但不容忽視的是，目前我國仍然存在生態(tài)文明建設(shè)認(rèn)識(shí)不到位、監(jiān)管監(jiān)察不嚴(yán)厲、環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢、粗放式發(fā)展方式?jīng)]有根本改變等問題，說明生態(tài)文明建設(shè)和體制改革正在進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，需要進(jìn)一步理順體制、推進(jìn)環(huán)境保護(hù)共治、創(chuàng)新督察方法等措施予以解決。
一是一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識(shí)不到位。比如，某省在落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)方面重視不夠，環(huán)境保護(hù)工作壓力在向各級(jí)黨委、政府和有關(guān)部門傳導(dǎo)中層層衰減，一些地方的環(huán)境質(zhì)量惡化。一些干部存在認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤和偏差，認(rèn)為短期內(nèi)犧牲環(huán)境換取增長不可避免，大氣污染嚴(yán)重主要受地形、降水、風(fēng)力等外部條件影響等。某省工作部署存在降低標(biāo)準(zhǔn)、放松要求現(xiàn)象，沒有按照相關(guān)規(guī)定對(duì)省直相關(guān)部門工作情況進(jìn)行年度考核，也未對(duì)未完成治理任務(wù)且空氣質(zhì)量惡化地區(qū)實(shí)施問責(zé)，地市環(huán)保壓力傳導(dǎo)不夠。一些地方干部沒有認(rèn)識(shí)到綠水青山就是財(cái)富，地區(qū)生態(tài)破壞情況令人心痛。
二是監(jiān)管監(jiān)察不嚴(yán)厲，執(zhí)法松軟現(xiàn)象普遍存在。如某省自然保護(hù)區(qū)違法違規(guī)開發(fā)建設(shè)問題嚴(yán)重，部分濕地、草地等被破壞。某省環(huán)保不作為、慢作為的問題，導(dǎo)致部分地區(qū)環(huán)境形勢轉(zhuǎn)差，十分嚴(yán)峻。某省雖然出臺(tái)了落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的文件，但在具體工作中考核不嚴(yán)，壓力傳導(dǎo)不夠。
三是一些環(huán)境問題依然突出甚至環(huán)境質(zhì)量惡化，環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢。如某省化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)違法排污問題突出，周邊地表水污染嚴(yán)重。某地環(huán)境保護(hù)工作被動(dòng)推動(dòng)多，主動(dòng)作為少，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。
四是一些地區(qū)傳統(tǒng)的粗放式發(fā)展方式?jīng)]有根本改變。如某地國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)地表植被破壞嚴(yán)重，礦坑沒有回填，未對(duì)渣堆等實(shí)施生態(tài)恢復(fù)。某地多家企業(yè)屬于污染嚴(yán)重應(yīng)淘汰類生產(chǎn)裝置，但省市縣三級(jí)工信部門卻屢開綠燈，違規(guī)為其出具符合產(chǎn)業(yè)政策的證明等。
生態(tài)文明建設(shè)和體制改革措施只有落地并得到地方的積極響應(yīng)，才能充分發(fā)揮預(yù)期的作用。當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)中的一些問題具有一定的普遍性，解決難度大，這說明生態(tài)文明建設(shè)和體制改革措施的推進(jìn)，正在進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，需要以深化改革和嚴(yán)厲推行的措施予以解決。
筆者認(rèn)為，2017年，要?jiǎng)?chuàng)新和健全體制、制度和機(jī)制，對(duì)生態(tài)文明體制改革措施的具體部署和推進(jìn)作出適當(dāng)調(diào)整，或者堵塞漏洞。為此，提出相關(guān)措施和建議。
一是生態(tài)文明體制改革措施的推進(jìn)，既要依靠《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》《關(guān)于全面推行河長制的意見》等文件的具體指導(dǎo)作用，依靠《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實(shí)施辦法》等文件的約束作用，也要依靠《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等文件的倒逼機(jī)制，還要給各地和各行業(yè)出主意，即如何把綠水青山變成金山銀山，調(diào)動(dòng)各方面的積極性。
