[中圖分類號] D63 [文獻標(biāo)識碼] A

　　2016年7月30日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在政務(wù)公開工作中進一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》(以下簡稱《通知》)，意在加強政務(wù)公開，完善政務(wù)輿情回應(yīng)的工作機制?！锻ㄖ返陌l(fā)布反映出政府執(zhí)政思路的轉(zhuǎn)變：與公眾的關(guān)系將告別自上而下的單向宣貫，代之以制度化、常態(tài)化的雙向互動——這無疑是向國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化邁出的重要一步。本文將從當(dāng)前實際情況出發(fā)，著眼于政務(wù)輿情工作的改進，對未來或?qū)⒚媾R的困難與值得關(guān)注的問題進行分析，并在此基礎(chǔ)上提出對策建議。希望可以從學(xué)理層面對更好地落實《通知》要求，進一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)形成幫助。

　　一、現(xiàn)狀分析：進一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的實踐起點

　　國家層面對于政務(wù)輿情回應(yīng)的重點關(guān)注，始于近年來互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進步與網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的推廣普及，政府的施政環(huán)境發(fā)生了深刻變化。其中很重要的一點體現(xiàn)為國家(通過大眾傳播媒介)對于社會的控制被嚴(yán)重削弱，導(dǎo)致現(xiàn)實社會與網(wǎng)絡(luò)社會之間形成了明顯的“管制勢差”，造成政治參與人口由線下向線上大規(guī)模轉(zhuǎn)移，網(wǎng)絡(luò)輿情事件頻繁發(fā)生。

　　作為政務(wù)輿情的質(zhì)詢對象與回應(yīng)主體，政府基于個人動機與對環(huán)境的辨識，即在自身利益、治理需求、輿論壓力、上級命令等因素的綜合作用下，(在網(wǎng)絡(luò)輿情的生命周期內(nèi))逐漸形成了應(yīng)對政務(wù)輿情的相對固定的模式：(在輿情形成期)消極回應(yīng)—(在輿情成長期)自由發(fā)揮—(在輿情成熟期)迂回抵擋—(在輿情衰退期)循規(guī)蹈矩。[1]伴隨政務(wù)輿情的不斷演化，政府與公眾在互動過程中反復(fù)產(chǎn)生摩擦，令雙方的關(guān)系趨于惡化。政府普遍應(yīng)對失當(dāng)?shù)默F(xiàn)狀構(gòu)成了進一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的實踐起點。

　　二、原因分析：進一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的現(xiàn)實困境

　　從旁觀者的角度看，無論是客觀上的回應(yīng)必要，還是主觀上的回應(yīng)意識，都未能轉(zhuǎn)化為實踐中恰到好處的回應(yīng)：政府要么迫于各方壓力而被動應(yīng)付，導(dǎo)致不能正視網(wǎng)絡(luò)輿情并與公眾進行平等互動;要么無法適應(yīng)并遵循網(wǎng)絡(luò)活動的一般規(guī)律，導(dǎo)致自身陷入質(zhì)疑—詰難的怪圈——政務(wù)輿情回應(yīng)的效果不盡如人意，反映出在現(xiàn)實環(huán)境中存在難以逾越的困境。

　　1.政府利益的困境。無論是中央政府與地方政府之間，還是地方政府與普通公眾之間，都存在一定程度的信息不對稱?；ヂ?lián)網(wǎng)的出現(xiàn)及其賦能作用(E-enabling)令公眾與中央政府有效突破了信息傳播的地域限制[2]與權(quán)力阻隔，[3]進而實現(xiàn)了相互聯(lián)系。從理論上講，每一級政府都有可能成為直接面對并掌握民意的“臺前”政府。站在地方政府的角度看，網(wǎng)絡(luò)傳播的特性在極大程度上削弱了其信息優(yōu)勢地位，對于政務(wù)輿情的回應(yīng)，甚至政務(wù)輿情的出現(xiàn)都成為其追求自身利益最大化的阻礙。所以只要地方政府具有區(qū)別于中央政府或公眾的自身利益，便很難具備主動回應(yīng)政務(wù)輿情的意愿。

