習(xí)近平總書記在去年4月30日中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)，就健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制問題發(fā)表了系統(tǒng)的重要講話。他說：“全面建成小康社會(huì)，最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村特別是農(nóng)村貧困地區(qū)。”“我們一定要抓緊工作、加大投入，努力在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，給農(nóng)村發(fā)展注入新的動(dòng)力，讓廣大農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進(jìn)程、共同享受改革發(fā)展成果。”“目標(biāo)是逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化，以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合。”這個(gè)講話為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革指明了方向，并提出了具體舉措，應(yīng)當(dāng)引起全黨的高度重視，并全面貫徹落實(shí)。

　　一、城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化是城鄉(xiāng)一體化的前提條件

　　長(zhǎng)期以來，為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的任務(wù)，我們不得不采取工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的辦法，讓農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供積累。與此同時(shí)，實(shí)行城鄉(xiāng)分離的管理制度，以防止農(nóng)村人口大量涌入城市，造成城市農(nóng)產(chǎn)品供給的短缺。這些制度沿襲了60多年，形成了一些固化的習(xí)慣勢(shì)力和思維定式。在全面建設(shè)小康社會(huì)的今天，這些涉及城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益的舊制度，顯得多么不合時(shí)宜!

　　城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益不平等集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是財(cái)產(chǎn)權(quán)的不平等。城市的生產(chǎn)資料和消費(fèi)資料幾乎已全部商品化，包括國(guó)家、集體和個(gè)人所有的土地、廠房、設(shè)備、住宅等，都允許在市場(chǎng)上自由流通;而農(nóng)村的土地、住宅等產(chǎn)權(quán)仍不明晰，農(nóng)戶對(duì)土地和房產(chǎn)等的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)仍不落實(shí)，作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料和消費(fèi)資料仍不能實(shí)現(xiàn)商品化、市場(chǎng)化，因此，農(nóng)民就不能像城里人一樣享受城市化過程中不動(dòng)產(chǎn)增值的收益。這是城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益上的最大的不平等，是城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的重要原因;二是在戶籍制度上的不平等。

　　盡管有2.8億農(nóng)民工為城市建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，有些農(nóng)民工進(jìn)城已二三十年，但是由于農(nóng)村戶口的身份，他們享受不到城市戶口所附加的各類社會(huì)保障和公共服務(wù)，絕大部分仍處于全家分離狀態(tài)。從農(nóng)民應(yīng)有的公民基本權(quán)益上說，這是很不合理的。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。”提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”這三項(xiàng)改革是對(duì)農(nóng)村土地公有制實(shí)現(xiàn)方式的重大突破，是對(duì)農(nóng)民住宅制度改革的重大突破。它第一次賦予農(nóng)村土地和農(nóng)民住宅以商品屬性，明確了農(nóng)戶對(duì)自己的住房擁有所有權(quán)，農(nóng)戶對(duì)承包地和宅基地?fù)碛蟹ㄈ素?cái)產(chǎn)權(quán)，這為發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村土地資源配置的決定性作用，促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用，提供了前提條件，為農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間自主選擇居住地和戶籍，通過轉(zhuǎn)讓包括宅基地在內(nèi)的土地使用權(quán)和房產(chǎn)獲得財(cái)產(chǎn)性收入，打開了一扇大門。今年年初頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》明確提出：“全面實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策。”為進(jìn)城農(nóng)民有償退出宅基地和進(jìn)城落戶提供了政策支持。

　　承認(rèn)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，與土地的私有化是截然不同的，同時(shí)解決了土地公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效對(duì)接的問題。這是中國(guó)共產(chǎn)黨的創(chuàng)造。不折不扣地落實(shí)三中全會(huì)精神，就能在土地和房產(chǎn)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)上，使城鄉(xiāng)居民擁有同等權(quán)益。我們應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民獲得的這些權(quán)益感到由衷高興!