我們不應(yīng)走先污染后治理的老路，也不能走捧著金山銀山過苦日子的窮路。綠水青山在實(shí)際中如果難以直接(如生態(tài)旅游等)或者間接(如生態(tài)補(bǔ)償?shù)?轉(zhuǎn)化為金山銀山，那么，地方、企業(yè)和社會(huì)還是不會(huì)買賬，資源濫采、生態(tài)破壞、環(huán)境污染還是會(huì)公開或者隱蔽地存在。中國的轉(zhuǎn)型期可能還將持續(xù)10~15年。我們不能錯(cuò)失加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和工業(yè)升級(jí)換代的良機(jī)。但是，在這段時(shí)間內(nèi)，環(huán)境問題難以一下子解決，企業(yè)還得創(chuàng)造就業(yè)，地方財(cái)政還要運(yùn)行，老百姓還得吃飯，因此，用過激的管制手段不僅難以使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，還可能帶來危及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何建立中長期戰(zhàn)略，以最小的環(huán)境和資源代價(jià)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和科技的持續(xù)創(chuàng)新，用做加法的多贏手段實(shí)現(xiàn)突破，是推進(jìn)生態(tài)文明體制改革應(yīng)重點(diǎn)考慮的問題。
在今后的改革中，可以考慮審議通過一些指南，如地方空間開發(fā)利用結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化，多規(guī)如何實(shí)現(xiàn)合一，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化，區(qū)域污染如何聯(lián)防聯(lián)控，地方園區(qū)如何形成有效益的循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈條，美麗鄉(xiāng)村如何克服空心村現(xiàn)象，各地如何發(fā)展特色工業(yè)、特色服務(wù)業(yè)和特色旅游等，各部門如何幫助企業(yè)開展產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，各地的產(chǎn)業(yè)如何更新升級(jí)，各地如何克服產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)和無序競爭等。只有解決了產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展問題，解決了生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的具體操作性問題，生態(tài)文明建設(shè)才能夠在增量的基礎(chǔ)上被廣泛認(rèn)同和接受，生態(tài)文明建設(shè)才能由灌輸和自發(fā)走向自信和自覺。
二是生態(tài)文明體制改革措施的設(shè)計(jì)，必須以生態(tài)文明意識(shí)的培育為基礎(chǔ)，要與工業(yè)化進(jìn)程的趨勢相契合，與全面建成小康社會(huì)的建設(shè)目標(biāo)和要求相結(jié)合，讓老百姓在生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中有參與感，有獲得感。
目前，生態(tài)文明和綠色發(fā)展的理念大多停留在高層和中層以及有關(guān)職責(zé)部門，并沒有深深植入到全部人群心中。2016年中央環(huán)境保護(hù)督察組發(fā)現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)為發(fā)展讓步的現(xiàn)象普遍存在，這說明環(huán)境保護(hù)理念還沒有深入人心。很多地方反映，一些地方環(huán)境保護(hù)宣傳教育無編制、缺經(jīng)費(fèi)，到基層常常會(huì)流于形式。綠色學(xué)校、環(huán)境友好學(xué)校以及環(huán)境教育基地或者環(huán)境教育實(shí)踐基地工作等，由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)和投入，作用沒有得到充分發(fā)揮。為此，建議相關(guān)部門專門研究此問題，針對(duì)市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)出臺(tái)環(huán)境保護(hù)宣傳教育改革文件。
此外，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是我國屹立于世界之林的重要保障，要警惕以生態(tài)文明否定工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)中，要重視環(huán)境保護(hù)，但是改革措施的設(shè)計(jì)和部署要和各地和各行業(yè)的發(fā)展階段相適應(yīng)，并有一定的前瞻性。但同時(shí)，也要注重環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，防止脫離發(fā)展階段和環(huán)境保護(hù)規(guī)律搞環(huán)境保護(hù)冒進(jìn)的現(xiàn)象。
三是進(jìn)一步理順體制，通過體制改革和環(huán)保督察，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)共治。