　　2.治理模式的困境。我國政府的不同層級間存在目標(biāo)指令層層頒布的壓力型體制，它導(dǎo)致了指標(biāo)細(xì)化逐級加碼的表現(xiàn)型政治，[4]進而演化成一種被學(xué)界稱為“晉升錦標(biāo)賽”的治理模式——相同層級政府由于行政職能類似且考核指標(biāo)單一而產(chǎn)生的橫向比較與競爭，[5]其中，民意便是一項反映政績水平的重要指標(biāo)。由于轄區(qū)有邊界而網(wǎng)絡(luò)無邊界，對于政府官員而言，施政過程中出現(xiàn)的問題在轄區(qū)內(nèi)暴露可以嚴(yán)控知情范圍，而以民意的形式在互聯(lián)網(wǎng)上暴露則意味著“家丑外揚”。既然回應(yīng)政務(wù)輿情的前提是轄區(qū)內(nèi)部問題的公開化，那么衡量修正問題所帶來的政治資本收益與暴露問題所導(dǎo)致的政治資本流失，理性的選擇一定是優(yōu)先應(yīng)對問題的暴露，確保自己在“晉升錦標(biāo)賽”中不會因此而掉隊，再考慮處置暴露的問題。如此一來，以平息輿論為導(dǎo)向的政府回應(yīng)勢必?zé)o法滿足公眾的期望。所以只要政府治理的“錦標(biāo)賽”模式依然生效，政府與公眾之間便很難出現(xiàn)開誠布公的網(wǎng)絡(luò)互動。

　　3.政治信任的困境。中國的政治信任總體表現(xiàn)出一種差序格局，[6]具備兩個遞減的基本特征，具體而言，指的是橫向比較，越是負(fù)責(zé)具體行政事務(wù)的一線部門政治信任越低;縱向比較，越是行政層級較低的基層政府政治信任越低。[7]如此造成的結(jié)果就是，普通公眾形成了政治參與的一般邏輯：相比與本級政府進行溝通，想方設(shè)法引起更高層級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，訴求才有可能得到滿足。所以公眾在進行網(wǎng)絡(luò)政治參與時往往傾向于采取一種類似“會鬧的孩子有奶吃”的問題化策略：以批判性的立場審視客觀情況、以宣泄式的情感包裝主觀意見，然后通過網(wǎng)絡(luò)輿論放大器，在縱向與橫向兩個維度上向更高層級和更廣范圍擴散——對于網(wǎng)民而言，網(wǎng)絡(luò)參與是對現(xiàn)實社會中單一回路的需求轉(zhuǎn)換機制[8]的補充，政務(wù)輿情則是吸引更高層級政府關(guān)注的手段，回應(yīng)效果不盡如人意在某種程度上可以歸咎于網(wǎng)民對于政府回應(yīng)行為的無視。所以只要公眾對于一線政府切實解決問題缺乏信任，政府回應(yīng)就很難與政務(wù)輿情的演化保持步調(diào)一致。

　　三、對策分析：進一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的路徑選擇

　　基于上述分析，從《通知》提出要求到制度的設(shè)計頒布到行為者的貫徹落實，并非一蹴而就。現(xiàn)實困境阻礙了政策的貫徹落實，這可以從新制度主義經(jīng)濟學(xué)的經(jīng)典理論中得到解釋。

　　道格拉斯?C?諾斯(North，1993)認(rèn)為，制度由正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及它們的實施特征三個基本部分構(gòu)成。[9]其中，正式規(guī)則是非正式規(guī)則的基礎(chǔ)，它限制了行為者的選擇集合，卻很少成為支配選擇的明確且直接的來源。[10]反而是其他與之交織的行事準(zhǔn)則、行為規(guī)范、慣例等非正式規(guī)則構(gòu)成了具體行為的支配結(jié)構(gòu)。在非正式規(guī)則的支配下，行為者總是傾向于以選擇集合中最符合自身利益的方式采取行動，正式規(guī)則反而為這種自利的行為提供了合法性依據(jù)。所以，正式規(guī)則的頒布/改變?nèi)菀讓?dǎo)致以代價最小的方式做出的邊際調(diào)整，從執(zhí)行效果看，卻很難產(chǎn)生立竿見影的改善。

　　在這種情況下，想要盡快實現(xiàn)對《通知》要求的落實，完成由規(guī)則改變到行為改善的過渡，應(yīng)當(dāng)重點考慮以下兩條路徑：第一，不僅著眼于對正式規(guī)則的細(xì)化，還需要將目光投向與之交織的相關(guān)規(guī)則，以及共同構(gòu)成的規(guī)則矩陣，對一整套制度系統(tǒng)進行完善才有可能發(fā)揮其對行為的支配作用。第二，針對在非正式規(guī)則導(dǎo)向下邊際調(diào)整的空間(即所謂制度的空子)，因地制宜、因時制宜、因事制宜地運用政策工具進行調(diào)節(jié)，糾偏邊際調(diào)整的方向并加快邊際調(diào)整的速率，實現(xiàn)行為選擇向制度約束方向的回歸。

　　具體而言，進一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)可以從以下四個方面著手：

　　(一)加強觀念塑造

　　關(guān)于做好政務(wù)輿情回應(yīng)的作用，應(yīng)該從對外與對內(nèi)兩個方面理解：對外而言，有助于加強政務(wù)公開、保障公民權(quán)利，是塑造政府公信力、建設(shè)法治政府的重要舉措;對內(nèi)而言，有助于貫徹以民為本、服務(wù)導(dǎo)向的理念，是轉(zhuǎn)變職能、提升治理能力的必然要求。以促進“內(nèi)外兼修”為目標(biāo)而加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不能僅僅專注于技能的提升，例如傳授應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情的“兵法”或者“計謀”等，畢竟技能培訓(xùn)是價值中性的，初衷本是幫助那些“訥于言敏于行”的干部變得訓(xùn)練有素，同樣有可能令“說一套做一套”的官僚掌握更好的“忽悠”技巧。所以加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)還必須關(guān)注觀念的塑造和轉(zhuǎn)變，在培訓(xùn)的內(nèi)容與方法層面傾注更多精力，力爭通過豐富培訓(xùn)形式實現(xiàn)技巧提升與觀念轉(zhuǎn)變的雙重目標(biāo)，幫助政府將行為表現(xiàn)內(nèi)化成為行為取向。

　　(二)完善獎懲機制

　　建立激勵約束機制暗含著一個前提，即制度的制定并不必然導(dǎo)致制度的執(zhí)行，需要激勵/約束機制作為一種對于制度的“補充”，以修正由于制度要求與相關(guān)主體利益沖突而造成的對規(guī)則的背離。所以，激勵與約束機制的作用主要體現(xiàn)為重構(gòu)相關(guān)主體遵從/違背政策的損失/收益——奏效的關(guān)鍵在于對獎懲力度的把握。需要重點考慮的是，對于政務(wù)輿情不做回應(yīng)或不按要求做出回應(yīng)而受到的懲罰，是否可以有效抵消由此獲得的收益?按要求及時回應(yīng)而受到的獎勵，又是否可以有效補償由此蒙受的損失?如果答案是否定的，那么力度不足的獎懲機制無異于“隔靴搔癢”，難以滿足“修正”預(yù)期。此外，對于先進/后進做法進行推廣交流/通報批評，除了作為獎懲機制的一部分，還可以產(chǎn)生溢出效應(yīng)，為其他地方/部門提供啟發(fā)或鑒戒。然而考慮到“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”，推廣與批評的內(nèi)容應(yīng)該是對具體做法的抽象，上升到方法論層面，方便其他地方/部門在效仿建設(shè)激勵與約束機制時對于因地制宜原則的遵循。

　　(三)理順職責(zé)關(guān)系

　　好的管理可以有效改善規(guī)則的實施，進而提升制度的有效性。從管理學(xué)角度講，提升管理水平重在劃清責(zé)任邊界，厘清各責(zé)任主體之間的關(guān)系。具體而言，應(yīng)該理順責(zé)任主體、涉事主體與回應(yīng)主體在政務(wù)輿情回應(yīng)工作中的職責(zé)定位與協(xié)同關(guān)系——這將決定他們是否能夠在各司其職的基礎(chǔ)上形成合力，進而改善政務(wù)輿情回應(yīng)的效率與質(zhì)量。另外，還需調(diào)整責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，在政務(wù)輿情回應(yīng)的責(zé)任主體、回應(yīng)主體、涉事主體之間形成相互監(jiān)督與制衡以避免出現(xiàn)串謀。

　　根據(jù)《通知》要求對當(dāng)前/將來的職責(zé)關(guān)系進行梳理，不難發(fā)現(xiàn)在其中有些地方語焉不詳，

　　1.當(dāng)責(zé)任主體、涉事主體與回應(yīng)主體相同時，回應(yīng)主體對自己負(fù)責(zé)，同時作為涉事主體，在其面對輿論的關(guān)切或質(zhì)疑與自身利益有所沖突的情況下，很難做到實事求是。

　　2.當(dāng)涉事主體與回應(yīng)主體相同，且級別低于責(zé)任主體時，由于上下級之間存在信息不對稱，責(zé)任主體對于回應(yīng)內(nèi)容與回應(yīng)方式的掌控成本較高。況且回應(yīng)主體作為輿情所指的涉事方，(面對質(zhì)詢)具有替自身開脫的內(nèi)在動機，容易出現(xiàn)避實就虛、自說自話的情況。

　　3.當(dāng)責(zé)任主體與涉事主體相同，且級別高于回應(yīng)主體時，回應(yīng)主體很難突破權(quán)力“天花板”的制約。以官方的名義對政務(wù)輿情做出回應(yīng)，容易出現(xiàn)為涉事主體背書的情況，導(dǎo)致政府公信力受損。

　　4.當(dāng)多主體涉事且分別擔(dān)任回應(yīng)主體時，對于組織協(xié)調(diào)工作的要求將有所提高。一旦責(zé)任主體缺位，各回應(yīng)主體(涉事主體)之間容易產(chǎn)生職責(zé)交叉/職責(zé)空白，出現(xiàn)相互推諉扯皮的情況，造成回應(yīng)口徑不統(tǒng)一。

　　(四)打通虛實壁壘

　　作為國家治理體系的有機組成部分，網(wǎng)絡(luò)空間治理顯然不同于治理一個現(xiàn)實社會，但也絕不僅僅是治理一個虛擬社會，而是治理現(xiàn)實社會與虛擬社會相結(jié)合產(chǎn)生的“新社會”。所以關(guān)于如何回應(yīng)政務(wù)輿情的思考不應(yīng)該僅僅止步于應(yīng)對層面，如搭建溝通平臺、建立回應(yīng)機制等——這在本質(zhì)上有別于對輿情的吸納，卻與對意見和建議的直接回避/排斥幾無二致。根據(jù)斯塔林的觀點，所謂回應(yīng)不僅意味著政府要對公眾提出的訴求做出及時反應(yīng)，還包括采取積極措施來解決問題。[11]進一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的關(guān)鍵，歸根結(jié)蒂在于實現(xiàn)由“解釋”層面向“解決”層面的過渡，或“解釋”層面與“解決”層面的有效對接。打破虛實壁壘，貫通收集民意、輿情回應(yīng)、處理問題、進度反饋的整個治理鏈條，允許政務(wù)輿情的影響力深度作用于現(xiàn)實社會，進而促進治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與治理方式的轉(zhuǎn)變，才有助于重塑政府公信力，達成網(wǎng)上網(wǎng)下形成“同心圓”，[12]多元主體共同參與治國理政的目標(biāo)。

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