　　二、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)一體化的重要舉措

　　城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距是城鄉(xiāng)差距的重要體現(xiàn)。包括養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、交通、供水、供電、環(huán)境等，農(nóng)村都明顯落后于城市。原因在于長(zhǎng)期以來公共服務(wù)事業(yè)投入重點(diǎn)在城市，城市越來越漂亮，即使中西部地區(qū)的城市與沿海地區(qū)相比也毫不遜色。但是，農(nóng)村特別是中西部地區(qū)的農(nóng)村公共服務(wù)投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)村居民不能像城里人一樣享受到大體均等的公共服務(wù)。由于公共服務(wù)的落后，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民素質(zhì)的提高。

　　改變中西部農(nóng)村公共服務(wù)落后狀況，政府要把農(nóng)村作為公共服務(wù)投入的重點(diǎn)，通過城鄉(xiāng)人均公共財(cái)政支出的均等化實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，盡快彌補(bǔ)農(nóng)村公共服務(wù)投入的欠賬。近期應(yīng)當(dāng)把教育、醫(yī)療、交通、環(huán)保、養(yǎng)老作為農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展的重點(diǎn)。沿海地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)比較好，主要在于通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，很快富裕起來。富裕起來的農(nóng)村，主要通過自己增加投入，再加上地方政府的幫助，把公共服務(wù)完善起來。中西部農(nóng)村也必須走這條路子。

　　要運(yùn)用政府和企業(yè)合作的模式(PPP)來發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)。如何吸引社會(huì)資金投入農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)找到有效辦法。這就要以農(nóng)村宅基地、承包地為質(zhì)押，撬動(dòng)銀行貸款。以村莊土地整理節(jié)約的住宅建設(shè)用地的商業(yè)開發(fā)，吸引社會(huì)資金投入，鼓勵(lì)城市資本下鄉(xiāng)、市民資本下鄉(xiāng)?？上仍诔鞘薪紖^(qū)和旅游區(qū)搞，建立市民農(nóng)莊，然后逐步擴(kuò)展。如果能在“十三五”時(shí)期撬動(dòng)銀行貸款和社會(huì)資金20萬億元，投入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民工市民化，我國(guó)農(nóng)村面貌將發(fā)生一個(gè)重大變化，農(nóng)民收入將大幅度提高，既可避免落入中等收入陷阱，又能有力支持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

　　三、城鄉(xiāng)居民收入均衡化是城鄉(xiāng)一體化的根本目標(biāo)

　　城鄉(xiāng)居民收入差距大，是城鄉(xiāng)差距的集中反映。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入均衡化，是建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制的核心。最近幾年，農(nóng)民人均收入增長(zhǎng)速度超過城市居民，城鄉(xiāng)居民收入差距已經(jīng)由2009年的3.3∶1縮小到2014年的2.8∶1，令人欣喜。繼續(xù)保持這一勢(shì)頭，從根本上說，要靠提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。而提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率又必須擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。目前，一個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力平均只能種7畝地，如果在單季農(nóng)業(yè)地區(qū)能種到100-120畝，雙季農(nóng)業(yè)地區(qū)能種到50-60畝，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率就能趕上社會(huì)平均水平，農(nóng)民就能成為一個(gè)體面職業(yè)。在土地所有權(quán)歸村集體的前提下，允許農(nóng)戶憑借承包權(quán)將經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，這樣既可使農(nóng)戶獲得財(cái)產(chǎn)性收入，又有利于發(fā)展土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。要鼓勵(lì)發(fā)展各類合作經(jīng)濟(jì)，特別是以土地承包權(quán)入股的股份合作社。鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、商貿(mào)流通業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)。繼續(xù)鼓勵(lì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力外出打工?，F(xiàn)在沿海和城市的許多地方招工難，家政服務(wù)人才短缺，一個(gè)月嫂的月收入達(dá)五六千元。一家兩口人出去打工，年收入可達(dá)8萬-9萬元，加上土地轉(zhuǎn)包收入，家庭年收入可達(dá)10萬元左右，一下子就可趕上或超過城鎮(zhèn)居民平均收入。所以，只要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制和政策環(huán)境，發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村、工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入均衡化，并不是遙遠(yuǎn)的將來，而是近在咫尺。

　　韓國(guó)在 40多年工業(yè)化、城市化過程中，城鄉(xiāng)居民收入始終保持同步提高，城鄉(xiāng)收入之比保持在1∶0.9左右。韓國(guó)之所以能做到這一點(diǎn)，主要在于兩條：一是早在上世紀(jì)70年代初期，就開展新農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)，政府出資幫助農(nóng)村發(fā)展;二是農(nóng)民分享到了城市化過程中土地增值的收益。我們作為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，應(yīng)當(dāng)更有條件實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入的同步提高。