要進(jìn)一步發(fā)揮人大、政協(xié)和司法機(jī)關(guān)在生態(tài)文明建設(shè)中的作用。如中央和省級(jí)的環(huán)境保護(hù)督察，全國人大和省級(jí)人大、全國政協(xié)和省級(jí)政協(xié)也要參與，將“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”的責(zé)任架構(gòu)豐富為“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、人大政協(xié)履職、失職追責(zé)”。全國人大在督察中要督察省級(jí)人大的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查和專項(xiàng)審議情況，督察人大代表的權(quán)力監(jiān)督情況;全國政協(xié)在督察中要督察省級(jí)政協(xié)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的立法協(xié)商、民主監(jiān)督情況，督察政協(xié)委員的提案監(jiān)督情況。只有這樣，才能把人大權(quán)力監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督做實(shí)，發(fā)揮國家機(jī)關(guān)應(yīng)有的作用。
在中央和省級(jí)環(huán)境保護(hù)督察中，要發(fā)揮上級(jí)人民檢察院和人民法院對(duì)下級(jí)人民檢察院和人民法院在環(huán)境司法履職中的監(jiān)督作用。生態(tài)文明體制改革的體制、制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)喚醒民眾意識(shí)，發(fā)動(dòng)社會(huì)從各方面參與到環(huán)境保護(hù)事業(yè)，都能夠從中受益。
四是按照《環(huán)境保護(hù)督察方式(試行)》的規(guī)定，拓展工作思路，創(chuàng)新督察方法。
在中央環(huán)境保護(hù)督察組督察各省的同時(shí)，也要同時(shí)督察與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的部門。要審視這些職能部門是否科學(xué)、到位地履行了指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)職責(zé)，審視部門之間的配合是否有效。只有這樣，才能理順中央和地方生態(tài)文明建設(shè)的事權(quán)關(guān)系，才能使國務(wù)院有關(guān)部門的工作部署和改革措施的推進(jìn)切合地方的實(shí)際，使得改革措施更加有效。
筆者認(rèn)為，督察既要督標(biāo)，還要督本。建議下一步還要對(duì)照生態(tài)文明體制改革文件的要求，責(zé)成中央環(huán)境保護(hù)督察組補(bǔ)充以下督本措施：黨的十八大后，各級(jí)發(fā)展與改革部門的違規(guī)審批項(xiàng)目情況;地方是否按照部署開展“多規(guī)合一”工作，區(qū)域空間開發(fā)利用結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化，農(nóng)村污染處理基礎(chǔ)設(shè)施是否按期推行，地方是否建立符合本地特色、發(fā)揮本地優(yōu)勢而且不與其他地方產(chǎn)生同質(zhì)惡性競爭的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)鏈條，體制、制度和機(jī)制是否改革到位，規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是否銜接，區(qū)域產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單制度是否建立，生態(tài)紅線制度是否貫徹到位，生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核是否真實(shí)等。只有多采取一些督本措施，各地的生態(tài)文明建設(shè)才具有長效性。
此外，中央環(huán)境保護(hù)督察組應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境保護(hù)督察回頭看等工作。既可以防止一些地方當(dāng)面一套，背后一套，也可以杜絕地方的僥幸心理。
五是要對(duì)主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在以前轉(zhuǎn)型過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，供我國設(shè)計(jì)和推進(jìn)生態(tài)文明體制改革時(shí)參考。要對(duì)我國已經(jīng)推進(jìn)的生態(tài)文明體制改革措施及其效果進(jìn)行自我評(píng)估和第三方評(píng)估，梳理改革思路、目標(biāo)、路徑和方法，防止改革出現(xiàn)過激、過慢、不切合實(shí)際、碎片化等現(xiàn)象。
在評(píng)估中，要對(duì)改革設(shè)計(jì)和改革推進(jìn)中出現(xiàn)的新情況、新問題逐一進(jìn)行分析，并提出克服問題和糾正偏差的措施建議。要在實(shí)踐中去驗(yàn)證生態(tài)文明改革措施的實(shí)在性和實(shí)效性。不結(jié)合實(shí)際的，就進(jìn)一步改革;作用發(fā)揮不好的，就健全體制、制度和機(jī)制。
