《中國(guó)地產(chǎn)總裁》雜志：您一直在關(guān)注城鎮(zhèn)化問題，并認(rèn)為城鎮(zhèn)化是解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)問題的一把鑰匙，中國(guó)應(yīng)該采取新的城鎮(zhèn)化模式。您的依據(jù)是什么?

　　巴曙松：關(guān)于城鎮(zhèn)化對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，其實(shí)可以從以往的數(shù)據(jù)中得到一些端倪。1978-2012年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率從18%提高到52.7%，城市人口從1.7億提高到7.1億，每年城市人口平均增加量超過1500萬。這種舉世矚目的城鎮(zhèn)化速度使中國(guó)成功實(shí)現(xiàn)了從貧困陷阱向中等收入國(guó)家的轉(zhuǎn)變。可以預(yù)見的是，在未來20-25年里，中國(guó)的城鎮(zhèn)化將進(jìn)入到加速發(fā)展階段的后半段，意味著城鎮(zhèn)化率將從50%提升到70%，而在這段時(shí)間里，中國(guó)將面臨著進(jìn)入高收入國(guó)家還是陷入中等收入陷阱的歷史性拐點(diǎn)。

　　因此為使中國(guó)從中等收入國(guó)家向高收入國(guó)家成功轉(zhuǎn)變，并使中國(guó)未來的城鎮(zhèn)化更有效率、更加包容和更可持續(xù)，中國(guó)需要采取一種新型的城鎮(zhèn)化模式。這種新模式至少應(yīng)該包括三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：其一是使集聚效應(yīng)和分工效應(yīng)在生產(chǎn)率提升中發(fā)揮更突出的作用。其二是使人口城鎮(zhèn)化居于更核心的地位。其三是使人口在不同區(qū)域、城市之間的流動(dòng)更為便利，以實(shí)現(xiàn)人口按照自己的能力和意愿在所期望的地方就業(yè)。

　　這種新型的城鎮(zhèn)化模式必然會(huì)產(chǎn)生不同的基礎(chǔ)設(shè)施、城市開發(fā)和公共服務(wù)的新需求，而這種新需求則需要財(cái)政和金融部門來響應(yīng)和提供。這種新需求主要體現(xiàn)在幾個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域：第一是促進(jìn)集聚效應(yīng)和分工效應(yīng)最大限度發(fā)揮的交通網(wǎng)絡(luò)一體化建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施需求。第二是有助于促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化、促進(jìn)社會(huì)包容性以及環(huán)境可持續(xù)的公共設(shè)施、教育、醫(yī)療等需求。第三是有助于推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化的保障性、類保障性住房建設(shè)需求。未來的保障房建設(shè)仍然需要為外來流動(dòng)人口和城市最低收入家庭提供基本住房保障、為城市“夾心層”和城市中低收入家庭提供過渡性住房、為城市棚戶區(qū)家庭提供回遷和安置住房。

　　新城鎮(zhèn)化產(chǎn)生融資需求

　　《中國(guó)地產(chǎn)總裁》雜志：您認(rèn)為中國(guó)采用新的城鎮(zhèn)化模式會(huì)帶來與以往不同的融資需求，而解決好這些需求會(huì)給城鎮(zhèn)化更有效率的外部環(huán)境。您能解釋下您看到的不同融資需求都有哪些嗎?

　　巴曙松：這些由于新城鎮(zhèn)化模式帶來與以往不同的融資需求，其實(shí)很容易理解。只要看新城鎮(zhèn)化帶來的變化就可以。

　　首先，雖然基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的空間仍然存在，然而，下一個(gè)十年，既不會(huì)有像20世紀(jì)80年代的城市基礎(chǔ)設(shè)施方面，大量歷史欠債造成道路、電力、通訊、港口等普遍短缺的現(xiàn)象出現(xiàn);也不會(huì)有20世紀(jì)90年代末的新一輪“投資拉動(dòng)內(nèi)需”、加入WTO與外需強(qiáng)勁增長(zhǎng)時(shí)的處處基建需求。未來，為了使基礎(chǔ)設(shè)施投資更為滿足高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化需求，基礎(chǔ)設(shè)施投資需要轉(zhuǎn)變思路。投融資主體需要轉(zhuǎn)變，融資方式需要轉(zhuǎn)變，而且不再走過去“遍地開花”的老路，需要更多考慮地方的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口流動(dòng)等因素。所以，投資的區(qū)域、領(lǐng)域、行業(yè)都將會(huì)因各地已有的存量建設(shè)、未來的要素變化、以及更為重要的新型城鎮(zhèn)化的要求而有所差異化。

　　其次，盡管經(jīng)過近年來大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是考慮到下一階段新型城鎮(zhèn)化模式的持續(xù)推進(jìn)，仍將產(chǎn)生進(jìn)一步的建設(shè)需求。目前來看，長(zhǎng)珠三角的城市人均基礎(chǔ)設(shè)施存量最高、中部地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，但即便是長(zhǎng)三角地區(qū)也尚不及歐盟國(guó)家1990年的水平。比較來看，長(zhǎng)珠三角地區(qū)當(dāng)前的存量也僅僅與美國(guó)1972年、加拿大1979年和日本1976年水平相當(dāng)，落后了發(fā)達(dá)國(guó)家40年;而西部、環(huán)渤海以及中原地區(qū)更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后世界平均水平。這種較大的差距意味著，從未來的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求總量上看，可以大致測(cè)算2012-2020年的不同區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施投資需求總量將達(dá)40多萬億，同時(shí)看到中部地區(qū)的投資需求最大，達(dá)到19萬億，其次是環(huán)渤海地區(qū)。另外，從未來的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求結(jié)構(gòu)上看，中國(guó)鐵路建設(shè)相對(duì)滯后，依然存在較大投資空間。并且隨著基本的道路、橋梁等建設(shè)完善之后，政府的社會(huì)公共職能就愈顯重要，城市污水的處理、燃?xì)夤艿赖匿佋O(shè)、城市綠化、垃圾處理、公園的建設(shè)等公共設(shè)施投資續(xù)期加大。

　　第三，城市公共交通建設(shè)空間依然存在，這也是促進(jìn)人口流動(dòng)、縮短通勤時(shí)間的重要舉措。有研究表明，城市的擁堵正是城市的基礎(chǔ)設(shè)施未跟上人口發(fā)展所致。以北京為例，一個(gè)人口超過2000萬的都市，運(yùn)營(yíng)的地鐵總長(zhǎng)度僅372公里，人均不到2厘米，天津、重慶更是缺乏，這些離國(guó)際尚有較大差距，紐約市公共交通占總交通量的53%，市區(qū)鐵路共27條，長(zhǎng)443公里，所有車站通宵服務(wù)。

　　最后，農(nóng)民工的市民化將帶來教育、醫(yī)療以及文化等領(lǐng)域的均等化投資需求。隨著戶籍制度的推進(jìn)，現(xiàn)居城市的無戶籍從業(yè)者將主要帶來城市教育、醫(yī)療、文化等的均等化需求。大致測(cè)算來看，對(duì)于現(xiàn)有流動(dòng)人口，有至少1萬所小學(xué)、400個(gè)劇場(chǎng)和50萬張醫(yī)院床位需要投資建設(shè)。

　　從這些新城鎮(zhèn)化模式的內(nèi)容可以看出融資的需求發(fā)生了很大變化，將會(huì)更多偏向民生領(lǐng)域，而這些也是政府和老百姓最關(guān)注的方面，解決好這些問題，能成為很多官員最大的業(yè)績(jī)，也是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

　　以改革尋求新的融資方式

　　《中國(guó)地產(chǎn)總裁》雜志：您提出要以改革尋求城鎮(zhèn)化新的融資方式，在您看來哪些方面進(jìn)行改革能對(duì)新城鎮(zhèn)化模式的融資提供幫助?您又是如何設(shè)想的?

　　巴曙松：圍繞城市地產(chǎn)開發(fā)和公共服務(wù)所產(chǎn)生的融資新需求以及當(dāng)前融資體系無法有效滿足的客觀現(xiàn)實(shí)，中國(guó)的財(cái)政和金融系統(tǒng)如何通過改革來滿足融資始終是一個(gè)極富挑戰(zhàn)的問題。為了克服這個(gè)問題，建立一個(gè)透明的地方政府資產(chǎn)負(fù)債表和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制可能是比較迫切的。再者，是否存在一套合適的運(yùn)作機(jī)制，在讓土地融資繼續(xù)發(fā)揮作用的前提下，又保證土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的目標(biāo)相互協(xié)調(diào)發(fā)展?為此，土地指標(biāo)是否可以和人口指標(biāo)掛鉤?回答和解決這些問題的關(guān)鍵就在于啟動(dòng)財(cái)政、金融和土地領(lǐng)域的改革。

　　對(duì)于財(cái)政改革的目標(biāo)是：克服財(cái)權(quán)-事權(quán)不對(duì)稱以及公共服務(wù)供給不足的問題。未來財(cái)政的關(guān)鍵在于處理政府間的關(guān)系，改革的路徑則存在三個(gè)可能：財(cái)權(quán)改革、事權(quán)改革和轉(zhuǎn)移支付體系改革。財(cái)權(quán)改革能重新界定各層政府間的稅收關(guān)系，擴(kuò)大較低層級(jí)政府征收稅收的權(quán)利。事權(quán)改革的關(guān)鍵則是重新分配承擔(dān)基本公共服務(wù)支出的責(zé)任，將責(zé)任從較低層級(jí)政府向較高層級(jí)政府轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移支付體系的改革則要求由較高層級(jí)政府向較低層級(jí)政府轉(zhuǎn)移，以確保每一級(jí)政府擁有足夠的收入以提供適當(dāng)質(zhì)量的基本服務(wù)。

　　對(duì)于土地改革，主要是做到提升土地財(cái)政的使用效率。首先，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的潛在方向是“直接入市”，核心是突破政府的壟斷供地，實(shí)現(xiàn)土地供給市場(chǎng)的同地同權(quán)流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地“直接入市”改革在實(shí)際操作層面有幾個(gè)明顯特點(diǎn)：(1)在確權(quán)前提下，集體建設(shè)用地可以直接入市出讓，繞開了政府征地環(huán)節(jié);(2)在現(xiàn)有改革試點(diǎn)方案中，出讓之后的集體建設(shè)用地可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性開發(fā)，但通常禁止進(jìn)行商品房住宅開發(fā)，這是一個(gè)關(guān)鍵的不同;(3)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式可以是出讓、出租、入股等，從而決定了土地增值收益的分享方式可以是出讓金、租金、分紅等，流轉(zhuǎn)和收益方式更為多元化;(4)土地流轉(zhuǎn)收益通常被要求用于農(nóng)民社保、農(nóng)村公開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和現(xiàn)金分成幾個(gè)方面。例如，廣州市要求集體土地流轉(zhuǎn)收益中，至少50%的部分應(yīng)存入規(guī)定的銀行專戶，專項(xiàng)用于集體成員的社會(huì)保障支出，不得挪用。

　　其次是土地增值收益分配改革，這方面則是要在一次分配環(huán)節(jié)提高農(nóng)民在土地增值收益中的占比，在二次收益環(huán)節(jié)，改革土地出讓金的用途，以更大的比例用于城市轉(zhuǎn)移人口的公共支出。二次收益環(huán)節(jié)方面，為了使地方政府有一定的激勵(lì)將更大的比例用于城市轉(zhuǎn)移人口的公共支出。

　　最后是房產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅作為一種財(cái)產(chǎn)稅，本質(zhì)上也是一種形式的土地財(cái)政，區(qū)別只是在于對(duì)于存量的土地征收，未來房產(chǎn)稅需要發(fā)揮更為重要的作用。在發(fā)達(dá)國(guó)家，房產(chǎn)稅是地方政府最重要的稅收來源，也是主體稅種。從跨國(guó)對(duì)比來看，房產(chǎn)稅占地方稅收的比重在發(fā)達(dá)國(guó)家較高，在發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家較低。換言之，通常伴隨著一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展，房產(chǎn)稅對(duì)地方政府的稅收收入也愈來愈重要。而對(duì)于中國(guó)而言，房產(chǎn)稅可以改變土地收入的時(shí)間流，是改變中國(guó)目前過度“土地財(cái)政”進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的可選方案。現(xiàn)有的土地出讓方式其實(shí)是將土地以及土地可能帶來的收益一次性全部獲得，是一種短期的行為，而房產(chǎn)稅則是在房產(chǎn)建成以后無限期獲得收入流，如果房產(chǎn)稅收入用于城鎮(zhèn)化建設(shè)，那么就匹配了兩者的資金與收益的期限問題。

　　對(duì)于金融改革，中國(guó)需要改革金融業(yè)從而使之可以更可持續(xù)地為未來的城鎮(zhèn)化提供資金。從目前的背景來看，中國(guó)未來的M2增速預(yù)計(jì)難以有持續(xù)顯著的增長(zhǎng)，在這個(gè)約束條件下，為了使金融部門繼續(xù)支撐中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以考慮的選擇方案是擴(kuò)大社會(huì)融資總量，要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，則需要提高直接融資的占比，使企業(yè)債券、市政債券、中票等融資工具發(fā)揮更大的作用。

　　總體上中國(guó)城鎮(zhèn)化的融資方式是比較成功的，中國(guó)的財(cái)政和金融支持支撐了大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)融資。然而，考慮到未來10到20年，中國(guó)仍將有3億新增轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，中國(guó)不僅需要消除城鎮(zhèn)居民和現(xiàn)有轉(zhuǎn)移人口之間公共服務(wù)水平的不均等，還需要為今后新增的轉(zhuǎn)移人口提供基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)，未來財(cái)政體系也需要為滿足全國(guó)統(tǒng)一的最低公共服務(wù)水平提供資金。只有通過適當(dāng)改革，中國(guó)的財(cái)政和金融體系才能為即將到來的財(cái)政支出和融資需求提供必要的支撐。

　　而為了發(fā)揮財(cái)政和金融體系在未來城鎮(zhèn)化融資中的作用，需要對(duì)整個(gè)體系進(jìn)行全面系統(tǒng)性的一攬子改革。因?yàn)樵诋?dāng)前的城鎮(zhèn)化融資體系下，稅收體系、財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分、土地財(cái)政、城市基礎(chǔ)設(shè)施融資和地方債務(wù)管理等方面的改革往往是互相聯(lián)系、彼此制約的，所以需要考慮一攬子改革方案中不同內(nèi)容的協(xié)調(diào)配合以及對(duì)經(jīng)濟(jì)的總體影響。有些改革內(nèi)容比較容易達(dá)到共識(shí)，也容易推進(jìn)，可以先行一步，有些改革的影響比較廣，則需要事前的充分試驗(yàn)，方可推廣。(完)

　　(本文節(jié)選自《中國(guó)地產(chǎn)總裁》對(duì)巴曙松研究員專訪稿件, 原文由《中國(guó)地產(chǎn)總裁》雜志記者巖竹整理)