　　四、城鄉(xiāng)要素配置合理化是城鄉(xiāng)一體化的必然要求

　　促進(jìn)城鄉(xiāng)要素配置合理化，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展客觀要求，其關(guān)鍵是允許各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動(dòng)，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用。長(zhǎng)期以來，由于人為地設(shè)置了許多障礙，使農(nóng)村的勞動(dòng)力、資金、土地等要素大量流入城市，而城市的資金、技術(shù)、勞動(dòng)力很少流入農(nóng)村，這是導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大的根本原因。為此，毫不動(dòng)搖地落實(shí)十八屆三中全會(huì)《決定》精神，清除要素流動(dòng)的各種障礙，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革的首要任務(wù)。

　　土地是一種重要的生產(chǎn)要素，也應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地配置的決定性作用。與其他要素不同的是，土地有一個(gè)用途管制問題。如果把耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必須符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，并辦理相應(yīng)的法律手續(xù)。黨的十七屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村改革的《決定》已經(jīng)明確，土地的占補(bǔ)平衡，只能在省域范圍內(nèi)進(jìn)行。但至今只能在少數(shù)縣域范圍內(nèi)試點(diǎn)。中央辦公廳去年下發(fā)的關(guān)于農(nóng)村改革的實(shí)施意見指出：“完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地占補(bǔ)平衡和‘地票’試點(diǎn)。”應(yīng)當(dāng)總結(jié)推廣重慶“地票”市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)。重慶經(jīng)驗(yàn)的核心是遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村退出的宅基地，通過全市統(tǒng)一設(shè)置的地票市場(chǎng)，也能分享到城市市區(qū)土地的級(jí)差地租。對(duì)于可能出現(xiàn)的占好補(bǔ)差問題，通過建立第三方的土地質(zhì)量評(píng)估機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)土地質(zhì)量的監(jiān)管，可以妥善解決。如能創(chuàng)造一個(gè)城鄉(xiāng)要素自由、平等交換的制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素配置的合理化，在中部地區(qū)和西部平原、淺丘陵地區(qū)，用5-10年時(shí)間，使農(nóng)民人均收入水平趕上沿海農(nóng)民的水平，是完全有可能的。

　　五、加快城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的三個(gè)抓手

　　加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程，必須把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民工市民化三件事連在一起，同步推動(dòng)。國(guó)務(wù)院提出要抓好三個(gè)一個(gè)億：即東部地區(qū)抓好一億農(nóng)民工市民化，中西部城市再吸納一億農(nóng)民工就業(yè)，城市抓好一億戶棚戶區(qū)改造。這兩個(gè)三件事互相牽制，互相影響。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化能夠進(jìn)一步釋放農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力潛力，為農(nóng)用工業(yè)發(fā)展和水利建設(shè)提供需求;新農(nóng)村建設(shè)能夠改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境，為建材工業(yè)提供需求;農(nóng)民工市民化能夠使4億多離散人口實(shí)現(xiàn)全家團(tuán)圓夢(mèng)，形成城市建設(shè)的需求。抓好這三件事，又必須深化農(nóng)村土地制度改革。通過農(nóng)村土地的確權(quán)頒證，鼓勵(lì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)向合作社、農(nóng)業(yè)公司、家庭農(nóng)場(chǎng)集中，為擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，發(fā)展集約化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。通過進(jìn)城落戶農(nóng)民退出宅基地，既能滿足城市新增建設(shè)用地需要，又能增加一部分耕地，有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民工市民化。有人擔(dān)心農(nóng)村土地制度改革會(huì)不會(huì)沖擊18億畝耕地紅線。世界各國(guó)的歷史證明，在城市化過程中，各個(gè)國(guó)家的耕地都是增加的。我國(guó)農(nóng)村宅基地占地17萬平方公里，合 2.5億畝。農(nóng)村人均占有的建設(shè)用地是城市人均占地的三倍多。隨著農(nóng)村人口的減少和城市人口的增加，配套實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地占補(bǔ)平衡的政策，我國(guó)耕地面積有可能增加一億畝以上。如此連環(huán)套式整體推進(jìn)改革，必將激發(fā)出巨大的需求潛力，成為未來十幾年拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)大動(dòng)力，并將迅速縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，從而使我國(guó)順利跨越中等收入?yún)^(qū)間，到2022年前后使人均GDP達(dá)到1.2萬美元以上，進(jìn)入高收入國(guó)家行列。2021年是中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年。我們黨用 100年的時(shí)間，把一個(gè)半封建半殖民地的舊中國(guó)帶入一個(gè)高收入國(guó)家，將是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人類社會(huì)作出的最大貢獻(xiàn)!

　　(作者系中共中央政策研究室原副主任、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長(zhǎng)、中國(guó)政策科學(xué)研究會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng))