個體公民組織了起來。群眾路線通過提意見、批評與自我批評的方式，總結(jié)國家治理體系運行中的問題，要求國家機(jī)構(gòu)限期整改。其實質(zhì)是依托執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民的主權(quán)權(quán)威從外部推動常規(guī)治理體系的調(diào)整。在此意義上，群眾路線作為公民批評建議的載體和方式，一方面表明群眾路線作為憲法制度所蘊藏的憲法意義，另一方面進(jìn)一步疏通了公民監(jiān)督導(dǎo)入國家監(jiān)督體系的通道，強(qiáng)化了公民監(jiān)督在監(jiān)督體系中的應(yīng)有功能。
群眾路線側(cè)重于實質(zhì)性的群眾協(xié)商，可消解西方抽象而虛幻的主權(quán)“陷阱”，這是群眾路線隱藏的主權(quán)法理彰顯，亦是中國特色社會主義協(xié)商民主的制度意蘊所在。
